向明亮

(湖北理工學(xué)院 長(zhǎng)江中游礦冶文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖北 黃石 435003)

國(guó)民政府時(shí)期的礦業(yè)勞工立法及其缺陷*

向明亮

(湖北理工學(xué)院 長(zhǎng)江中游礦冶文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖北 黃石 435003)

1927年國(guó)民黨執(zhí)政以后，在扶助礦業(yè)發(fā)展、改良礦工生活的話語(yǔ)下，從立法上建立起一系列保障礦工權(quán)益的制度法規(guī)。這些制度法規(guī)在維持社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)礦業(yè)發(fā)展等方面無(wú)疑起到了一定的積極作用。但是，作為工業(yè)化初始階段的礦業(yè)勞工立法，其受制于當(dāng)時(shí)的內(nèi)外部環(huán)境，礦業(yè)勞工立法水平總體低下，內(nèi)容不盡完善，尤其是在執(zhí)行過(guò)程中存在諸多弊端，其實(shí)施效果與立法初衷相去甚遠(yuǎn)。

國(guó)民政府時(shí)期；礦業(yè)；勞工保障；立法

甲午戰(zhàn)后，由于外資、官辦與民族礦業(yè)的快速發(fā)展，礦業(yè)中的勞資沖突范圍擴(kuò)大。到了20世紀(jì)20年代，隨著西方勞工社會(huì)保障制度和理念的傳入，工人運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，礦業(yè)勞資糾紛、罷工、怠工遍及全國(guó)，演化為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。國(guó)民政府時(shí)期，礦工已然成為產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍中人數(shù)最多的群體，但工人待遇低下、勞動(dòng)條件惡劣、礦難事故不斷，不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，同時(shí)也制約了中國(guó)礦業(yè)的發(fā)展。國(guó)民黨政權(quán)在扶助勞工發(fā)展、謀求工人解放的政治話語(yǔ)下，從勞動(dòng)立法、勞資調(diào)節(jié)與仲裁、勞工團(tuán)體、社會(huì)福利等方面構(gòu)建礦業(yè)勞工保障制度，以尋求改善礦工生產(chǎn)、生活之道，消解令其煩擾不已的勞資沖突與階級(jí)斗爭(zhēng)。

自20世紀(jì)90年代起，國(guó)內(nèi)外研究者將國(guó)民政府時(shí)期的勞資關(guān)系列為重點(diǎn)研究對(duì)象，取得了豐碩的研究成果。然而，勞工問(wèn)題見(jiàn)諸于工廠、交通等具體行業(yè)，對(duì)于特種行業(yè)的礦業(yè)而言，相關(guān)理論和制度建設(shè)的研究尚未見(jiàn)著。礦工從傳統(tǒng)社會(huì)開(kāi)始一直被統(tǒng)治者視為“心腹之患”，常?！搬劤墒露恕?，對(duì)于這一異動(dòng)的社會(huì)力量，國(guó)民政府如何以勞動(dòng)保障制度的建設(shè)來(lái)限制勞資沖突，其效果如何？本文以礦業(yè)為例，對(duì)國(guó)民政府時(shí)期的礦業(yè)勞工立法加以梳理與分析，以就教于學(xué)界同仁。

一

國(guó)民政府將用勞力服務(wù)于礦業(yè)方面的一切工人統(tǒng)歸于礦工之列，具體包括直接從事礦產(chǎn)采掘的工人(亦稱(chēng)地下工人)和輔助采掘工人工作的地上工人，以及完成礦產(chǎn)商品化的搬運(yùn)工人。國(guó)民政府時(shí)期的礦工人數(shù)究竟有多少，從來(lái)沒(méi)有確切的數(shù)字。據(jù)國(guó)民政府實(shí)業(yè)部地質(zhì)調(diào)查所統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)30年代初，中國(guó)現(xiàn)代化礦場(chǎng)45個(gè)(煤礦40個(gè)，金屬礦5個(gè))，共計(jì)礦工20余萬(wàn)人，其中煤礦工人16.5萬(wàn)人，占全部工人的82%，金屬礦工人3.5萬(wàn)人，占18%[1]102-109。不過(guò)，上述數(shù)字并不包括東北四省、一些民營(yíng)小礦和偏僻區(qū)域內(nèi)星羅棋布的土法開(kāi)采礦場(chǎng)，以及季節(jié)性礦工，如果按照實(shí)際礦工來(lái)算(不論其是否終年勞動(dòng))，估計(jì)有百萬(wàn)人以上[2]74。

