江榮榮

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

從網(wǎng)格化管理到協(xié)商自治：社會治理創(chuàng)新背后的作用機理*
——基于浙江新埭社會治理機制的轉型

江榮榮

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

社會轉型時期，基于當前社會治理生態(tài)環(huán)境，基層政府在實踐中形成不同的社會治理創(chuàng)新模式。網(wǎng)格化管理是在行政主導下的社會治理模式，打破各部門界限，提升管理效率的同時，為公民參與社會治理提供新途徑；協(xié)商自治作為協(xié)商民主與社會自治的結合，有效促進治理主體之間的對話與信任，在制度約束下形成社會治理的長效機制。從長遠來看，以協(xié)商自治為基礎的合作治理模式更適應我國當前的社會治理生態(tài)。

基層；社會治理；網(wǎng)格化管理；協(xié)商自治

我國社會治理模式的變遷一直受到歷史和現(xiàn)實的雙重作用力影響。改革開放前期，受全能主義國家思維的影響，社會個體被置于“單位”中進行集中管理，政府在整個社會治理結構中居于唯一主體地位。改革開放后，隨著單位管理體制的瓦解以及社會自主性的提升，政府在社會治理領域逐步過渡更多的空間于社會，讓社會力量在社會領域發(fā)揮自治功能。近些年來，社會轉型過程帶來的利益分化導致社會治理難度日益增加，再加上現(xiàn)代社會高度不確定性和高度復雜性的特征，傳統(tǒng)的“一元化”社會管理體制原有的治理功能得不到有效發(fā)揮?；诖耍h和政府主動提出“創(chuàng)新社會管理體制”，構建“全民共建共享的社會治理格局”等戰(zhàn)略導向?；鶎幼鳛樯鐣卫硇袆拥膭?chuàng)新源泉，多地基層政府針對現(xiàn)實治理行動中出現(xiàn)的問題，主動創(chuàng)新社會治理機制，產(chǎn)生良好的治理效果。本文試圖在我國社會治理模式轉型的大背景下，透視典型基層社會治理創(chuàng)新機制，梳理其背后的作用機理。

一、社會治理文獻回顧

沿著歷史脈絡進行梳理，我國社會治理模式經(jīng)歷了統(tǒng)治型社會治理模式、管理型社會治理模式到服務型社會治理模式的演變。[1](P47-49)

統(tǒng)治型的社會治理模式適應傳統(tǒng)社會中以權力關系、倫理關系為中心的社會體系，統(tǒng)治者通過德治樹立權威，實現(xiàn)對社會的整合；[2](P15-20)工業(yè)社會中，人們追求標準化、高效率的管理效果，韋伯提出科層制的組織形式滿足了工業(yè)社會初期對高度標準化和高效率的追求。在社會治理領域，科層式治理范式基于法律關系對社會進行管理和控制，有效實現(xiàn)了國家法律政策、上級政府決定與命令的執(zhí)行和傳達，對社會治理中的偏差進行有效矯正。[3](P55-58)但在全球化、后工業(yè)化時代，技術進步給社會帶來高度復雜性和高度不確定性，科層制的治理范式不能適應當前的社會治理生態(tài)，政府的管理和控制因不能預先謀劃預測失去成效，政府被迫放權于社會。[4](P52-58)在社會自治中開展社會治理，政府擯棄傳統(tǒng)的管理控制思想，確立服務觀念，落實服務行為，積極促進參與社會治理的利益各方通過合作化解矛盾，最終實現(xiàn)對社會的整合。

