強(qiáng) 舸

(中共中央黨校黨建部副教授，博士)

“政黨—社會”關(guān)系變遷與國家治理能力現(xiàn)代化

強(qiáng) 舸

(中共中央黨校黨建部副教授，博士)

在現(xiàn)代國家治理中，政黨、國家、社會是基本主體，“政黨—國家”、“國家—社會”與“政黨—社會”是制約國家治理成效的三組核心關(guān)系。因此有必要以“政黨—社會”關(guān)系為研究出發(fā)點，從歷史變遷、現(xiàn)實挑戰(zhàn)和實施路徑三個方面，探討在新時期中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)如何通過“轉(zhuǎn)變和改善黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式”以推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

“政黨—社會”關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)方式；治理能力

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是改革取得成功的保證，黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式則決定著各項改革舉措的實際成效。要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，首先要理順黨、國家和社會這三個治理主體之間的關(guān)系?，F(xiàn)有研究的出發(fā)點大多是“政黨—國家”和“國家—社會”這兩組關(guān)系，由此產(chǎn)生的對策研究也就主要集中在“理順黨政關(guān)系”和“轉(zhuǎn)變政府職能”兩個命題上，在一定程度上忽視了對“轉(zhuǎn)變和改善黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式”的研究。因此，本文以“政黨—社會”關(guān)系為研究的出發(fā)點，探討在國情世情黨情都發(fā)生巨大變遷的新時期，如何更好地適應(yīng)形勢，構(gòu)建起黨對社會新的領(lǐng)導(dǎo)方式，推動國家治理現(xiàn)代化。

一、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會的基本方式的歷史變遷

(一)改革開放前黨領(lǐng)導(dǎo)社會的基本方式。

“黨國同構(gòu)，社會在國家中”是改革開放前中國政黨、國家和社會關(guān)系的基本特征。

首先，中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的。“沒有共產(chǎn)黨，就沒有新中國”是這一過程的真實寫照。[1]新中國成立后，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)通過強(qiáng)大的政黨力量主導(dǎo)國家建設(shè)。計劃經(jīng)濟(jì)時期，全部政治經(jīng)濟(jì)社會生活都被納入統(tǒng)一管理的體系中，黨則事無巨細(xì)的包攬這一切，國家實行黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并在這個基礎(chǔ)上形成了中央高度集權(quán)的管理體制。[2]9黨內(nèi)有一整套與各級政府及其部門相對應(yīng)的組織系統(tǒng)，它們掌握著各項國家職能履行的實際決策權(quán)，而對應(yīng)的政府部門只是其附屬品和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

其次，中國的現(xiàn)代社會是由現(xiàn)代國家創(chuàng)造的。新中國成立前，中國雖然已經(jīng)開始了現(xiàn)代化，但當(dāng)時中國主體上仍是半封建半殖民地社會，依賴于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國社會才推翻了“三座大山”，基本上清除了封建的和殖民的社會因素，并進(jìn)一步通過國家建設(shè)孕育出了現(xiàn)代社會。具體來說，在城市，通過計劃經(jīng)濟(jì)體制，新中國從一窮二白建設(shè)出了基本完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，新的生產(chǎn)關(guān)系建立了起來，生產(chǎn)力也取得了跨越發(fā)展。伴隨這一過程的是高速的城市化和總?cè)藬?shù)高速增長的工人階級和城市居民，1949年，中國只有0.58億人生活在城市，僅占總?cè)丝诘?0.6%，1960年城市人口比重已經(jīng)達(dá)到20%，總計1.32億人生活在城市，[3]初步形成了城市中的現(xiàn)代社會。在農(nóng)村，土地改革消滅了地主及其他前現(xiàn)代的社會階級，消滅了封建的生產(chǎn)關(guān)系，建立起了新的生產(chǎn)關(guān)系，并在很大程度上推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，形成了具有現(xiàn)代因素的農(nóng)村社會。

