浙江省平陽縣人民法院課題組

引 言

健全審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制是司法公正的重要保障,也是深化司法改革的核心內(nèi)容之一,更是改革進(jìn)入深水區(qū)遇到的一塊硬骨頭。黨的十八大以后,審判委員會改革上升到依法治國的戰(zhàn)略層面。十八屆三中全會提出改革審判委員會制度,中央首次以重大文件的形式對審判委員會改革提出要求,十八屆四中全會也對司法權(quán)力運(yùn)行體制提出改革要求,《四五改革綱要》對改革審判委員會工作機(jī)制提出了細(xì)化要求和舉措。在域外大陸法系或英美法系國家司法體制中,均沒有審判委員會。②蘇力:《基層審判委員會制度的考察及思考》,載《北大法律評論》1998年第2期。審判委員會作為一項(xiàng)具有典型中國特色的司法制度,是人民法院內(nèi)部具有最高權(quán)力的審判組織,其本質(zhì)是法院內(nèi)部對審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式。現(xiàn)行《人民法院組織法》對審判委員會的設(shè)置、工作原則以及任務(wù)做了明確的規(guī)定,在當(dāng)前特定的條件下,審判委員會作為特色的審判組織存在具有其應(yīng)有的價(jià)值,尤其具有統(tǒng)一法制、轉(zhuǎn)移責(zé)任以及防范腐敗三大功能。①龍宗智:《刑事庭審制度研究》,中國政法大學(xué)出版社2001年版,第140頁。正如有學(xué)者稱審判委員會雖不是最完美、最革命的,但卻是符合當(dāng)下中國現(xiàn)實(shí)國情和現(xiàn)有體制的,符合當(dāng)前法治進(jìn)程的。

一、職能觀察:審判委員會制度樣態(tài)評價(jià)

《人民法院組織法》第10條規(guī)定:“各級人民法院設(shè)立審判委員會,實(shí)行民主集中制。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),討論重大的或疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題”。這是對具有典型中國特色的集體決策審案制度的權(quán)威表述,關(guān)于審判委員會依法行使職權(quán)的具體樣態(tài),則可以從以下幾個(gè)方面加以觀察。

(一)立法目的審視:審判監(jiān)督指導(dǎo)是審委會核心職能

審判委員會作為各級人民法院的最高審判組織,對法院審判工作依法進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo),《人民法院組織法》確定了審判委員會制度構(gòu)架和職能定位。根據(jù)《法官法》第10條規(guī)定:“各級人民法院審判委員會委員由本級法院院長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任命”?？梢?審判委員會委員權(quán)力來源于人大,因此,審判委員會委員依法行使審判監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)力是有法可依、有據(jù)可依。審判委員會自成立以來,在討論重大、疑難案件和決定法院重大事項(xiàng)等方面的確發(fā)揮了重要作用。但從立法的目的可知,發(fā)揮其宏觀職能才是設(shè)立審判委員會的最初立法設(shè)想,監(jiān)督指導(dǎo)審判工作才是審判委員會的核心職能。審判管理權(quán)僅屬于法院的司法行政職能之一,是審判權(quán)的從屬性和保障性權(quán)力。②姚莉:《反思與重構(gòu):中國法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的審判組織改革研究》,中國政法大學(xué)出版社2005年版,第128頁。

(二)法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析:確保審判質(zhì)量、力促司法高效

我國正處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,疑難復(fù)雜案件難以處理,新型矛盾糾紛難以化解,產(chǎn)生了人民群眾對法院久調(diào)不判、久拖不決的質(zhì)疑。對類似案件,合議庭對法律適用沒有充分把握便可提交審判委員會討論,這個(gè)時(shí)候就突顯了審判委員會的審判指導(dǎo)職能。審判委員會通過集體研討,發(fā)揮集體優(yōu)勢,集體作出決定并交由合議庭執(zhí)行。如此以來,案件不僅得到有效快速解決,且審判質(zhì)量得到有效保障,切實(shí)促進(jìn)司法高效,確保司法輸出能產(chǎn)生最大的效益。以P法院為例,因司法解釋不清等法律適用問題產(chǎn)生的長期未結(jié)案件提交審判委員會討論后均得到有效化解。