張康之提出中國行政改革的方向是建設服務型政府同時，指出在社會治理創(chuàng)新中建設服務型政府已成為順應轉型時期社會治理生態(tài)的必然趨勢，合作治理應當是實現(xiàn)與服務型政府相匹配的服務型社會治理模式的關鍵路徑。[1](P117-124)基于合作治理路徑的研究，學者們從不同視角對合作治理進行理論建構。治理理論是合作型社會治理路徑最為重要的理論基礎，在治理理論基礎上延伸的多中心治理理論為政府公共管理提供了新的理論范式。起源于經(jīng)濟領域的“多中心性”與20世紀末全球治理委員會提出的“治理”理念相結合，便形成了具有治理主體多元化，網(wǎng)絡型治理結構、治理機制與工具多樣化以及追求公民利益最大化和滿足多樣化需求為特征的包含多個中心主體的平等競爭合作的新公共管理范式。[5](P35-37)多中心治理范式在社會治理實踐的不同層面發(fā)揮著變革性的作用。國家社會治理層面，在中央政府與地方政府的博弈中，隨著治理主體的多元化，公共權力也趨向分散化，地方政府自主權的膨脹，挑戰(zhàn)層級制治理結構中中央政府的治理權威，導致以中央為治理中心的治理結構失效，從而尋求矩陣型治理結構提升國家治理績效和治理能力。在矩陣型國家治理結構中，中央與地方政府形成雙向“互動—協(xié)作”關系，克服層級制治理結構的缺陷，實現(xiàn)國家治理結構的優(yōu)化轉型。[6](P40-45)地方社會治理層面，20世紀80年代以來，以社會組織為代表的社會力量的強大，地方政府、社會組織、私人組織以及社會自治組織等共同成為社會治理的多元主體，在參與治理過程中，每一個主體平等地擁有自己的角色定位，對涉及公共利益的公共事務能夠平等地表達意見，采取合作行動。[7](P14-21)在當前我國地方社會治理實踐中，政府在與其他治理主體的合作關系中仍占據(jù)主導地位，但學者們指出，這種主輔式的合作形式是在我國當前地方社會治理生態(tài)下作出的合理選擇，未來地方社會治理將朝著參與式的合作形式發(fā)展。

治理理論敘述下的合作型社會治理模式在治理結構與機制分析中，政府仍是合作關系中的關鍵主體，扮演主導者角色。與之不同的是，有些學者從行動主義視角出發(fā)，將政府、社會組織、私人組織，甚至是公眾看作是社會治理行動體系中的共同行動者，政府不再扮演社會治理視域中的唯一行動者。就政府與其他行動者的關系而言，政府轉變主導者角色，在引導型政府職能模式的作用下，政府不再是控制導向，轉而通過對社會治理主體的動員行動，開展一種促進式治理。在促進式治理行動中，政府引導追求各自利益的行動者參與到合作體系中，促進不同行動體系對其他行動者開放，以此實現(xiàn)社會治理行動的持續(xù)開展。在這一過程中，政府不再以用制度控制行動者的行為，維持社會治理有序開展為主要任務，而是以培育行動者參與行動的自主性和提升行動者行動能力為主要目標，以此為社會治理行動提供積極開展的力量源泉。促進性社會治理雖然不要求所有行動都以行動為目的，都通過合作的方式解決社會問題，整體上要求所有治理行動呈現(xiàn)出一種合作的狀態(tài)，政府在這一狀態(tài)實現(xiàn)過程中扮演促進者角色。[8](P34-41)

從比較理論研究的角度看，基于多中心治理理論為社會治理合作治理路徑的選擇提供了理論建構、治理結構和治理機制的分析視角；行動主義理論更多的是把社會治理行動放置在具體治理行動中，分析不同行動者在合作行動中的行為。