最后，在國家創(chuàng)造社會的基礎(chǔ)上，改革開放前的中國進(jìn)一步演變出了國家全面控制社會的社會管理體制。“黨建國家，國家創(chuàng)造社會”的中國模式，與西方歷史中“先有現(xiàn)代社會，現(xiàn)代社會形塑現(xiàn)代國家，在國家與社會的互動中孕育現(xiàn)代政黨”的過程完全相反。[4]具體來說，這一體制在城市的表征是，黨政企不分，計劃經(jīng)濟(jì)體制建立起了單位體制，人的生老病死、衣食住行、柴米油鹽全都由單位包辦。在社會管理上，單位的實質(zhì)是國家行政體系的分支節(jié)點。[5]這一體制在農(nóng)村的表征是黨政社不分，《關(guān)于建立人民公社的決議》中指出，“人民公社即是經(jīng)濟(jì)組織，也是一級政權(quán)，又是社會管理單位?！标惒_(dá)進(jìn)一步引述毛澤東的話指出：“我們的方向應(yīng)該逐步地、有次序地把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵組成一個大公社，從而構(gòu)成我國社會的基層單位。”[6]也就是說，人民公社囊括了政黨、國家、社會、軍隊等所有主體及其職能。

由于黨全面覆蓋了國家，社會訴求又被國家全部包辦。因此，改革開放前，黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)就形成了行政權(quán)力支配一切的社會管理體制。改革開放前中國的社會治理過程實際上等同于政府的行政管理過程，黨領(lǐng)導(dǎo)社會的方式就是直接下達(dá)行政命令?？偟膩碚f，這一“政黨—國家—社會”結(jié)構(gòu)在一定時期具有歷史合理性，但是“也必須看到它的內(nèi)在邏輯是把政黨變成國家，把國家變成無所不包的‘黨國體制’，既泯滅了政黨的原始機(jī)制——政黨的功能高度行政化，政黨偏離了政黨的角色，又消泯了國家與社會的界限——國家全面擴(kuò)張最終吞噬了社會，反過來抽調(diào)了國家建設(shè)的物質(zhì)和政治基礎(chǔ)，導(dǎo)致國家政權(quán)建設(shè)的全面困境”[7]255。顯然，這一形態(tài)難以長期維系。改革開放以后，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開始推動中國共產(chǎn)黨主動轉(zhuǎn)型。

(二)市場經(jīng)濟(jì)條件下黨與社會關(guān)系的變遷。

十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。隨著各項改革事業(yè)的推進(jìn)，黨、國家、社會之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。一是社會獨立性日益增強(qiáng)。在城市，一方面，非公經(jīng)濟(jì)茁壯成長，占國民經(jīng)濟(jì)比重越來越大，就業(yè)人口越來越多，2015年末全國城鎮(zhèn)非公經(jīng)濟(jì)就業(yè)人口已達(dá)18675萬人，占城鎮(zhèn)總就業(yè)人口的52%。這意味著單位體制外的社會空間越來越大。另一方面，在單位體制內(nèi)，大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)也逐步從包攬一切的全能型單位向工作型單位轉(zhuǎn)型，“生老病死、衣食住行、柴米油鹽”等職能逐步交還社會。總的來說，作為社會管理機(jī)制的單位體制在上世紀(jì)末就已解體。在農(nóng)村，1980年代初人民公社體制徹底終結(jié)，經(jīng)濟(jì)上1980年代確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；政治上1990年代初期基本建立起了村民自治制度。同時，六十多年來教育水平的不斷提高和現(xiàn)代化的全面深入，人民的素質(zhì)也在不斷提高，獨立、民主、法制意識不斷增強(qiáng)。