礦工在所有工人中，勞動(dòng)報(bào)酬最低，工作最苦、最累、最危險(xiǎn)，勞資矛盾也因此最為激烈。1914年3月，北京政府頒布《礦業(yè)條例》及實(shí)施細(xì)則，其中第五章專(zhuān)門(mén)設(shè)有保護(hù)礦工之規(guī)定，是為近代中國(guó)勞動(dòng)保障立法之嚆矢。其后，北京政府農(nóng)商部相繼頒布了《礦業(yè)保安規(guī)則》《礦工待遇規(guī)則》《煤礦爆發(fā)預(yù)防規(guī)則》等條例，開(kāi)創(chuàng)了近代中國(guó)礦業(yè)勞工保障立法的先河。

不過(guò)，上述法律條文多為應(yīng)付工人運(yùn)動(dòng)的權(quán)宜之計(jì)，廣大礦工的生存狀況并沒(méi)有得到多少改善。國(guó)民黨早在1924年就以“制定勞工法，改良勞動(dòng)者之生活狀況，保障勞工團(tuán)體，并扶助其發(fā)展”[3]21作為對(duì)內(nèi)政綱，對(duì)包括礦工在內(nèi)的廣大工人做出了種種承諾，以動(dòng)員他們參與國(guó)民革命。然而，1927年國(guó)民政府建立后，廣大礦工在大革命時(shí)期所爭(zhēng)得的政治上、經(jīng)濟(jì)上的權(quán)益被剝奪殆盡，礦工所遭受的苦難更為深重?！暗V工生活本來(lái)是最痛苦的，加以十年來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)受了帝國(guó)主義過(guò)度剝削，長(zhǎng)期國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)和饑荒影響，達(dá)到空前的大破壞，全國(guó)礦工工友的生活更是一天一天的惡化了?！盵4]246

基于各方壓力，國(guó)民政府力圖以立法形式賦予礦工勞動(dòng)權(quán)利，首要的是要出臺(tái)一部礦工法來(lái)保障礦工權(quán)益，以消弭此起彼伏的勞資爭(zhēng)端。1928年10月，易培基出任國(guó)民政府農(nóng)礦部部長(zhǎng)，上任伊始即令虞和寅、范柏年兩委員成立礦業(yè)法規(guī)起草委員會(huì)，制定礦業(yè)相關(guān)法。參與的專(zhuān)家“本《方略》(孫中山的《建國(guó)方略》——引者注》)之精神，覽古今之成法，審?fù)鈩?shì)，察內(nèi)情”，歷時(shí)三月，虞、范各完成一份《礦業(yè)法草案大綱》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大綱》)。在虞和寅的《大綱》第13章《礦工》部分，虞和寅指出：“欲調(diào)和勞資沖突，應(yīng)改善工人待遇，欲增進(jìn)工作效率應(yīng)提高工人生活，況【礦】工終日伏處坑底從事最危險(xiǎn)最勞苦之業(yè)務(wù)，尤不可不講求所以保護(hù)周濟(jì)之道。”[5]36

范柏年持有相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為：礦業(yè)的開(kāi)發(fā)“不僅以生產(chǎn)效力之增加為準(zhǔn)衡，亦當(dāng)以利惠勞工為目的。故提高勞工生活，改良待遇，為亟要之事”。范柏年在草案開(kāi)篇即提出：“礦工日處黑暗井下，危險(xiǎn)時(shí)虞，工作最苦。吾國(guó)礦業(yè)全賴(lài)工人為生產(chǎn)工具，而礦工之生活及待遇，誠(chéng)有不堪言者，如工作時(shí)間，土窯以二十四小時(shí)為一班者，更無(wú)論矣；其他各礦，每日約有十小時(shí)至十二小時(shí)之工作，工資所入，僅足一飽，尚有不按時(shí)發(fā)給者。居住之所，陋穢不堪，群棲一室，有同羊豕，業(yè)礦者坦然視之。……不幸發(fā)生意外，疾病死傷之撫恤，悉憑管理者恩惠，隨意處置?！盵6]146由此，范柏年明確表示，新的礦業(yè)法應(yīng)把“提高礦工生活，改良待遇及輔助礦工之合法組織”放在重要位置。

由于礦工待遇法規(guī)“至其細(xì)目，非數(shù)條所能詳盡”，且其一般與《工廠法》等勞動(dòng)法相輔而行，故虞、范二人的《礦業(yè)法草案大綱》保護(hù)礦工權(quán)益的立法精神未能在1930年行政院公布的《礦業(yè)法》中得到充分體現(xiàn)，而是要待《工廠法》等勞動(dòng)法頒布后，“另訂礦工待遇規(guī)則以處理之”。