除了理論層面突顯出管理型社會治理模式向服務型社會治理模式的轉變趨勢，學者們在社會治理實踐中同樣印證這一模式的轉變。竺乾威基于北京東城區(qū)、浙江舟山網(wǎng)格化管理的做法，從公共服務流程再造的視角，指出網(wǎng)格化管理模式實現(xiàn)了對西方“無縫隙政府”的超越，改變現(xiàn)有官僚結構部門分割、職能重疊或缺位情況，但在基層自治、治理主體多元以及人文主義關懷等方面還有待進一步提升。其他學者從基層維穩(wěn)的視角，分析北京、浙江等地網(wǎng)格化管理寓管理于服務中，創(chuàng)新基層維穩(wěn)機制；通過技術平臺的搭建，構建無縫隙政府。[9](P83-85)網(wǎng)格化管理在社會治理實踐中雖取得了成效，但“對于尚處于初始階段的網(wǎng)格化管理，沒必要在全國范圍內統(tǒng)一推廣，而應該充分結合各地的實際情況，符合廣大群眾的根本利益”。[10](P119-121)學者們反思網(wǎng)格化管理模式的同時，試圖突破工具理性的束縛，從合作治理路徑尋求啟發(fā)。網(wǎng)絡化治理作為是一種典型的多元主體平等協(xié)商、合作互惠的社會治理模式，在減少碎片化服務、加強公私部門協(xié)作以及以顧客為導向的社會治理服務體系構建中發(fā)揮積極作用。從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡化治理實現(xiàn)了治理理念、治理目標、權力運行邏輯、治理功能以及運行機制五方面內涵的提升。[11](P139-143)從現(xiàn)有的文獻判斷，大部分學者就社會治理朝網(wǎng)絡化治理轉變的趨勢已達成共識，但有些學者同樣就網(wǎng)絡化治理的缺陷進行客觀分析。盡管網(wǎng)絡化治理在社會治理領域有很多優(yōu)勢，效率與廣泛參與的矛盾、內外部合法性之間的矛盾以及網(wǎng)絡結構靈活性與穩(wěn)定性之間的矛盾是其避免不了的三對固有矛盾。除此之外，還存在網(wǎng)絡化治理“目標一致”、管理的挑戰(zhàn)以及問責制等問題。[12](P108-119)總之，網(wǎng)格化管理在當前社會治理方面的優(yōu)勢并未完全消失，作為一種新的社會治理方式的探索，網(wǎng)絡化治理只是對前者的一種補充而非替代。

從現(xiàn)有的研究成果看，網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡化治理轉變已成為順應我國社會治理生態(tài)、完善基層社會治理體制和提升社會治理水平的重要途徑。當前階段，網(wǎng)格化管理作為管理型社會治理模式向服務型社會治理模式的過渡，具有雙重的治理特征；以多元主體平等協(xié)商、合作互惠為特征的網(wǎng)絡化治理是實現(xiàn)服務型社會治理的重要方式。

二、新埭網(wǎng)格化管理：技術管理與組團服務并行

浙江平湖新埭鎮(zhèn)毗鄰上海市金山區(qū)，是以服裝加工、箱包生產(chǎn)為主要經(jīng)濟支撐的城鎮(zhèn)，特殊的地理位置和產(chǎn)業(yè)結構為新埭鎮(zhèn)帶來眾多流動人口，復雜的人口結構導致社會矛盾突出，社會治理難度上升。為此，新埭鎮(zhèn)政府早期通過網(wǎng)格化管理開展社會綜合治理，創(chuàng)新基層社會治理機制。新埭鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合治理實踐一方面借鑒北京東城區(qū)應用多項數(shù)字城市技術，以覆蓋全鎮(zhèn)的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡為依托，實現(xiàn)精確、高效、全時段、全方位覆蓋的網(wǎng)絡管理。在此基礎上，新埭鎮(zhèn)綜治辦將全鎮(zhèn)劃分為18個責任區(qū)域，由黨委領導班子成員擔任區(qū)域網(wǎng)格負責人，對自己責任區(qū)域范圍內的基礎設施、環(huán)境衛(wèi)生、居民需求進行實時監(jiān)控，及時查找問題，再和相關部門對接，由專門人員加以解決，在問題解決過程中，通過跟蹤督查機制，切實保障各部門及時落實行動，高效完成社會綜合治理目標。另一方面，學習浙江舟山“網(wǎng)格化管理，組團式服務”的基層社會治理經(jīng)驗，深入企業(yè)開展組團式管理服務。作為服裝、箱包加工企業(yè)密集的城鎮(zhèn)，新埭鎮(zhèn)在浙江舟山社會治理經(jīng)驗的基礎上，在企業(yè)網(wǎng)格內推行組團式管理服務。以當?shù)亍靶滦恪毕浒鼜S網(wǎng)格化管理為例，新秀占地4000平方米的廠區(qū)共被劃分為三個網(wǎng)格，廠內設有綜合治理辦公室，每個網(wǎng)格配備集新居民服務、矛盾糾紛調處化解、治安防控服務、文化藝術服務和青年志愿者服務于一身的綜合服務團隊。*浙江平湖新埭“網(wǎng)格化”助推綜治進企業(yè)創(chuàng)平安[EB/OL]http://www.chinapeace.gov.cn/2013-11/11/content_9455978.htm.以新秀箱包廠網(wǎng)格化治理為縮影，新埭鎮(zhèn)70多家規(guī)模型企業(yè)被劃入四個網(wǎng)格，下設四個服務組、六個服務團隊，通過這樣的組織結構，實現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的管理服務全覆蓋。