二是黨通過國家運用行政權(quán)力支配社會的空間日益縮小。在市場經(jīng)濟(jì)下，個人需求主要不再由政府滿足，而是在遵守國家法律前提下自己去獲得。這樣一來，國家事實上已經(jīng)不再擁有過去那種無所不包、無所不能的社會管理職能。國家權(quán)力被限定在一定邊界內(nèi)，政府則需在微觀上退出具體社會治理事務(wù)，將空出的治理空間交給市場和社會。因此，打造“有限政府”是我國行政體制改革的重要目標(biāo)之一。[8]同時，理順黨政關(guān)系也是深化政治體制改革的主要目標(biāo)之一，黨要從以往的“以黨代政”的全能模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜煽蚣芟?，以?zhí)政的方式行使國家權(quán)力。

(三)黨需要建立起新的對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式。

對以上變化，十六大報告作出了精準(zhǔn)概括：“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨?！边@是黨的歷史方位的深刻變化，“面對這種深刻變化，已經(jīng)在執(zhí)政中探索了近30年的中國共產(chǎn)黨，在黨的活動的方方面面都遇到了新的問題和挑戰(zhàn)”[9]。

這一變化給黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)帶來的最深刻挑戰(zhàn)是：黨舊有的依賴于行政權(quán)力控制社會的方式正在失效。在現(xiàn)代政治中，政黨之所以不可或缺，就在于政黨既能執(zhí)掌政權(quán)，又扎根在社會中，它在國家和社會間建立起了溝通的橋梁，發(fā)揮著其他組織不能替代的利益表達(dá)、利益綜合功能。政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)建立在社會中，任何政黨都無法脫離社會存在，也只有扎根在社會中的政黨，才能有效行使國家權(quán)力，促進(jìn)社會和諧與發(fā)展。因此，新時期黨的一項重要任務(wù)就是要通過自身建設(shè)，建立起不完全依賴國家行政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)社會的新方式。必須注意的是，黨的建設(shè)不同于政權(quán)建設(shè)，黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)不是國家對社會的領(lǐng)導(dǎo)，它是黨通過其基層組織建立起與社會的直接聯(lián)系，并在互動中樹立起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是政府通過行政管理體制控制社會。

二、改善黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

在黨、國家、社會關(guān)系變遷背景下，新時期國家治理從以下三個方面對黨領(lǐng)導(dǎo)社會的方式提出了具體挑戰(zhàn)：

(一)在推進(jìn)基層自治的背景下，如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？

“黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，群眾自治不做假，依法辦事不含糊”是黨對基層自治的基本要求。然而，在具體實踐中，由于理念和操作問題，在不少地區(qū)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“群眾自治”都發(fā)生了一定程度變異，兩者間的矛盾成了困擾基層治理的主要難題。

這一矛盾大致有三種表現(xiàn)形式。第一種是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”侵蝕群眾自治的空間。在基層自治單位權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社區(qū)或村黨支部一家獨大，獨攬決策權(quán)，社區(qū)或村委員會不僅成了黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其選舉結(jié)果也取決于黨支部的意志，難以體現(xiàn)黨對基層自治的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的根本要求。在這里，社區(qū)或村黨支部的強(qiáng)勢則往往建立在基層政府強(qiáng)力支持基礎(chǔ)上，它實際上體現(xiàn)的是基層政府的行政意志。第二種是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“群眾自治”互不買賬。在基層自治單位權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一方面，社區(qū)或村委會一般是經(jīng)過選舉產(chǎn)生，它有較大的群眾基礎(chǔ)，自身也有較強(qiáng)的運作能力，但在一定程度上缺乏基層政府的支持和認(rèn)可；另一方面，社區(qū)或村黨支部也有一定的運作能力，并擁有基層政府的支持和認(rèn)可，但群眾基礎(chǔ)略弱于前者。兩者表面上的權(quán)力來源不同，卻都認(rèn)為自己才具有合法性，才應(yīng)該是基層自治的權(quán)力機(jī)關(guān)，雙方在日常事務(wù)互不買賬，結(jié)果是讓基層自治舉步維艱。第三種是黨的領(lǐng)導(dǎo)缺位，“群眾自治”成了群魔亂舞。在基層自治單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社區(qū)或村黨支部自身建設(shè)有很大缺陷，基本上成了擺設(shè)，而基層政府也以自治為由對基層黨組織建設(shè)放任自流，對基層自治放棄監(jiān)管。這就使得家族勢力、黑惡勢力等侵入基層選舉，賄選、造假、操縱選舉等問題頻發(fā)，選舉結(jié)果根本不能體現(xiàn)群眾的意愿。這樣產(chǎn)生的社區(qū)或村委會在其日常運作中必然會發(fā)生大量的以權(quán)謀私、盜賣集體資產(chǎn)等違法亂紀(jì)行為，成為基層社會不穩(wěn)定的源頭。