二

《礦業(yè)法草案大綱》最終雖未上升為法案，卻也成為后來(lái)國(guó)民政府制定礦業(yè)勞工保障各項(xiàng)政策法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)。以草案精神為指導(dǎo)，1929年3月，農(nóng)礦部指令全國(guó)各大礦商：“工人應(yīng)從優(yōu)待遇，虐待工人早應(yīng)嚴(yán)禁，值此勞動(dòng)發(fā)達(dá)時(shí)期，允宜增加工資，減少工作，并施以相當(dāng)之教育，……勞資合作裨益良多?！盵7]41930年12月，實(shí)業(yè)部接手農(nóng)礦部主管全國(guó)礦業(yè)，此時(shí)，《工廠法》和《工廠法施行條例》已經(jīng)先后頒布，工廠工人獲得法律保障。1931年，山東魯大礦業(yè)公司呈請(qǐng)實(shí)業(yè)部，請(qǐng)求解釋礦山工人是否適用《工廠法實(shí)施條例》。實(shí)業(yè)部以勞字803號(hào)文做出解釋?zhuān)骸瓣P(guān)于礦工待遇，其礦業(yè)合于《工廠法》第1條規(guī)定者除法令另有規(guī)定者外，應(yīng)一體適用《工廠法》及《工廠法施行條例》之規(guī)定?！敝链耍补陀?0人以上且使用機(jī)器動(dòng)力的礦場(chǎng)工人被一體納入到《工廠法》的保障范圍。

不過(guò)，礦工面臨的勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)非普通工廠工人所能比，故制訂專(zhuān)門(mén)的礦工保障法尤為必需。1932年實(shí)業(yè)部鑒于1923年的《礦工待遇規(guī)則》內(nèi)容簡(jiǎn)陋，“不適于保護(hù)礦工之用，且礦工人數(shù)較工廠工人為多，礦工生活較工廠工人尤苦，亟應(yīng)根據(jù)中國(guó)礦業(yè)情形及礦工生活狀況起草礦工法，呈由國(guó)府公布”[8]286。此后，實(shí)業(yè)部計(jì)劃起草一部專(zhuān)門(mén)的礦工法，準(zhǔn)備于1932年底起草完畢，進(jìn)行審議，但此法遲遲未能完成。

在1935年國(guó)民黨召開(kāi)的第五次全國(guó)代表大會(huì)上，行政院再次強(qiáng)調(diào)要將礦工法作為勞工立法的重點(diǎn)積極擬訂，因?yàn)椤暗V工生活困苦萬(wàn)狀，各礦場(chǎng)中安全衛(wèi)生之設(shè)備，多不完善，時(shí)有發(fā)生災(zāi)變情事，實(shí)業(yè)部正在起草礦工待遇規(guī)則，以資保障，并經(jīng)立法院勞工委員會(huì)函請(qǐng)?jiān)摬坎輸M礦工法規(guī)”[9]369。但是，直至抗戰(zhàn)以前，《礦工法》遲遲未能出臺(tái)，在實(shí)踐中國(guó)民政府襲用了北京政府時(shí)期的礦業(yè)勞工立法，如，《礦業(yè)保安規(guī)則》《礦工待遇規(guī)則》《礦場(chǎng)鉤蟲(chóng)病預(yù)防規(guī)則》《煤礦爆發(fā)預(yù)防規(guī)則》等，通令各省暫準(zhǔn)援用。

1936年6月，國(guó)民政府正式頒布了《礦場(chǎng)法》，這實(shí)際上是包含礦工待遇的一個(gè)綜合性礦業(yè)法規(guī)，共35條，適用于“同時(shí)雇用在坑內(nèi)工作之礦工五十人以上之礦場(chǎng)”，另外“關(guān)于礦工之工作待遇、礦場(chǎng)之安全及衛(wèi)生，除本法外，適用《工廠法》及其施行條例之規(guī)定”[10]14。