通過比較網(wǎng)格化管理在多地社會治理中的實踐經(jīng)驗，無論是北京東城區(qū)網(wǎng)格化城市管理，還是浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的基層社會治理，甚至是吸收前兩者成功經(jīng)驗推進的新埭網(wǎng)格化社會綜合治理實踐，都折射出轉型時期我國社會治理理念和運行機制由管理型社會治理模式向服務型社會治理模式的過渡，既實現(xiàn)了傳統(tǒng)社會治理對效率和效果的追求，也沖破了科層制組織形式對部門協(xié)作的割裂，提升了社會治理過程中民主化參與程度。各地網(wǎng)格化管理實踐對傳統(tǒng)管理型社會治理模式的繼承主要體現(xiàn)在以下三個方面：

(一)尋求技術支持的工具理性

工具理性的核心是對效率的追求，工業(yè)社會初期，私人管理領域高度標準化的大機器生產(chǎn)為人們帶來前所未有的高效率，公共管理領域同樣借鑒私人管理領域成功經(jīng)驗，以馬克斯·韋伯提出的科層官僚制為基礎的政府管理體制適應科技革命對技術進步的追求，比其他組織形式更具有技術上的優(yōu)越性，體現(xiàn)了理性和效率，對大工業(yè)生產(chǎn)社會的管理成效顯著。北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理“城管通”平臺是典型運用數(shù)字信息化管理，以“3S”集成技術為基礎構建覆蓋全城的空間信息網(wǎng)絡，實時對監(jiān)控區(qū)域里的人和物進行記錄跟蹤。在覆蓋全城的空間信息網(wǎng)絡的基礎上，以城市網(wǎng)格管理監(jiān)督員手中配備的手機為信息采集工具，及時采集并傳送問題現(xiàn)場的信息。城市綜合管理監(jiān)督中心和城市綜合管理委員會兩大管理體制在實施社會綜合管理過程中，在信息報告、信息編發(fā)、任務派遣、現(xiàn)場處理、結果反饋等所有環(huán)節(jié)上，都充分利用以空間信息和網(wǎng)絡技術為基礎的網(wǎng)格化城市管理信息平臺，在城市管理監(jiān)督中心、指揮中心和各專業(yè)管理部門間搭建起信息實時傳遞系統(tǒng)。通過整合現(xiàn)代空間信息技術和網(wǎng)絡通訊技術，實現(xiàn)網(wǎng)格資源信息的交換與共享，使信息傳輸渠道更加暢通，為城市管理監(jiān)督中心和指揮中心提供及時有效的管理和反饋信息，提高管理實效。*城市網(wǎng)格化管理新模式簡介,北京東城區(qū)網(wǎng)格化服務管理中心網(wǎng)站[EB/OL].http://cgw.bjdch.gov.cn/n1708365/n2917439/n2917440/index.html 2017-2-27.浙江新埭網(wǎng)格化治理同樣依托全市“天網(wǎng)工程”的社會治安視頻監(jiān)控平臺，通過覆蓋全市街道、路口以及單位內部的監(jiān)控點，形成覆蓋城鄉(xiāng)的治安技術防控網(wǎng)絡，在此基礎上，整合基層綜治資源，不斷提升基層社會綜合治理效率。