(二)在市場參與社會治理的背景下，如何優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)？

打造“有限政府”是行政體制改革的重要目標(biāo)之一?，F(xiàn)代政治要求限定政府的職權(quán)邊界，充分發(fā)揮市場在社會治理中的作用，形成“市場能管的，政府盡量少管”的治理結(jié)構(gòu)，民眾有事要“不找市長，找市場”。然而，“全心全意為人民服務(wù)”是黨的根本宗旨，“群眾利益無小事”意味著群眾有權(quán)提出自己的訴求。[10]計劃經(jīng)濟(jì)時期又進(jìn)一步在群眾中塑造出了“有問題找政府，政府什么都能管”的思維定勢。如此一來，“有限政府”的改革目標(biāo)與群眾的無限訴求之間就產(chǎn)生了矛盾，成了當(dāng)前許多社會治理難題的溫床。具言之，隨著單位體制解體，政府退出了許多社會服務(wù)事業(yè)，由市場填補(bǔ)上政府空出的大部分社會服務(wù)空間。問題在于，第一，市場未必總能及時填補(bǔ)上空間。第二，市場的本性是逐利，有的社會服務(wù)無利可圖，因而市場不愿意填補(bǔ)這一空間。第三，計劃經(jīng)濟(jì)時代政府提供的服務(wù)質(zhì)量、效率不高，市場提供的服務(wù)也未必總是優(yōu)質(zhì)高效的，群眾有可能不滿意市場的供給，但由于群眾在市場上的地位與提供服務(wù)的市場主體不對等，雙方難以通過協(xié)商達(dá)成一致。而“成本—收益”不對等也促使群眾不傾向于通過法律途徑維護(hù)權(quán)益。

在這種情況下，加上“有問題找政府”的思維定勢，群眾反過來就會要求政府重新介入它所退出的治理空間，很多時候群眾的訴求不是“政府管的太多”，而是“政府管的太少”，在普通中國人的觀念中，國家才是最可信的，“社會上的”卻常常代表著不可靠。[11]西方主流觀念認(rèn)為“最小的政府是最好的政府”；而在我國社會觀念中，“管的少的政府”常常是“不給老百姓辦事的壞政府”。但是，從“有限政府”、依法行政的要求來說，政府在大多數(shù)情況下已經(jīng)沒有合理的介入理由和途徑，加之服務(wù)意識等方面的原因，政府傾向于以“這不歸我們管”為由拒絕介入或者不同部門推諉扯皮。這樣發(fā)展下去可能出現(xiàn)兩種情況：一是群眾訴求無法得到回應(yīng)，社會矛盾不斷累加，最終誘發(fā)群體性事件，威脅社會穩(wěn)定。當(dāng)小的社會問題演變成大的政治問題，政府為了維穩(wěn)不得不手忙腳亂的重新介入，在維穩(wěn)的過程中也不得不把以前的問題一并解決，雖然其解決路徑往往不符合規(guī)定。二是發(fā)現(xiàn)問題解決無望，不再提出訴求。這種情況雖然不會誘發(fā)群體性事件，不會給政府治理造成直接麻煩，但是群眾利益畢竟受到了損失，不符合黨的宗旨。