總體來(lái)看，國(guó)民政府的礦業(yè)勞工立法除了襲用晚清和北京政府主要立法成果外，還采納了國(guó)際礦工聯(lián)合會(huì)和國(guó)際勞工大會(huì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。雖然沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的《礦工法》出臺(tái)，但從法規(guī)體系上看，還是形成了一個(gè)比較系統(tǒng)的礦業(yè)勞工保障體系，在勞動(dòng)制度、勞資調(diào)節(jié)與仲裁、勞工團(tuán)體、社會(huì)福利等方面構(gòu)建了礦業(yè)勞工保障制度。從形式上看，這一體系以前期的《工廠法》《修正工廠法》《修正工廠法施行條例》和后期的《礦場(chǎng)法》為核心，并以一系列的配套法律作為輔助，如：1928年6月的《勞資爭(zhēng)議處理法》、1929年10月的《工會(huì)法》、1931年2月的《工廠檢查法》以及1936年12月的《勞動(dòng)契約法》等。

從內(nèi)容上看，這一體系具體包括以下幾個(gè)方面：1)礦工勞動(dòng)保障方面。①婦女、兒童的保護(hù)?！兜V場(chǎng)法》第5條規(guī)定，女工、童工不得在坑內(nèi)工作。②勞動(dòng)時(shí)間及休假制度規(guī)定。③安全防護(hù)?！兜V場(chǎng)法》第19條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)者為防止水患、火災(zāi)、沼氣或煤塵之爆發(fā)，土石、煤塊之崩墜及其他災(zāi)變，應(yīng)有各種安全設(shè)備并有其他適當(dāng)處置。第26條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)者須置備防止職業(yè)病發(fā)生的設(shè)備，并將預(yù)防方法指示礦工并限其遵行。④工傷待遇。⑤失業(yè)保障。2)礦業(yè)檢查制度方面。3)勞動(dòng)組織方面?！豆?huì)法》規(guī)定了礦工有組織工會(huì)的權(quán)利，罷工的權(quán)利，有與雇主締結(jié)團(tuán)體契約的權(quán)利。第33條規(guī)定，雇主或其代理人在勞資糾紛調(diào)解仲裁期間不得解雇工人。4)礦工福利制度方面，包括醫(yī)療設(shè)施、教育福利、娛樂(lè)和生活福利等。

三

1927年奠都南京以后，國(guó)民黨不得不從其政權(quán)穩(wěn)定與合法性的角度來(lái)重新調(diào)整其立場(chǎng)，使其各項(xiàng)政策盡可能地體現(xiàn)“全民”的利益。即，“只要沒(méi)有違反整個(gè)社會(huì)國(guó)家公共利益，而且兼足以增進(jìn)整個(gè)社會(huì)國(guó)家的福利，法律都該予以鼓勵(lì)和保障。因此，社會(huì)之安定為立法之第一方針，經(jīng)濟(jì)事業(yè)之保障發(fā)展為第二方針，社會(huì)各種利益之調(diào)節(jié)平衡為第三方針”[11]51，以此爭(zhēng)取包括礦工在內(nèi)的民眾的認(rèn)可與支持。

北京政府雖然開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)礦業(yè)勞工保障立法的先河，但眾多的法律條文只是停留在紙面上，成為具文。國(guó)民政府不僅用法律強(qiáng)行規(guī)定礦主對(duì)礦工生存所負(fù)有的義務(wù)，而且通過(guò)工廠檢查制度來(lái)推動(dòng)勞動(dòng)保障立法的實(shí)施。1931年5月，國(guó)民政府頒布《礦業(yè)監(jiān)察員規(guī)程》[12](以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)程》)規(guī)定，礦業(yè)監(jiān)察員監(jiān)察的事項(xiàng)包括礦業(yè)保安、礦業(yè)工程設(shè)施事項(xiàng)等。雖然其大部分是關(guān)于礦業(yè)本身，但能保證礦業(yè)安全、礦業(yè)工程設(shè)施適當(dāng)，無(wú)疑有利于礦業(yè)勞動(dòng)者本身。同時(shí)，《規(guī)程》第六條規(guī)定，礦業(yè)監(jiān)察員所監(jiān)察之礦業(yè)區(qū)域或礦場(chǎng)內(nèi)，得因?qū)崢I(yè)部之委任，代行工廠檢查職務(wù)。從中我們可以窺見(jiàn)，國(guó)民政府已經(jīng)開(kāi)始重視對(duì)礦場(chǎng)的檢查。