(三)法社會學(xué)闡釋:案件審理結(jié)果三重效果相統(tǒng)一

囿于現(xiàn)行體制和社會復(fù)雜多元等原因,案件審理結(jié)果往往與地方黨政和基層社會管理及維穩(wěn)有密切關(guān)系。司法實(shí)踐中,法律與社會利益之間的聯(lián)系往往重于法律本身。一方面,單靠經(jīng)辦人個(gè)人或者合議庭能力難以處理協(xié)調(diào)復(fù)雜的社會關(guān)系,對類似案件是無能為力。另一方面,如果經(jīng)辦人或合議庭徑行判決有可能導(dǎo)致涉訴信訪等更為嚴(yán)重的后果。相較于合議庭,審判委員會可以集體討論并牽頭與地方黨政機(jī)關(guān)或相關(guān)部門取得聯(lián)系,通過多方協(xié)調(diào)使類似案件得到有效處理。以P法院為例,多次通過與地方政府召開府院聯(lián)席會議成功處置“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)、行政非訴案件以及信訪維穩(wěn)案件。實(shí)踐中,部分辦案法官難以樹立服務(wù)中心、服務(wù)大局的意識是其難以化解矛盾糾紛的一大短板。然而,審判委員會成員正是利用自身豐富的人生閱歷和審判實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn),能夠?qū)Π讣奶幚怼f(xié)調(diào)以及后續(xù)影響有全方位把握,確保案件審理法律效果與社會效果、政治效果相統(tǒng)一。

二、司法實(shí)踐:審判委員會運(yùn)行現(xiàn)狀分析

如前述可知審判委員會發(fā)揮了諸如統(tǒng)一法律適用、化解新型復(fù)雜糾紛、服務(wù)中心工作等重要作用,但很明顯的是審判委員會制度運(yùn)行正逐漸偏離其立法初衷,離人民群眾的司法需求,離法律人的司法期望以及司改的目標(biāo)還有一定距離。

(一)審判委員會機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理

由于審判委員會職能的發(fā)揮對于法院審判工作具有重要作用,因此,對于審判委員會的事務(wù)性工作進(jìn)行合理安排顯得十分必要。根據(jù)問卷調(diào)查來看,兩級法院很少針對審判委員會專門設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,只有中院和幾個(gè)少數(shù)基層法院設(shè)有機(jī)構(gòu)兼管審判委員會事務(wù)工作,比如設(shè)在研究室、審判管理辦公室、辦公室或者政治處等。對于審判委員會討論事項(xiàng)的制定也不統(tǒng)一,多數(shù)法院根據(jù)《人民法院組織法》制定了審判委員會工作規(guī)則,但過于原則性,具體可操作性不強(qiáng)。

(二)審判委員會委員構(gòu)成情況

W市兩級法院共有123名審判委員會委員,其中O法院審判委員會委員最多為15名,D法院審判委員會委員最少有7名,委員人數(shù)為偶數(shù)的有7家法院,委員調(diào)整和補(bǔ)選周期較長且與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)調(diào)整同步。兩級法院共91名審判委員會委員是院黨組成員,3名為非黨員副院長,15名是審判委員會專職委員,14名是庭(局)長,院領(lǐng)導(dǎo)(含專職審判委員會委員)比例占到88.62%,有兩個(gè)基層法院的審判委員會委員更是100%為黨組成員,無業(yè)務(wù)員部門負(fù)責(zé)人;僅有3個(gè)基層法院的庭(局)長占審判委員會委員比例達(dá)到1/3左右,分別占比16.67%、16.67%、25%。

圖1 審判委員會機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

圖2 審判委員會工作規(guī)則制定情況

圖3 W市兩級法院審判委員會委員構(gòu)成情況

(三)審判委員會案件討論概況

W市兩級法院2015年度共召開307次審判委員會,討論議題共1154個(gè),其中1051起案件,65份規(guī)范性文件和38個(gè)其他重大事項(xiàng),審判委員會討論案件占比高達(dá)91.1%。有3個(gè)法院討論案件占議題總數(shù)比例在90%以上,兩個(gè)基層法院討論案件數(shù)在200件以上,其中y法院討論案件數(shù)最多高達(dá)283件,占議題總數(shù)的98.6%。