(三)在社會組織崛起的背景下，如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？

前兩項挑戰(zhàn)出現(xiàn)在原本就存在黨的領(lǐng)導(dǎo)的社會領(lǐng)域，第三個挑戰(zhàn)則是在以往沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)的新興社會領(lǐng)域，黨如何進(jìn)入并建立起自己的領(lǐng)導(dǎo)？大量的社會組織如雨后春筍般的涌現(xiàn)，十八屆三中全會《決定》將社會組織管理方式從掛靠審批制改為登記備案制之后，社會組織更是獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，總數(shù)已經(jīng)超過60萬家。[12]這些社會組織是部分人群為維護(hù)自身利益或某種公益目的而成立的，它們各有組織目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、教育扶貧、老人關(guān)懷等等，涵蓋極其廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)上政府職能覆蓋的范圍。在處理與新興社會組織的關(guān)系上，黨面臨的難題是：既不能隨意干預(yù)，新興社會組織和革命時期黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織不同，它們注重自己的獨立性，有獨立的組織目標(biāo)，如果隨意干預(yù)只會引起反感，將這些社會組織推向?qū)α⒚妫坏膊荒芊湃巫粤?，即使不考慮某些帶有政治目的的社會組織，任何組織自身都有滋生問題的可能，需要外在監(jiān)管；同時，我國社會組織的成長也需要外部支持。因此，如果黨能夠處理好與新興社會組織的關(guān)系，構(gòu)建起對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，即有助于社會組織自身發(fā)展，也能使黨將其影響范圍擴(kuò)展到政府職能不能涵蓋的廣闊空間，實現(xiàn)更好的社會治理績效。而如果黨處理不好與新興社會組織的關(guān)系，就即會阻礙社會組織的成長，也會降低社會治理績效。

三、改善黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式的路徑

面臨大轉(zhuǎn)型對執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會的方式提出的挑戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨也有清醒的認(rèn)識，已經(jīng)采取了一系列的舉措，在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，黨轉(zhuǎn)變和改善對社會的領(lǐng)導(dǎo)方式的路徑大致有以下四條。對此我們做出相應(yīng)的闡釋，并給出改進(jìn)建議。

(一)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，以服務(wù)鞏固黨的社會基礎(chǔ)。

從一般政黨規(guī)律出發(fā)，政黨的基層組織是政黨聯(lián)系社會，構(gòu)建其執(zhí)政的社會基礎(chǔ)的主要載體。在政黨綱領(lǐng)之外，社會對政黨的認(rèn)同主要依賴于政黨對基層社會的服務(wù)工作。中國共產(chǎn)黨也清楚的認(rèn)識到了這一點。十六大報告指出“黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”，提出了“切實做好基層黨建工作，增強(qiáng)黨的階級基礎(chǔ)和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)”要求。十七大報告進(jìn)一步指出：“充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用?！笔邔盟闹腥珪稕Q定》明確要求：“黨的組織和黨的工作全覆蓋”，“哪里有群眾哪里就有黨組織、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮?！笔舜髨蟾婷鞔_基層黨組織要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。”