《工廠檢查法》頒布后，工廠勞動(dòng)者的狀況得以改善，但礦場(chǎng)并無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)辦理。學(xué)者們強(qiáng)烈呼吁：“中國(guó)勞動(dòng)者不僅屬于工廠方面，工廠以外的勞動(dòng)者為數(shù)不在少，這些勞動(dòng)者與工廠勞動(dòng)者同樣犧牲其血汗而為社會(huì)生產(chǎn)，即同樣有功于社會(huì)，他們的生活與生命，自然也要予以改善和保障，尤以礦場(chǎng)勞動(dòng)者最為急需。”[13]33中央工廠檢查處成立以后，認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展，礦場(chǎng)也應(yīng)由中央工廠檢查處一并檢查。1934年，該處呈請(qǐng)實(shí)業(yè)部飭令檢查員檢查工廠時(shí)，對(duì)該區(qū)域內(nèi)合于《修正工廠法》第一條之礦場(chǎng)，一并檢查。實(shí)業(yè)部核準(zhǔn)后，以部令通飭各省市主管廳局遵辦[14]655。據(jù)中央工廠檢查處的統(tǒng)計(jì)，到1936年，各省符合《工廠法》第一條規(guī)定的礦場(chǎng)共有110礦，礦工總數(shù)137 643人，約占全國(guó)礦工總?cè)藬?shù)的1/5左右[14]662。

國(guó)民政府的礦業(yè)勞工立法，無(wú)論是從提高礦工福利、推動(dòng)礦業(yè)發(fā)展，還是從穩(wěn)定社會(huì)、減少勞資沖突來(lái)看，無(wú)疑具有一定的積極意義，這其中，取得的成績(jī)最為突出的是勞動(dòng)保障和勞工福利事業(yè)。1937年3—6月，吳至信受資源委員會(huì)派遣，赴冀、魯、豫、晉、鄂5省，調(diào)查各地的重要礦場(chǎng)，其中煤礦8處，鐵礦1處。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這9所礦場(chǎng)，工人的撫恤及喪葬費(fèi)雖然大多低于《修正工廠法》的規(guī)定，但相比以前則有較大提高。1925年，50元加一口免費(fèi)的棺材是許多公司采用的普遍喪葬費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[15]260，對(duì)礦主來(lái)說(shuō)，井下死一個(gè)礦工的損失甚至比死一頭騾子還要少。1937年，多數(shù)較大的現(xiàn)代礦場(chǎng)往往支付幾百元給死難礦工家屬，比如：開(kāi)灤煤礦無(wú)論里工或外工，均一次給喪葬費(fèi)50元及撫恤金300元；大冶鐵礦撫恤金與礦工服務(wù)年限相關(guān)，最多可達(dá)到400元[16]99-100。撫恤標(biāo)準(zhǔn)的提高，無(wú)疑略微改善了那些死亡礦工所贍養(yǎng)的家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，同時(shí)也表明政府在改變礦主的經(jīng)營(yíng)管理方式，讓他們?cè)谏a(chǎn)中采用更多的安全保護(hù)設(shè)施。另外，在殘廢撫恤、工傷治療、失業(yè)救濟(jì)(解雇費(fèi))等方面，礦工待遇比1920年代均有較大提高，其中，在具有解雇費(fèi)規(guī)定的廠礦中，礦場(chǎng)的待遇水平都高于《修正工廠法》的標(biāo)準(zhǔn)[16]99-100。

醫(yī)療和教育福利方面，吳至信調(diào)查的礦場(chǎng)，均設(shè)有醫(yī)院或診療所、職工補(bǔ)習(xí)學(xué)校、工人子弟學(xué)校等。在勞工娛樂(lè)方面，9礦中有6礦設(shè)有工人俱樂(lè)部，俱樂(lè)部的娛樂(lè)項(xiàng)目種類(lèi)很多，常見(jiàn)的有戲劇、弈棋、乒乓球、臺(tái)球等。在開(kāi)灤煤礦，俱樂(lè)部有皮影戲與魔術(shù)，工人自己表演，每周一二次不等[16]231；在江西萍鄉(xiāng)，煤礦建有娛樂(lè)場(chǎng)所多處，如公園、俱樂(lè)部、網(wǎng)球場(chǎng)、籃球場(chǎng)等，“應(yīng)有盡有，以備終日勞作之工友，于工暇后，得到相當(dāng)?shù)奈堪病盵17]39。生活福利方面，在國(guó)民政府的推動(dòng)下，一些大礦努力舉辦勞工住宿設(shè)施。吳至信的調(diào)查中，每個(gè)礦場(chǎng)均有住宿設(shè)施，“其舒適程度，多較當(dāng)?shù)刎毭袼疁?zhǔn)線略高”。又據(jù)1933年《中國(guó)勞動(dòng)年鑒》的調(diào)查，中福、保晉、烈山、六河溝等17個(gè)礦均建有宿舍，其中免費(fèi)的有14個(gè)礦，占82.35%，收最低費(fèi)的有1個(gè)礦[18]278。