(二)基層管理成本增加

在社會管理過程中采用現(xiàn)代化的技術設備和技術方法本身就需要投入大量的財政資金進行信息網(wǎng)絡建設，后期信息系統(tǒng)的升級以及維護同樣大大增加了管理成本。有學者在對北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理成本投入調研時發(fā)現(xiàn)，除了網(wǎng)格建設初期基礎設施建設及后期系統(tǒng)升級及維護費用，還包括網(wǎng)格職責執(zhí)行的人力資源投入以及網(wǎng)格事務管理的項目經(jīng)費或隨機發(fā)生事件處置的“一事一議”費用等。[13](P65-71)這幾項成本的投入無疑增加政府在基層社會治理中的成本投入，而管理效果隨著時間的推移也會出現(xiàn)形式主義的功能泛化，造成政府在基層社會治理領域成本投入的浪費。浙江新埭網(wǎng)格化管理依托全市“天網(wǎng)工程”建設成本以及人力資源投入更能凸顯龐大的基層網(wǎng)格化管理成本。2006年整個平湖市通過市、鎮(zhèn)(街道)兩級財政共投入1200萬，專門組建市社會治安防控巡邏大隊，聘用專職巡防隊員，配備巡邏汽車、摩托車，實行網(wǎng)格式 24 小時不間斷動態(tài)巡邏；2008 年起共投入 4000 萬元用于建設街路面治安監(jiān)控系統(tǒng)，2010年啟動新一輪視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設，同樣需要增加當?shù)卣呢斦度?。[14](P46)

(三)行政主導的以結果為導向的管理模式

網(wǎng)格化管理通過對管理流程的再造，使整個管理過程圍繞結果展開。北京東城區(qū)初探的城市網(wǎng)格化管理，借助信息網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)對城區(qū)“人、財、物、事”全方位、全時段、無縫隙的“精細化”管理目標；浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團式服務”的社會治理模式，憑借基層網(wǎng)格中黨建工作的開展，網(wǎng)格對應服務團隊的配備，實現(xiàn)黨在基層執(zhí)政方式的創(chuàng)新以及“橫向到變、縱向到底”的管理與服務相結合的基層社會治理目標；浙江新埭鎮(zhèn)實施區(qū)域網(wǎng)格化管理，以提高社會綜合治理效率，改善民生，推動省文明市創(chuàng)建為最終目標。以結果為導向的網(wǎng)格化管理發(fā)揮社會治理功能同樣依靠自上而下層級制的組織形式推動。行政權力推動是網(wǎng)格化管理模式得以順利開展的關鍵因素，浙江舟山的網(wǎng)格化管實踐具有明顯的行政化傾向。從組織結構看，管理網(wǎng)格是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)行政區(qū)劃不變的前提下劃分的管理網(wǎng)格，在此基礎上，依次向上還存在社區(qū)黨組織、街鎮(zhèn)工作領導小組、區(qū)縣工作領導小組以及市級工作領導小組4個層級；[15](1-21)從工作布局看，網(wǎng)格化管理在舟山的實踐形成了“黨政主導、公眾參與、社會協(xié)同、上下聯(lián)動”的基層工作格局；從工作方式看，通過在網(wǎng)格中開展基層黨建工作，黨員搜集網(wǎng)格民情的同時聯(lián)系基層群眾，有效發(fā)揮黨委政府和基層黨組織在管理服務中的領導作用。黨委和政府主導下的網(wǎng)格化管理“橫向到變，縱向到底”的基層社會管理格局，在黨政權威的推動下，高效完成社會治理目標。

盡管網(wǎng)格化管理在社會治理實踐中凸顯了管理型社會治理模式中的工具理性、結果導向和行政化傾向，但在社會管理體制創(chuàng)新方面有一定突破。

(四)打破條塊分割界線

網(wǎng)格化管理打破基層社會治理各部門之間的界線，協(xié)調多部門開展治理行動。管理主義視角下的科層官僚制因過于強調專業(yè)化分工導致各部門封閉割裂，缺乏溝通，同時帶來機構膨脹，責任推諉等官僚主義作風。在基層社會治理領域，管理事項繁瑣是其主要特征，條塊分割的基層組織結構造成社會治理資源的割裂，導致問題解決的低效率。北京東城區(qū)網(wǎng)格化管理過程中，打破原有組織管理體制，成立區(qū)級城市綜合管理委員會，通過委員會的指揮中心，打破政府職能部門間的界限與壁壘，有效整合城市管理各部門的治理資源，在指揮中心統(tǒng)一協(xié)調下，共同發(fā)揮社會治理的職能。