近年來，基層組織建設(shè)主要包括三個方面，一是加強(qiáng)已有的社會領(lǐng)域中的基層黨組織建設(shè)，包括農(nóng)村、社區(qū)、國有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等領(lǐng)域的黨組織建設(shè)。根據(jù)2015年底數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村、社區(qū)、行政機(jī)關(guān)的黨組織覆蓋率均已達(dá)到99.5%以上，國有企事業(yè)單位覆蓋率也達(dá)90%以上。[13]二是開拓新社會領(lǐng)域中的基層黨組織建設(shè)。十六屆四中全會《決定》中提出“加大在新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織中建立黨組織的工作力度，探索黨組織和黨員發(fā)揮作用的方法和途徑?！苯陙恚瑑尚陆M織黨建開展的有聲有色，2014年底全國共有162.7萬個非公有制企業(yè)已建立黨組織，占總數(shù)的53.1%；全國共有11.5萬個社會組織已建立黨組織，占總數(shù)的41.9%。三是從擴(kuò)大黨員發(fā)展規(guī)模到提高黨員質(zhì)量。中國共產(chǎn)黨的黨員總數(shù)從2004年底的6960萬名發(fā)展到2015年底的8875萬名。雖然近年來黨員數(shù)量的高速增長也確實造成了一些問題，中央在2013年初提出了要“控制黨員數(shù)量，提高黨員質(zhì)量”的要求，但它的正面功能也不可否認(rèn)，黨員數(shù)量的增長確實為擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面，推進(jìn)基層黨組織工作，特別是兩新組織黨建打下了基礎(chǔ)。

但是，以上舉措在實踐中也出現(xiàn)了一定偏差。比較突出的問題是，基層黨組織主要任務(wù)是“服務(wù)群眾”。然而，出于行政需要，很多地區(qū)的基層黨組織變成了基層政府構(gòu)建基層管控體系的觸角，喪失了自身的主體性和社會性，其存在目的也從“服務(wù)群眾”變成了“管控群眾”。因而，黨的基層組織建設(shè)關(guān)鍵是要回歸到服務(wù)型黨組織建設(shè)的初衷，用服務(wù)團(tuán)結(jié)群眾，用服務(wù)塑造認(rèn)同，用服務(wù)建立起黨的威信，重構(gòu)起黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善基層自治。

在基層自治實踐中，我們常常能看到，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“群眾自治”之間發(fā)生沖突，但這并不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)就是不能自治，或者群眾自治就是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾自治之間并不存在天然矛盾，兩者權(quán)力的根本來源都是人民，它們體現(xiàn)的都是民主的要求，只是層次有所不同。事實上，在當(dāng)前大量基層自治出現(xiàn)問題、群體性事件多發(fā)的地區(qū)，它們的一個共同特點恰恰就是這些地區(qū)的基層黨組織幾乎都名存實亡，導(dǎo)致了基層自治的無序運作。

之所以在很多地區(qū)會出現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“群眾自治”的矛盾，實質(zhì)上是因為在具體實踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)被等同于基層政府的管理，黨對基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)變成了基層政府對基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，而社會自治的含義是“在政府不直接參與前提下社會自我治理”，因而在政府過多參與情況下，怎么實現(xiàn)真正的“自我治理”？更進(jìn)一步來說，在一些地區(qū)實踐中，群眾自治中一旦出現(xiàn)與基層政府不一致的觀點，例如有其他人參與競選，就會被定義成否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，這實際上是憑空制造政治問題，惡化治理生態(tài)。因此，要解決兩者矛盾，關(guān)鍵是要把帶引號的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”變成真正的黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有這樣，帶引號的“群眾自治”才能變成真正的群眾自治，構(gòu)建起真正的基層民主運作機(jī)制。黨對基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，即在保證基層自治組織不違背黨的大政方針和基本法律法規(guī)前提下，充分發(fā)揮基層黨組織和黨員個人的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，讓基層黨組織成為推動基層自治發(fā)展的核心力量，促進(jìn)基層自治組織的自由成長，充分發(fā)揮它的社會自治作用。與基層自治組織類似，黨同樣可以通過基層黨組織建立起對新興社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，通過提供資源和幫助，發(fā)揮基層黨組織和黨員個人的作用，獲得社會組織的認(rèn)同，引導(dǎo)社會組織的發(fā)展，促進(jìn)社會志愿服務(wù)的繁榮，讓新興社會組織成為黨在新興社會領(lǐng)域建立領(lǐng)導(dǎo)的抓手。