四

毋庸諱言，作為國(guó)家法的礦業(yè)勞動(dòng)法，體現(xiàn)了國(guó)民政府改善礦工生活待遇、協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的立法精神，這些制度措施在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)礦業(yè)發(fā)展等方面無(wú)疑起到了一定的積極作用。但是，作為工業(yè)化初始階段的礦業(yè)勞工立法，受制于當(dāng)時(shí)的內(nèi)外部環(huán)境以及國(guó)民政府的立法動(dòng)機(jī)，無(wú)論是在政策本身還是在政策實(shí)施層面，都存在諸多缺陷，舉其要者如下。

(一)立法水平總體低下

國(guó)民政府雖然頒布了一系列礦業(yè)勞工法規(guī)，但由于立法效率低下，始終沒(méi)有出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)保護(hù)礦工權(quán)益的法律——《礦工法》，因此，法律規(guī)定政出多門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)不一。如關(guān)于礦工的死亡撫恤規(guī)定，《礦工待遇規(guī)則》規(guī)定，礦工因公死亡給予其遺族2年以上的工資及50元以上的喪葬費(fèi)；《工廠法》則規(guī)定，礦工因公死亡給予遺族撫恤費(fèi)300元及2年之平均工資，外加50元之喪葬費(fèi)。此外，各級(jí)地方政府往往在此基礎(chǔ)上又制定當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)，大大低于中央的規(guī)定，如1928年8月，河北省政府頒布的《暫行工廠規(guī)則》規(guī)定，因公死亡“按其在工廠工作年限，給予撫恤”[19]13。

現(xiàn)實(shí)中，一些現(xiàn)代化的大礦按法規(guī)支付的撫恤金較多；而一些小礦往往避重就輕，許多小礦仍支付接近原來(lái)的50元加一口棺材的撫恤金。比如，山東章丘的天源煤礦僅支付45元，萍鄉(xiāng)附近的一個(gè)小礦支付42元，賈汪的一個(gè)小礦僅支付40元加一口棺材[20]237。即便是同一礦場(chǎng)，其死亡撫恤金也往往因人而異。比如，1933年，武昌土地堂永德煤礦發(fā)生淹水慘劇，死亡礦工17人，除1人為湖南人外，其余均為大冶人，其后給恤，除湖南人給撫恤金100元并給棺木、衣服20元外，余下的16名大冶人，每名僅撫恤銅元100串(合洋16元)，外加衣棺費(fèi)10元而已[18]286。

另外，《工廠法》第27條有契約提前終止資方須提前告知的規(guī)定，并規(guī)定依工人工作時(shí)間長(zhǎng)短給予10～30日之提前預(yù)告期限。但據(jù)吳至信的調(diào)查，制度設(shè)計(jì)中有關(guān)預(yù)告期的規(guī)定在大多數(shù)礦場(chǎng)并沒(méi)有實(shí)行，吳分析原因，認(rèn)為有以下兩點(diǎn)：1)工人被預(yù)告解雇后，不能安心生產(chǎn)，礦方若依法允許工人外出尋找工作，就會(huì)影響生產(chǎn)。2)預(yù)告期間，工人可能請(qǐng)其他工人援助使礦方收回成命，導(dǎo)致工潮[16]161。從上述分析可以看出，有些制度規(guī)定過(guò)于理想化，也致使其在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法實(shí)行。

(二)政策內(nèi)容不盡完善

就礦業(yè)勞工立法的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，雖然國(guó)民政府所頒布的諸多礦業(yè)勞工法規(guī)涉及到礦工經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的方方面面，但礦業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的核心內(nèi)容，諸如最低工資制度、雇傭關(guān)系的調(diào)整等內(nèi)容卻缺乏相應(yīng)的規(guī)定，而這往往是勞資爭(zhēng)議的重點(diǎn)，如“開(kāi)灤各礦區(qū)，工潮迭興，每次工潮爆發(fā)，皆不外待遇、包工兩問(wèn)題”[21]193，而其中尤以雇傭制度至關(guān)重要。事實(shí)上，近代礦山一般采取包工制度，包工頭往往克扣工人工資，進(jìn)行超經(jīng)濟(jì)的剝削，殘忍地虐待工人，工作環(huán)境惡劣，容易造成種種悲慘的黑幕，并直接導(dǎo)致工人罷工，如1933年4月的焦作李封煤礦罷工、1934年1月的開(kāi)灤馬家溝煤礦罷工。工人罷工的主要目標(biāo)是爭(zhēng)取廢除包工制度[21]134-137。