(五)提供公民有序參與社會治理新渠道

俞可平指出公民參與是實現(xiàn)公民權利的基本途徑，可以防止公共權力濫用、使公共政策更加科學和民主，能夠促進社會生活的和諧穩(wěn)定。因此，提倡政府要為公民的參與提供更多的途徑。[16]網(wǎng)格化管理在信息傳遞、管理路徑以及主體吸納三方面都為公民有序參與社會治理提供有效途徑。知情權是公民參與社會治理的重要前提。網(wǎng)格化管理通過信息網(wǎng)絡平臺的搭建，將網(wǎng)格內有關社區(qū)服務與社會管理的信息及時通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞到居民家庭，居民在廣泛知曉身邊的社會治理信息后，才能形成有序參與的自覺行動。傳統(tǒng)的社會治理模式屬于典型的事后治理，問題得不到基層相關部門的有效解決，一級級上報影響社會管理效率的同時，也容易激起民眾對官僚組織的不滿情緒。而網(wǎng)格化管理本身屬于事前預防，在網(wǎng)格事情、民情的搜集反饋過程中，以公民需求為中心，有效提高公民參與社會治理的積極性。在網(wǎng)格化管理基層工作機制中，協(xié)調政府部門相關工作人員參與的同時，依靠基層黨組織，發(fā)揮基層群眾自治機制的作用，為公民有序參與社會治理提供合法化途徑。

三、協(xié)商自治：浙江新埭合作治理的新機制

隨著省文明市創(chuàng)建任務的完成，上級黨政權威的弱化，以行政力量推動的網(wǎng)格化治理長效管理機制未能延續(xù)。以新埭鎮(zhèn)主要廠區(qū)流動攤販治理為例，網(wǎng)格化管理下流動攤販治理行動是綜合行政執(zhí)法隊員依照上級網(wǎng)格管理任務要求，憑借強制，甚至是暴力手段，嚴格要求攤主在規(guī)定時間內不準擺攤設點，一旦上級例行檢查結束，廠區(qū)門口亂設攤現(xiàn)象重新出現(xiàn)，無法實現(xiàn)長效治理機制。時任新埭鎮(zhèn)黨委副書記描述當時治理效果時表示，“盡管每年都投入大量人力、物力，但整治成效確是逐年下降的?！?探索社會治理新模式 平湖新埭打造社會綜合治理新“品牌”[EB/OL]http://www.jiaxing.gov.cn/swzfw/gzdt_4998/qtywxx_5002/201602/t20160214_571681.html.為此，2015年新埭鎮(zhèn)政府創(chuàng)新社會管理模式，通過向致力于社會治理創(chuàng)新的“上海飛揚華夏青年公益事業(yè)發(fā)展中心”社會組織購買服務，引入社會力量參與治理，為政府、治理對象搭建協(xié)商自治平臺，變“強制管理”為“協(xié)商服務”，從而實現(xiàn)多元參與、協(xié)商自治的合作治理新機制。

協(xié)商自治機制在合作治理過程中，通過社會治理主體的廣泛參與及平等對話機制的建立，形成有序的合作治理秩序。以浙江新埭針對流動攤販開展的社會治理行動為例，協(xié)商自治機制功能的發(fā)揮，主要依賴社會信任子機制、平等對話平臺以及制度規(guī)范的共同作用，才能促進多元主體共同參與的合作以及治理目標的達成。