(四)審判委員會啟動程序與條件

因各法院審判委員會啟動程序各有不同,暫且以P法院為例,2015年共討論70個(gè)議題。雖然所有議題均是由院長召集召開審判委員會進(jìn)行討論,但側(cè)重點(diǎn)卻有所不同,其中院長提請審判委員會討論有6個(gè),分管領(lǐng)導(dǎo)審批中發(fā)現(xiàn)需討論有16個(gè),立案執(zhí)行、刑事、行政和民商聯(lián)席會議難以決定而申請討論有13個(gè),經(jīng)辦人或庭長申請?zhí)峤挥懻撚?2個(gè),比例占至45.7%。

圖1 W市兩級法院審判委員會討論議題分布情況

圖2 P法院審判委員會討論啟動情況

(五)審判委員會討論方式與形式

目前,審判委員會委員討論議題的方式比較單一,那就是書面審理,尚未因議題的不同而采取不同審理的方式。其中,對案件的討論主要以經(jīng)辦人書面匯報(bào)為主,甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)代為匯報(bào)案件后討論。在討論形式上,W市兩級法院中部分法院采用數(shù)字審判委員會系統(tǒng)辦公,即匯報(bào)人通過審判委員會數(shù)字系統(tǒng)上傳議題資料和相關(guān)附件,各審判委員會委員提前在線或下載觀看后再集中討論,實(shí)現(xiàn)部分議題能夠當(dāng)場審簽,一定程度上提高了審判委員會討論效率,降低了審判業(yè)務(wù)運(yùn)行成本。

(六)審判委員會決議形式與反饋

目前,各法院審判委員會討論結(jié)果的形式不統(tǒng)一,尚未進(jìn)行統(tǒng)一管理,主要集中于會議決定、會議紀(jì)要、指導(dǎo)性意見等,但不同決議形式的發(fā)送對象各有不同。根據(jù)問卷調(diào)查,W市兩級法院尚未建立審判委員會決議跟蹤反饋機(jī)制,這與是否專設(shè)審判委員會辦事機(jī)構(gòu)有直接關(guān)聯(lián)。以P法院為例,會后需要跟蹤反饋的議題主要是審判委員會決定向上級法院書面請示或向地方黨政領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)協(xié)調(diào)解決等案件,反饋的方式主要為經(jīng)辦人主動及時(shí)反饋,審判委員會秘書督促跟蹤,或院領(lǐng)導(dǎo)要求知悉反饋結(jié)果,所有議題的平均反饋時(shí)間在兩個(gè)星期左右。

圖3 P法院審判委員會決議反饋方式

圖4 P法院審判委員會決議反饋時(shí)間

三、運(yùn)行失范:審判委員會制度缺陷剖析

(一)審判委員會組織機(jī)構(gòu)管理松散

根據(jù)W市兩級法院問卷調(diào)查情況,各級審判委員會沒有專設(shè)獨(dú)立辦事機(jī)構(gòu),會議啟動、議題選擇和決議后續(xù)執(zhí)行等一系列問題無法系統(tǒng)性管理與解決。《人民法院關(guān)于第二個(gè)五年改革綱要》早已提出健全審判委員會辦事機(jī)構(gòu)的改革要求,但由于實(shí)踐需求和編制問題均未加以實(shí)現(xiàn)。目前,普遍的做法是由綜合部門安排人員負(fù)責(zé)擔(dān)任審委會記錄,而且相當(dāng)多的審委會并未設(shè)置審委會秘書崗位。即便配備了審委會秘書,也往往兼任其他事務(wù)性工作甚至審判工作,難以對審委會工作做出有效合理的安排,或做好討論前的要點(diǎn)整理。這也是審判委員會討論時(shí)間普遍偏長、效率相對不高的重要原因。另外,審判委員會討論事項(xiàng)往往比較專業(yè)、復(fù)雜,綜合部門人員兼職此項(xiàng)工作往往缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)且不利于保密。