(三)堅持黨的群眾路線，發(fā)揮黨的社會整合功能。

有限政府的改革目標(biāo)和群眾的無限訴求之間的矛盾是當(dāng)前社會治理的核心難題，如果解決不好，那么“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”要求甚至有可能會進(jìn)一步加大這一矛盾。從黨的角度看，兩者都是正當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)代政府必須是有限的，現(xiàn)代政黨也必須回應(yīng)其所代表的社會階級訴求。既然都是正當(dāng)?shù)?，為什么還會產(chǎn)生矛盾？其根源在于：黨回應(yīng)群眾訴求的路徑有問題。當(dāng)前，黨回應(yīng)群眾訴求的主要途徑依然依賴于政府的行政體系，而不是通過黨與社會的直接聯(lián)系渠道。如此一來，就必然陷入“有限”與“無限”無解沖突的泥潭中。而要化解矛盾，黨必須擺脫對行政體系的依賴，構(gòu)建起黨與社會的直接聯(lián)系，而群眾路線是實現(xiàn)這一目標(biāo)的唯一選擇。群眾路線是黨的群眾路線，不是政府的群眾路線。黨的群眾路線的意義是建立起黨和社會直接聯(lián)系的橋梁，發(fā)揮“從群眾中來，到群眾中去”的利益表達(dá)、利益綜合作用，并進(jìn)一步通過政黨解決群眾生活中的實際問題。

具體來說，群眾訴求可以分為三類。第一類是具有普遍性的訴求，它針對的是比較普遍的市場失靈或者政府服務(wù)缺位的現(xiàn)象。對這類訴求，黨要通過了解、綜合群眾的訴求，再通過執(zhí)政方式出臺具體法律法規(guī)解決問題，并以此構(gòu)建起民主決策機(jī)制。第二類是具有特殊性的訴求，它針對是特定群眾與特定市場主體或政府部門間的糾紛。這類訴求不適合普遍性立法解決，而群眾自身又因為市場地位不對等或是“成本—收益”不對等，較難與相應(yīng)市場主體或政府部門平等協(xié)商。這就需要黨組織的力量來解決問題，基層黨組織也能在這一過程中構(gòu)建起自己的認(rèn)同和威信。第三類是不合理訴求，這就需要黨發(fā)揮說服、教育和調(diào)解人民內(nèi)部矛盾的功能。這一點也是我們黨的優(yōu)勢，而西方選舉式政黨為了當(dāng)選，往往是只要提出訴求的人多，不論訴求是否合理，也會一味的滿足，過度的回應(yīng)性也是當(dāng)前西方政治中的一大頑疾。

(四)發(fā)揮黨的教育功能，塑造現(xiàn)代社會文化。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要現(xiàn)代的社會文化和政治文化支撐。文化的滯后也是困擾當(dāng)前社會治理的重要因素。當(dāng)前我國群眾中的現(xiàn)代政治意識還比較缺乏，常常是些小問題就會誘發(fā)群眾內(nèi)部或是群眾與政府的嚴(yán)重對立，導(dǎo)致基層自治的失范或者是社會服務(wù)的失靈。因而，黨必須充分發(fā)揮自身的教育和政治引領(lǐng)職能，擔(dān)負(fù)起向群眾傳授先進(jìn)思想觀念的責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，教育功能的發(fā)揮要建立在前三項途徑構(gòu)建起的黨的社會認(rèn)同的基礎(chǔ)上，教育的內(nèi)容應(yīng)是協(xié)商、妥協(xié)、合作、法制、志愿服務(wù)意識等現(xiàn)代社會生活中必需的文化內(nèi)涵，為基層自治和基層矛盾化解打下文化基礎(chǔ)，進(jìn)一步引導(dǎo)社會的自我運作和自我服務(wù)?！?/p>

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(責(zé)任編輯：溫松)

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1003-7462(2017)05-0005-06

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.05.001

本文系2015年中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項目《新時期黨群關(guān)系研究》(編號：2015MZD061)的階段性研究成果之一。