(一)重建社會信任機制

學者們指出，在工業(yè)社會，管理者尋求通過法律制度為主的工具理性適應以低度不確定性和低度復雜性為特征的社會治理生態(tài)。隨著后工業(yè)社會的到來，工具理性已不能達到理想的社會治理效果，更多的學者把視線轉向倫理道德方面。[17](P107-112)張康之更是強調基于道德的合作治理體系是人類文明進步的最高形態(tài)，而合作治理體系的達成取決于人們之間信任關系的確立。[18](P115-120)在管理型社會治理模式下的流動攤販治理行動，流動攤販與城管隊員是沖突對立關系，城管隊員基于工作職責對流動攤販進行排斥驅逐，流動攤販則基于生存需求與城管隊員開展“游擊戰(zhàn)”，有時甚至發(fā)生正面抗衡。沖突對立關系中，城管隊員與流動攤販是管理者與被管理者的角色扮演，本身不平等的身份使流動攤販內心產(chǎn)生對城管隊員消極的不信任，促使流動攤販拒絕在治理行動中采取行動，與城市管理部門合作達成社會治理目標。在浙江新埭流動攤販合作治理行動中，新埭鎮(zhèn)政府通過政府購買服務的方式，引入上海社會組織，作為治理行動的協(xié)調者，打破傳統(tǒng)的綜合行政執(zhí)法隊員與流動攤販的沖突對立關系。通過社會組織中的工作人員以消費者的身份深入流動攤販群體中，了解他們的經(jīng)營情況、生存狀況以及對治理行動的想法等。通過熟人社會中人與人之間自然而然的交往方式，形成對協(xié)調者的信任。在初步信任的基礎上，社會組織出面協(xié)調治理行動各方，包括當?shù)卣⒘鲃訑傌?、攤販聚集地的企業(yè)方代表，搭建多方平等參與的協(xié)商合作治理平臺。多方的信任關系是建立在平等參與的基礎上，在治理行動中，各方都是身份平等的行動者。

(二)搭建平等對話平臺

各行動者之間信任關系的建立是協(xié)商自治有序開展的基礎，在相互信任基礎上開展平等對話是促進合作治理的關鍵。浙江新埭流動攤販治理行動中，平等對話機制的形成有以下關鍵因素：首先，參與協(xié)商主體身份的平等性。協(xié)商自治可以看作基層協(xié)商民主的一種形式。在俞可平看來，協(xié)商民主就是公民以自由平等的身份進行對話、討論和審議，參與公共決策和政治生活。在新埭流動攤販治理行動中，對話機制的形成同樣基于多元治理主體的平等身份，對于流動攤販群體而言，由被管理對象轉變?yōu)楣芾碚?，不再單向接受城市管理者的行政指令；群體內部不論年齡、性別、收入、政治身份等差異均有參與協(xié)商對話的機會。對于政府相關部門來說，不再扮演社會治理行動的直接行動者，避免與流動攤販發(fā)生正面沖突，而是通過引入外來社會組織與其建立“合作伙伴”關系，幫助協(xié)調長期直接執(zhí)法產(chǎn)生的緊張關系，接收流動攤販和企業(yè)方的利益訴求。對于社會組織而言，在社會治理行動中因其具有社團合法性,*高丙中探究社團為何能夠在與法律不一致的情況下“正?！贝嬖诓㈤_展活動時，提出社團充分合法性來源于社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性，其中法律合法性作為社團合法性的整合核心。社團的社會合法性體現(xiàn)的一定社會范圍內的承認；行政合法性是社團在與行政主管部門打交道或因社團內部擁有相當級別的領導而產(chǎn)生的合法性；政治合法性表示社團的宗旨、活動目標符合“政治上的正確性”；法律合法性則是符合法律相關規(guī)定而獲得的合法性。 可參見 高丙中.社會團體的合法性問題[J].中國社會科學,2000(2).憑借組織自身的資源，以協(xié)調者身份調節(jié)各方利益，扮演中立裁判者角色。對于流動攤販聚集地涉及的企業(yè)而言，之前是被動接受政府相關部門出臺的規(guī)章制度，按部就班執(zhí)行，沒有任何討價還價的余地，在協(xié)商對話的平臺上，企業(yè)作為利益的相關者，可以為自己爭取治理行動過程中的行動途徑。在各主體共同擁有平等、自由的參與身份時，平等對話的結構才能形成。其次，行動者主體性的發(fā)揮。公共對話是社會治理主體間的行動。[17](P92-99)行動效果的發(fā)揮與行動者主體性的發(fā)揮有著密切的聯(lián)系。在人類社會中，行動者是具有實踐意識和話語意識的能動者，其主體性地位通過積極主動的建構行為得以支撐。[19](P97-101)浙江新埭流動攤販治理行動中的多方主體圍繞治理目標的實現(xiàn)，積極主動參與協(xié)商平臺搭建、平等公開對話，并在達成共識的基礎上采取合作行動，不同行動者圍繞平等協(xié)商過程中達成的“自治公約”，主動承擔相應的職責，形成多元主體協(xié)商自治的社會治理新機制。因此，新的治理機制轉變了以往強制管理方式，除政府主導者以外其他行動者的消極被動變?yōu)橹鲃訁⑴c，強調參與各方主體性的激發(fā)，有利于其增強權利、義務和責任意識，進而促進相互之間合作治理行動的展開。