(二)審判委員會委員構(gòu)成偏行政化

W市兩級法院黨組成員中除少數(shù)幾位紀(jì)檢組組長、政治處主任、辦公室主任尚未進(jìn)審判委員會外,幾乎全部進(jìn)入委員之列,未擔(dān)任行政職務(wù)的審判委員會委員比例幾乎為零。審判委員會委員通常都對應(yīng)一定行政級別,審判委員會的構(gòu)建更類似于一個(gè)行政組織,比較突出的表現(xiàn)是審判委員會任命過于榮譽(yù)化、行政化,故被學(xué)者稱之為隸屬于院長“行政化”的司法權(quán)力下的產(chǎn)物。①肖建國、肖建光:《審判委員會制度考察》,載《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第9期。誠然,院領(lǐng)導(dǎo)都是審判經(jīng)驗(yàn)豐富、能力出眾的優(yōu)秀法官,但他們長期從事行政事務(wù)性工作而脫離一線審判崗位,由于當(dāng)前立法與司法解釋的不斷出臺,審委會委員自主學(xué)習(xí)研究審判業(yè)務(wù)知識已是各院一大短板。以p法院為例,由于地方黨政會議、各領(lǐng)域協(xié)調(diào)會議和其他行政事務(wù)性工作,審判委員會委員全部參會率從2013年的85.6%降至2015年73.7%,一定程度上會影響審判委員會集體決策、集體討論決定的功能發(fā)揮。

(三)審判監(jiān)督指導(dǎo)讓位于個(gè)案審判

《人民法院組織法》規(guī)定審判委員會的核心職能是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)督、指導(dǎo)審判工作。但是,審視兩級法院審判委員會運(yùn)行實(shí)踐,審判委員會的審判監(jiān)督指導(dǎo)職能日趨弱化。根據(jù)筆者對p法院的研究統(tǒng)計(jì)該法院審委會討論的議題中,對具體個(gè)案的討論占到所有議題的90%以上。個(gè)案審判或監(jiān)督成了審委會主要職能,審判監(jiān)督、管理權(quán)與個(gè)案審判權(quán)混淆。實(shí)踐中審判監(jiān)督、管理權(quán)邊界不清導(dǎo)致審判委員會審判權(quán)力有不當(dāng)擴(kuò)張的嫌疑。正如《四五改革綱要》中所要求那樣,對個(gè)案的管理必須是審判流程節(jié)點(diǎn)的管控,而不能涉及案件裁判問題。由于審判委員會是集體負(fù)責(zé)制,審委會往往成為經(jīng)辦人或合議庭逃避審判責(zé)任的避風(fēng)港,這也是審判委員會討論案件高居不下的一個(gè)主要原因。②李雨峰:《司法過程的政治約束》,載《法學(xué)家》2015年第1期。審判委員會不是關(guān)注統(tǒng)一法律適用等重大問題,而總在人情預(yù)防、社會管理與維穩(wěn)上,逐漸偏離了審判委員會的立法價(jià)值取向。

(四)審判委員會審議事項(xiàng)缺乏有效過濾

審判委員會的主要任務(wù)之一是討論重大、疑難復(fù)雜案件,但實(shí)踐中審判委員會審議范圍遠(yuǎn)超于此,主要問題還是疑難復(fù)雜案件的發(fā)現(xiàn)機(jī)制缺乏嚴(yán)格規(guī)范性。③馬榮、王小曼:《合議庭與審判委員會銜接問題探析——在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革背景之下》,載《人民司法》2015年第21期。一方面,是由于經(jīng)辦人或合議庭缺乏擔(dān)當(dāng),不敢裁判擔(dān)責(zé),提交原本不屬于審判委員會討論范圍的事項(xiàng)。另一方面,專業(yè)聯(lián)席會議把關(guān)門檻不到位,近兩年部分法院根據(jù)改革完善審判委員會制度的要求先后建立了專業(yè)聯(lián)席會議制度,主要先行過濾處理一批可提交可不提交討論的案件,但審判委員會討論案件數(shù)量仍逐年增加。以p法院為例,經(jīng)辦人或合議庭以及專業(yè)聯(lián)席會議申請討論的議題占比68.6%,其發(fā)揮審判委員會排頭兵的作用十分有限。