關(guān)于雇傭勞動(dòng)的立法，僅在《礦工待遇規(guī)則》第八條有規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)者不得與包工頭訂立礦工200人以上之包工契約?！背酥猓V工受虐待、工作狀況險(xiǎn)惡，以及拖欠工資等，法律只有允許礦工“得隨時(shí)辭工”的許可。實(shí)際上，這相當(dāng)于是讓工人忍受，因?yàn)橄啾容^而言，礦工更畏懼的是失業(yè)，而政府對(duì)失業(yè)毫不關(guān)心、不予救濟(jì)，法律“如果不予勞動(dòng)者以適當(dāng)?shù)膶?duì)付權(quán)利，如訴愿罷工等，而僅僅只規(guī)定工人于此等情形下可以自動(dòng)辭工，終止工作契約，就無(wú)異于把勞動(dòng)力純粹商品化了，實(shí)行市場(chǎng)上愿買(mǎi)愿賣(mài)的原則，使勞動(dòng)者只有消極的回避，未免太蔑視了勞動(dòng)者的人格”[22]。從中我們不難看出，在一些核心問(wèn)題上，一些法律法規(guī)條文規(guī)定與國(guó)民政府所標(biāo)榜的“利惠勞工”的立法精神相抵觸。

(三)法令法規(guī)執(zhí)行不力

法律的生命就在于它的實(shí)現(xiàn)。國(guó)民政府時(shí)期，由于政府行政管轄權(quán)不足、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)承受力有限以及相關(guān)責(zé)任主體對(duì)制度認(rèn)識(shí)不夠，中央制定的政策往往很難得到不折不扣的執(zhí)行，法令法規(guī)的執(zhí)行情況與規(guī)定往往有很大的差別。以童工為例，如果讓童工從事礦業(yè)工作，既妨礙童工身體的發(fā)育、影響國(guó)家的未來(lái)，又違背人道主義原則，歷來(lái)為各國(guó)所禁止。因此《礦業(yè)保安規(guī)則》第8條規(guī)定，坑內(nèi)不得雇用婦女及十七歲以下之幼年工。

然而，現(xiàn)實(shí)是很多礦廠為節(jié)約成本，大量雇用童工。如1931年，淄博煤礦雇用的5 219名礦工中，童工就有1 000人以上[23]235；1941年，在四川北碚區(qū)的二巖鎮(zhèn)的煤礦里，雇用了300多名童工，工作分為打風(fēng)、搬土與推煤三種，這些童工，平均年齡在16歲以下，5～15歲的有111個(gè)，他們進(jìn)礦工作后，“除極少數(shù)自動(dòng)設(shè)法逃走外，大部分因工作勞苦，睡眠不足，營(yíng)養(yǎng)不良，環(huán)境惡劣，又無(wú)醫(yī)藥設(shè)備，最多兩三年就死了。……如不立刻死亡，也不會(huì)長(zhǎng)大成人，永遠(yuǎn)停止在進(jìn)礦時(shí)的高度，因?yàn)榻K年不見(jiàn)陽(yáng)光，赤身露體，被煤屑污水包裹著的身體，是不會(huì)生長(zhǎng)的”[24]4；在湖南湘潭膏鹽礦公司，童工就有300名，年齡從7～9歲不等，每日工作16小時(shí)，“在工頭皮鞭抽打之下，輕病仍然工作，重病不給工資，且扣伙食，久病不愈，便被趕走”[25]34。由此看來(lái)，在立法上被納入礦業(yè)保障制度的礦工(《工廠法》規(guī)定只限于30人以上且使用機(jī)器動(dòng)力的礦場(chǎng))只是其中一小部分，而能夠真正享受到政策福利的礦工又是其中更小一部分。國(guó)民政府時(shí)期的礦業(yè)勞工保障立法的初衷與立法的執(zhí)行效果之間存在著很大的差距則是不爭(zhēng)的事實(shí)。

[1] 侯德封.中國(guó)礦業(yè)紀(jì)要:民國(guó)二十一年至二十三年.第五次[M].北京:實(shí)業(yè)部地質(zhì)調(diào)查所,1935.

[2] 章季閎.中國(guó)就業(yè)人數(shù)的估計(jì)[J].社會(huì)科學(xué)雜志,1930,9(2):74.

[3] 榮孟源.中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料:上[M].北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,1985:21.