(三)創(chuàng)設維持協(xié)商自治的制度公約

社會信任和平等對話子機制功能的發(fā)揮，有利于促使協(xié)商自治機制的形成，若要成為長效治理機制，還需要積極創(chuàng)設維持協(xié)商自治的制度條件。以浙江新埭“攤主自治公約”為例，自治公約由流動攤販自行推選出的代表組成“攤販自治委員會”與政府相關部門代表、企業(yè)方代表在社會組織協(xié)調各方利益搭建的協(xié)商自治平臺上通過數(shù)次充分討論達成共識，在攤販實名注冊登記、集中經(jīng)營的區(qū)域選擇以及集中攤位抽簽規(guī)則等方面內容形成自治規(guī)則，由攤販自治委員會自行管理各攤販的經(jīng)營行為。攤販委員會的自治行為受到新埭鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊監(jiān)督。攤販自治委員會作為攤販自身利益代表和傳達的載體，圍繞自治公約進行自我管理、自我監(jiān)督。自治公約因參與主體的廣泛性、協(xié)商對話的公開性和深入性，對社會治理行動各方具有普遍的約束力，各方都將圍繞自治公約的規(guī)則展開有序的合作治理行動。

四、結 語

從浙江新埭運用網(wǎng)格化工具進行社會綜合治理到流動攤販治理行動中的協(xié)商自治機制的轉變，折射出轉型時期我國社會治理理念和運行機制由管理型社會治理模式向服務型社會治理模式的轉型趨勢。網(wǎng)格化管理適應社會治理對效率和效果的追求，突破傳統(tǒng)條塊分割的界線，實現(xiàn)基層社會治理維穩(wěn)的目標；協(xié)商自治所反映的合作治理憑借“多元參與，協(xié)商自治”的服務治理理念，吸納更多主體參與治理行動中，圍繞治理目標，多元主體展開合作的社會治理新機制。從“網(wǎng)格化管理”到“協(xié)商自治”是基層政府社會治理創(chuàng)新的有益探索，在當前網(wǎng)格化管理優(yōu)勢并未完全消失階段，協(xié)商自治的社會治理新機制作為網(wǎng)格化管理的補充，有益于服務型社會治理模式的實現(xiàn)；從長遠來看，以協(xié)商自治為基礎的合作治理模式更適應我國當前的社會治理生態(tài)。

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[責任編輯楊 敏]

FromGridManagementtoNegotiationAutonomy:theMechanismofSocialGovernanceInnovation——Based on the Transformation of Xindai city of Zhejiang Province’s Social Governance Mechanism

JIANG Rongrong

(School of Political Science and Public Management, East China University of Political Science & Law, Shanghai 201620, China)

During the period of social transformation, the grass-roots government formed different social governance model innovation in practice under the current social governance environment. Grid management is a mode of social governance in the administrative departments which has provided a new way for citizens to participate in social governance under the guidance. It breaks the boundaries and improves the management efficiency. As a combination of deliberative democracy and social autonomy, deliberative autonomy can effectively promote the communication and trust between the governance subjects, and it helps to form a long-term mechanism of social governance under the constraints of the system. In the long run, cooperative governance model based on negotiation autonomy is more adapted to China’s current social ecological governance.

grass roots; social governance; grid management; negotiation autonomy

2017-05-10

華東政法大學2017年研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項資金項目“從強制管理到協(xié)商服務的轉型——對浙江新埭流動攤販治理的調查”(20174036)。

江榮榮，在讀碩士研究生，從事基層社會治理研究。

D630

：A

：1009-1734(2017)07-0047-07