(五)審判委員會審議程序缺乏監(jiān)督

程序優(yōu)于實(shí)體,沒有程序保障,任何強(qiáng)化實(shí)體權(quán)利保障的說辭都難以令人信服。在現(xiàn)行的審判委員會審議過程中,只要院長召集達(dá)到法定委員人數(shù)便可召開。以討論案件為典型,主要以經(jīng)辦人匯報(bào)為主,而當(dāng)事人無權(quán)參與案件審理,甚至根本不知案件已為審判委員會審議,在作為裁判載體的判決書中無法體現(xiàn)。根據(jù)直接言詞原則的要求,沒有直接參與庭審的法官不得對案件的判決發(fā)表意見。如果法院審查案件不在一種客觀性的氛圍,它的決定將得不到尊重,而這種尊重對于有效解決沖突來講是不可或缺的。①[美]H.W.埃爾曼:《比較法律文化》,賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯,三聯(lián)書店1990年版,第162頁。另外,快速審理原則也是司法高效的基本要求,而審判委員會個(gè)案討論時(shí)間較長,加之訴訟環(huán)節(jié)的增延,反而影響訴訟效率。審判委員會討論案件本是集思廣益,充分發(fā)揮審判委員會委員豐富審判經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候,但有學(xué)者質(zhì)疑,“有高度凝聚力的團(tuán)體進(jìn)行決策可能會是相當(dāng)危險(xiǎn)的,因?yàn)樗麄儗⒏嗟仃P(guān)注彼此取悅并避免沖突,而不是做出最優(yōu)、最理性的決策”。②張雪純:《我國合議庭制裁判的缺陷及完善——基于決策理論的分析》,載《法學(xué)家》2009年第3期。筆者認(rèn)為。這與未嚴(yán)格執(zhí)行委員發(fā)言規(guī)則有直接關(guān)聯(lián),司法實(shí)踐中導(dǎo)致部分委員保持沉默或者附和表決。

(六)缺乏相關(guān)工作機(jī)制有效銜接

一是審判委員會決議形式不統(tǒng)一,理論上講應(yīng)根據(jù)審判委員會決議的內(nèi)容不同而制發(fā)不同形式的文書,但實(shí)踐中存在同一事項(xiàng)適用不同形式而在發(fā)送范圍和文件效力方面存在差異的現(xiàn)象,影響裁判尺度的統(tǒng)一。③魯為、張璇、廖鈺:《論審判權(quán)統(tǒng)一行使在基層法院的實(shí)現(xiàn)路徑——以基層法院審判委員會的微觀運(yùn)行為視角》,載《法律適用》2014年第1期。二是審判委員會決議事項(xiàng)反饋不及時(shí),由于沒有專設(shè)辦事機(jī)構(gòu),會后決議往往由審判委員會秘書個(gè)人跟蹤或經(jīng)辦人反饋,沒有健全的跟蹤反饋機(jī)制直接影響了審判委員會決議的執(zhí)行力度和效率。三是審判委員會委員履職缺少評價(jià),如前述所講院領(lǐng)導(dǎo)基本上是應(yīng)然的審判委員會委員,委員的進(jìn)退機(jī)制靠行政化運(yùn)作,與審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律嚴(yán)重不符。此外,現(xiàn)行各級法院對審判委員會委員履職工作尚未建立客觀、真實(shí)的評價(jià)機(jī)制,不利于審判委員會工作的長期開展。