[4] 中華全國(guó)總工會(huì)中國(guó)職工運(yùn)動(dòng)史研究室.中國(guó)工會(huì)歷史文獻(xiàn):第2輯[M].北京:工人出版社,1981.

[5] 虞和寅.礦業(yè)法草案大綱:1[J].礦冶,1928,2(6):117-141.

[6] 范柏年.礦業(yè)法草案大綱:2[J].礦冶,1928,2(6):141-153.

[7] 農(nóng)礦部.訓(xùn)令各大礦商遵照各種計(jì)劃進(jìn)行文[J].農(nóng)礦季刊,1929(3).

[8] 實(shí)業(yè)部.實(shí)業(yè)部著手起草礦工法[J].法學(xué)雜志,1932,6(1-2).

[9] 秦孝儀.革命文獻(xiàn):第75輯[M].臺(tái)北:中央文物供應(yīng)社,1978.

[10] 實(shí)業(yè)部.礦場(chǎng)法[Z].實(shí)業(yè)部公報(bào),1936(289):14-17.

[11] 朱子爽.中國(guó)國(guó)民黨勞工政策[M].重慶:國(guó)民圖書(shū)出版社,1941.

[12] 實(shí)業(yè)部.礦業(yè)監(jiān)察員規(guī)程[Z].國(guó)民政府公報(bào),1931(775),部令:7-8.

[13] 凡白.中國(guó)工廠與礦場(chǎng)之檢查問(wèn)題[J].勞工月刊,1933,2(8):33-34.

[14] 實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處.中國(guó)工廠檢查年報(bào)[Z].南京.實(shí)業(yè)部中央工廠檢查處印,1936.

[15] 丁佶.中國(guó)煤礦工業(yè)[J].南開(kāi)社會(huì)經(jīng)濟(jì),1937(1).

[16] 吳至信.中國(guó)惠工事業(yè)[M].上海:世界書(shū)局,1940.

[17] 朱洪祖.江西萍鄉(xiāng)煤礦[J].社會(huì)經(jīng)濟(jì)月報(bào),1937,4(8).

[18] 實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì).民國(guó)二十二年中國(guó)勞動(dòng)年鑒:第3編[Z].臺(tái)北:文海出版社,1990.

[19] 河北省政府.暫行工廠規(guī)則[Z].河北省政府公報(bào),1929(397).

[20] 蒂姆·賴(lài)特.中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的煤礦業(yè)(1895—1937)[M].北京:東方出版社,1991.

[21] 實(shí)業(yè)部勞動(dòng)年鑒編輯委員會(huì).民國(guó)二十二年中國(guó)勞動(dòng)年鑒:第2編[Z].臺(tái)北:文海出版社,1990.

[22] 陶镕成.中國(guó)礦業(yè)勞動(dòng)者的一研究[J].勞工月刊,1936,5(2):29-58.

[23] 薛世孝.中國(guó)煤礦工人運(yùn)動(dòng)史[M].鄭州:河南人民出版社,1986.

[24] 臧琯亭.為凄慘的煤礦童工呼吁[J].婦女月刊,1944,3(5).

[25] 湖南省鹽務(wù)局.關(guān)懷膏礦區(qū)童工飭湘局查辦[J].鹽務(wù)月報(bào),1942(4).

(責(zé)任編輯 尹春霞)

Mining Labor Legislation and Its Defects in the Period of Nanjing National Government

XIANGMingliang

(Research Center of Mining and Metallurgy Culture & Socio-economic Development in the Middle Reaches of the Yangtze River,Hubei Polytechnic University,Huangshi Hubei 435003)

After the Kuomintang took office in 1927,for supporting the mining industry's development and improving the life of miners,a series of laws and regulations were enacted to protect the rights and interests of miners from the legislation.These laws and regulations played a positive role in maintaining social stability and promoting the development of mining industry.However,as a legislation at the initial stage of industrialization and subjected to the internal and external environment,the overall level of the mining labor legislation was low and the content was not perfect,especially there were many drawbacks in the process of the implementation and the effect was not satisfactory compared with the initial intention of the legislation.

Nanjing national government;mining industry;labor security;legislation

2016-12-29

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“近代中國(guó)礦業(yè)勞工問(wèn)題研究(1895—1949)”，項(xiàng)目編號(hào)：15BZS079；湖北省社科基金項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期中國(guó)礦業(yè)勞工問(wèn)題研究”，項(xiàng)目編號(hào)：201417。

向明亮，副教授，博士；研究方向：中國(guó)近代社會(huì)史。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2017.03.001

K207

A

2095-4662(2017)03-0001-05