四、回歸最初:新型審判委員會制度建構(gòu)完善勾勒

(一)專設(shè)獨(dú)立辦事機(jī)構(gòu),細(xì)化工作細(xì)則

一方面,為加強(qiáng)審判委員會的保障工作,建議各級法院專設(shè)審判委員會辦公室,由專職辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審判委員會的事務(wù)性工作,改變現(xiàn)前各院不統(tǒng)一不規(guī)范的做法。明確各環(huán)節(jié)責(zé)任與分工,安排一名專職委員會委員兼任審判委員會辦公室主任,負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌,如對提交議題的形式審查、會議通知與安排、審議決議的跟蹤反饋等由秘書執(zhí)行,而對議題內(nèi)容的實(shí)質(zhì)審查則由主任親自把關(guān)。另一方面,要制定審判委員會工作細(xì)則,合理設(shè)置審判委員會工作流程,明確界定重大、疑難復(fù)雜案件的范圍,①重大案件大致應(yīng)包括如下幾類:在本地有重大影響的案件;上下法院指定下級法院審判的案件;上級法院指令下級法院再審的案件;依照審判監(jiān)督程序立案再審后需要改判的案件;人民檢察院提起抗訴的案件。疑難案件包括法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明確的案件和新類型案件。嚴(yán)格將審判委員會討論案件的范圍限縮在法律適用方面,將事實(shí)尚未認(rèn)定而提交討論的案件嚴(yán)格排除在外,并取消兜底條款以免審判委員會權(quán)力有不當(dāng)擴(kuò)張之嫌。

圖5 審判委員會機(jī)構(gòu)由扁平型向錐型過渡示意圖

(二)優(yōu)化審判委員會人員結(jié)構(gòu),內(nèi)設(shè)專業(yè)分會

審判委員會機(jī)構(gòu)管理現(xiàn)行模式已難以適應(yīng)當(dāng)前司法規(guī)律和司法需求,以往扁平型管理急需向錐型管理過渡。一方面,現(xiàn)行審判委員會委員組成偏行政化,成為審判委員會委員一定程度上被視為一種政治待遇且是終身制。這導(dǎo)致部分政治素養(yǎng)高,業(yè)務(wù)能力強(qiáng)但行政職務(wù)較低的優(yōu)秀審判人員難以加入審判委員會。完全由院行政領(lǐng)導(dǎo)組成的審判委員會難以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的復(fù)雜新形勢,建議降低審判委員會門檻,將委員與行政級別脫鉤并著重選拔政治堅(jiān)定和業(yè)務(wù)精湛的資深專家型法官。另一方面,囿于以往的建立專業(yè)法官會議的前置過濾作用比較局限且主要成員為院庭長,因此,建議內(nèi)設(shè)審判委員會專業(yè)分會,吸收一定比例的院外專家學(xué)者組成分會(見圖5)。內(nèi)設(shè)分會與以往專業(yè)委員會的區(qū)別在于一是范圍擴(kuò)大至院外人員,二是屬于審判委員會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),區(qū)別于專業(yè)委員會的前置性質(zhì),賦予內(nèi)設(shè)分會以審判委員會名義獨(dú)立決定討論案件的權(quán)利,給予其他領(lǐng)域委員更多的精力在審判監(jiān)督工作上。這種做法也與實(shí)踐中法官遇到疑難案件的辦案習(xí)慣相符,有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn),辦案法院在遇到疑難案件難以處理時(shí)請教專家學(xué)者、與同事討論后,獨(dú)立作出裁判的比率為46.4%。①章武生、馬貴祥、王志強(qiáng)、吳英姿:《司法公正的路徑選擇:從體制到程序》,中國法制出版社2010年版,第44頁?？梢?理論界的觀點(diǎn)對指導(dǎo)實(shí)踐的作用較為明顯,且加強(qiáng)專家學(xué)者與審判實(shí)務(wù)的探討交流也是司法實(shí)踐的需要。

(三)科學(xué)定位審判委員會職能,規(guī)范制度運(yùn)行

即使僅在《刑事訴訟法》第149條規(guī)定中體現(xiàn)合議庭執(zhí)行審判委員會決定的應(yīng)然性,審判委員會卻在司法實(shí)踐中對本院刑事、民事、行政案件享有最終裁判權(quán)。但審判委員會討論案件交由合議庭執(zhí)行體現(xiàn)的審者不裁判、判者不擔(dān)責(zé)一直為學(xué)術(shù)界所詬病。因此,對審判委員會職能的合理定位十分必要,尤其要明確對合議庭與審判委員會的責(zé)任。建議將審判委員會討論個(gè)案的效力定性為顧問性質(zhì),僅供合議庭參考,倒逼合議庭查清事實(shí)作出最后判決,由此產(chǎn)生的責(zé)任由合議庭負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)審者裁判向判者負(fù)責(zé)的順利過渡。當(dāng)遇到法律適用問題,先由經(jīng)辦人介紹法律適用疑惑,再交由審判委員會集體討論決定,并集體承擔(dān)統(tǒng)一裁判的責(zé)任。同時(shí),審判委員會要加強(qiáng)對審判工作的宏觀指導(dǎo)與監(jiān)督,通過研究發(fā)布業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見和典型案例逐漸取代具體個(gè)案指導(dǎo),通過審判態(tài)勢分析和評價(jià)法官履職等實(shí)現(xiàn)法院工作的全局性把握。通過對審判委員會指導(dǎo)職能與監(jiān)督職能的細(xì)化,合理定位其職能范圍,規(guī)范其職能運(yùn)行(見表1)。

表1 審判委員會工作職能改革設(shè)想

(四)加大審判委員會透明力度,打造審務(wù)公信

學(xué)界普遍認(rèn)為現(xiàn)行審判委員會討論方式違背了審判公開、直接審理原則,違

反了回避制度,權(quán)責(zé)不統(tǒng)一,嚴(yán)重影響了法官的積極性,并在實(shí)踐中并沒有達(dá)到確保案件質(zhì)量的效果,甚至導(dǎo)致了部分冤假錯(cuò)案。①王文建:《司法現(xiàn)代化與審判委員會制度改革》,載《人民論壇》2013年第11期。因此,審判委員會運(yùn)行過程中各項(xiàng)程序必須做到公開公正,審判委員會委員對案件審理情況也不能僅靠合議庭匯報(bào)。②2016年5月13日,溫州市中級人民法院院長徐建新等8名審判委員會委員對范某故意殺人一案到庭聽審后再對該案進(jìn)行討論。一是弱化院長決定權(quán),效仿美國最高法院確立法院院長在審判委員會委員中的“平起平坐諸位中的第一人”地位,院長只起召集作用。二是建立審判委員會研究預(yù)告制度,將審判委員會研究案件的時(shí)間、地點(diǎn)、參與人員信息提前公告,賦予當(dāng)事人知情權(quán)和申請回避權(quán)。三是實(shí)行會議旁聽列席制度,對于專業(yè)性較強(qiáng)的案件,可以邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液蛢?yōu)秀法官列席會議,提高案件質(zhì)量的同時(shí)亦可培養(yǎng)預(yù)備委員。四是明確審判委員會討論方式,借鑒域外特殊審判制度,③可效仿美國滿席庭審(en banc hearing)制度、德國大審判庭制度、法國混合庭制度以及日本大法庭制度審理重大案件和解決法律適用分歧問題。規(guī)范發(fā)言與表決民主化。具體而言,對于統(tǒng)一各庭法律適用問題,應(yīng)采用書面審理方式。審理涉及法院基礎(chǔ)性、原則性的重大疑難復(fù)雜案件,應(yīng)組成大合議庭采用直接審理方式,④2015年12月8日,北京知識產(chǎn)權(quán)法院對審判委員會首次公開開庭審理的案件進(jìn)行宣判,是全國首例由審判委員會全體委員就案件中所涉及的重大法律適用問題進(jìn)行直接開庭審理的案件。允許當(dāng)事人參與并提交證據(jù)。就表決而言,嚴(yán)格執(zhí)行按照資歷由低到高的發(fā)言順序,主持人最后發(fā)表意見和表決。⑤蔣惠玲:《論審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革》,載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。五是強(qiáng)化討論結(jié)果的公開性,對外重在裁判文書改革,審判委員會討論過程尤其是各委員不同意見應(yīng)在裁判文書中有所體現(xiàn)如明確本案經(jīng)審判委員會討論決定等,⑥2016年1月16日,江蘇省南京市玄武區(qū)法院(2015)玄少民初字第123號判決書首現(xiàn)審判委員會不同意見。獲得社會大眾更多的信任,將審務(wù)公開提升至審務(wù)公信層面。對內(nèi)則將審判委員會討論的法律適用問題、決議結(jié)果、各自理由等匯編成短訊進(jìn)行公示,客觀反映審判委員會對于法律適用問題的統(tǒng)一程度,既發(fā)揮類案指導(dǎo)的功能,又為日后類似案件的處理提供參考。⑦馬榮、王小曼:《合議庭與審判委員會銜接問題探析——在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革背景之下》,載《人民司法》2015年第21期。

表2 域外類似特殊審判庭制度概況

(五)完善委員考評監(jiān)督機(jī)制,推行缺額選任

現(xiàn)行審判委員會制度缺乏對委員履職情況的評價(jià)機(jī)制,審判委員會運(yùn)行效果沒有客觀真實(shí)的反映。根據(jù)《四五綱要》精神應(yīng)對審判委員會委員履職情況進(jìn)行內(nèi)部考評和公示,審判委員會辦公室應(yīng)當(dāng)對審判委員會委員出席會議、發(fā)表意見、審理情況以及違反職責(zé)義務(wù)的行為建立個(gè)人履職檔案,納入考核體系并與干部業(yè)績掛鉤,作為評價(jià)、監(jiān)督和問責(zé)的基本依據(jù)。委員履職考評情況,以適當(dāng)?shù)姆绞皆诜ㄔ簝?nèi)部進(jìn)行公示,接受法院普通干部的監(jiān)督。同時(shí),打破委員終身制的做法,建立順暢的審判委員會委員的準(zhǔn)入與退出機(jī)制,明確審判委員會委員的任期年限,實(shí)現(xiàn)審判委員會的動態(tài)管理,確保審判委員會的更新?lián)Q代和審判權(quán)威。

(六)完善決議跟蹤反饋機(jī)制,提高執(zhí)行效率

《四五綱要》明確提出建立審判委員會決議事項(xiàng)的督辦的要求,但根據(jù)兩級法院問卷調(diào)查可知審判委員會決議的跟蹤落實(shí)情況較為不理想,這與會后工作機(jī)制的銜接不緊密有直接關(guān)聯(lián)。因此,應(yīng)建立審判委員會決議跟蹤反饋機(jī)制,由審判委員會辦公室負(fù)責(zé)檢查督促審判委員會決議的落實(shí)和執(zhí)行工作,合理設(shè)置案件執(zhí)行和決議事項(xiàng)答復(fù)的期限,及時(shí)做好決議辦理結(jié)果的備案審查工作。如發(fā)現(xiàn)與決議內(nèi)容不一致,應(yīng)及時(shí)報(bào)告審判委員會,并視情況通報(bào)本院監(jiān)察室,決定是否啟動違法審判責(zé)任的追究程序。

五、結(jié)語

成功不必在我,而功力必不唐捐。完善審判委員會制度旨在破解影響和制約審判權(quán)高效運(yùn)行的各種難題,但審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性增加了改革設(shè)計(jì)和操作的變數(shù),《四五綱要》尚未完成的改革項(xiàng)目都是最難啃的骨頭,而審判委員會制度改革成功與否直接影響審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的合理構(gòu)建,也事關(guān)“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。本文通過對審判委員會進(jìn)行法理闡釋和實(shí)踐分析,結(jié)合域外特殊審判制度,對現(xiàn)有審判委員會運(yùn)行失范問題加以改造,以打造中國特色的審判制度,并以回歸審判委員會最初立法設(shè)想為目標(biāo)。在改革路徑探索中我們應(yīng)遵循司法規(guī)律,考慮人民群眾追求司法公平、公正公開的司法需求,實(shí)現(xiàn)審判委員會的規(guī)范化、制度化、專業(yè)化和透明化。當(dāng)前司改面臨的形勢比較復(fù)雜和嚴(yán)峻,根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“荷塘效應(yīng)”①根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中“荷塘效應(yīng)”的原理:假設(shè)第一天,池塘里有一片荷葉,一天后新長出兩片,兩天后新長出4片,三天后新長出8片,一直到第47天,池塘里依然只有不到1/4的地方長有荷葉,到第48天荷葉就掩蓋了半個(gè)池塘,又過了僅僅一天,荷葉就掩蓋了整個(gè)池塘。在47天的“臨界點(diǎn)”之前,信息可能都處于緩慢的滋長期,難以引起人的注意,而一旦到了最后一天,瞬間爆發(fā),其影響力將讓人瞠目結(jié)舌。,我們應(yīng)該充分認(rèn)識到審判委員會改革也難以一步到位,只有主客觀各方面條件均具備時(shí),改革方可水到渠成。