張冰冰

華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

公共管理的理論與演變：從官僚制到服務(wù)理念

張冰冰

華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

公共管理理念主要經(jīng)歷了三種不同的模型。即傳統(tǒng)的公共管理理論、新公共管理理論到新興的公共管理理論。公共管理理論的演變體現(xiàn)了隨著時代發(fā)展人們需求的變動以及政府做出相應(yīng)改革的需要。從最初的以官僚制為社會基礎(chǔ)，把社會治理當(dāng)做一個龐大的運行機器，忽略其中內(nèi)部人員的特點和需求，到更加人性化的設(shè)計組織，引入激勵機制和競爭機制，倡導(dǎo)服務(wù)理念等，對這些理論的改革進行梳理對各個國家的政府改革都具有深刻意義。

公共管理；理論演變

一、引言

在最近幾十年里，公共組織已經(jīng)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，它需要發(fā)展和適應(yīng)我們的后工業(yè)社會的社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境。這意味著他們現(xiàn)在面臨著許多甚至是沖突的想法、考慮、需求、結(jié)構(gòu)和文化因素，由于這些原因，它們正變得越來越復(fù)雜和混雜。

二、公共管理理論演變過程概述

從總體上來看，公共行政管理(PAM)已經(jīng)經(jīng)歷了三種不同的主要模式：(1)最初的傳統(tǒng)公共行政管理模型，這一模型經(jīng)歷的時間也最長，可簡稱為OPA模型，從19世紀(jì)晚期一直持續(xù)到了到20世紀(jì)70年代末/ 80年代初，這一模型以傳統(tǒng)的官僚制理論為核心基礎(chǔ)為特點，否認(rèn)人的個性特點和價值，并以追求工具理性為特點；(2)NPM模型，即新的公共管理模型，從上世紀(jì)80年代末一直持續(xù)到21世紀(jì)初，對各個國家公共行政管理改革都帶來了巨大的作用和影響。這一模型引入了市場機制，認(rèn)為競爭和激勵也適用于政府公共部門，打破了先前僅僅依靠缺乏人性的規(guī)章與制度進行管理的現(xiàn)狀；(3)新興模型，即PG模型。從70年代開始，西方國家的公共行政部門(以下簡稱“公共行政”)因低效率和、客戶滿意度的低定位、忽視服務(wù)職能等而受到嚴(yán)厲的指責(zé)和批評。自上世紀(jì)70年代末以來，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都進行了改革，以實現(xiàn)公共部門的現(xiàn)代化和提高效率。最廣泛和成功的范例是新的公共管理(NPM)，它是由Christopher Hood在1991年間提出的。

三、新公共管理模型的介紹

新的公共管理通過引入屬于私營部門的具體管理邏輯來理解公共行政管理現(xiàn)代化的一系列理論和研究。多個國家都以不同方式實施了以NPM為原則的改革。在某些情況下，改革的重點是提高公民的公共服務(wù)質(zhì)量，而在某些方面，該理論則強調(diào)公共設(shè)備的規(guī)模，其主要目標(biāo)是公共服務(wù)質(zhì)量改進、公共開支節(jié)約、更有效的行政管理和更有效的公共政策執(zhí)行。

(一)新公共管理模型的優(yōu)勢

新公共管理模型與傳統(tǒng)的公共管理模型的最大差別在于，對公共管理概念的重新設(shè)定。傳統(tǒng)的公共管理理念以僵硬的制度化、非人化和權(quán)威化組織和發(fā)展公共部門，以實現(xiàn)高度集中的專業(yè)化來實現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。而新公共管理模型則借用了更多市場經(jīng)濟下的管理技巧。它認(rèn)為，隨著社會發(fā)展程度的進一步提高，單單使用制度化管理只會帶來相反的效果。此外，該理論進一步強調(diào)了作為政府部門應(yīng)該實現(xiàn)的服務(wù)價值理念。政府公共部門不僅僅是一個生產(chǎn)部門，更是一個服務(wù)部門。

(1)“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)與前提。新公共管理理念認(rèn)為，雖然公共管理部門是由多個層級的部門和眾多人員組成，但是如果把該部門看成一個整體，那么該整體做出的所有決策和行為也符合“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)。所謂“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)就是指某個獨立的個體，能充分、理性、科學(xué)、合理地判斷某個行為的利益與得失，并進而做出最有利于自己利益的決策和行為。因此，這一假設(shè)與前提認(rèn)為，公共管理部門和人一樣，具有自身的利益，其所做出的所有行動也符合實現(xiàn)自己利益最大化的假設(shè)。

(2)競爭機制的引入。通過對“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)前提，新的公共管理理念引入了市場競爭和政府內(nèi)部的激勵機制。該理念認(rèn)為，公共管理部門和部門之間存在競爭，如行政管理的效率和能力；此外，公共管理內(nèi)部各個成員之間的競爭也相當(dāng)激烈，因為每個人都已自身的利益最大化為基礎(chǔ)和出發(fā)點，從而在工資、升遷等方面難免存在競爭。如何能設(shè)置合理的激勵機制來促進合理的競爭，則在一定程度上能改善傳統(tǒng)的公共管理帶來的效率低下、能力較差等問題

(3)偏重結(jié)果的管理方法。新公共管理理論更加注重結(jié)果的高效率和科學(xué)化。該理論把公共部門看成是追求經(jīng)濟利益最大化的一個整體，因此有必要對其進行科學(xué)合理的績效評估。該評估不僅僅在于結(jié)果的績效、成果如何，更在于是否實現(xiàn)了以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)價值模式。該管理方法對內(nèi)部管理人員提出了新的要求，同時也促使該制度更接近于人性化，滿足內(nèi)部人員的價值需求。以達(dá)到最終福利最大化的效果。

(二)新公共管理理論的局限分析

在過去的十年中，新公共管理模式也受到了諸多懷疑和批評。主要原因在于新公共管理理論過于接近私營部門的經(jīng)營環(huán)境，而且在某種程度上還不充分考慮到公共行政決策和管理的具體情況。因此，新公共管理理論不可避免地在一定程度上將不適用于公共部門的經(jīng)營辦法，也全權(quán)應(yīng)用到了公共部門之中。此外，傳統(tǒng)公共理論的缺陷即工具理性，也一直延續(xù)到了新的公共管理模式。

四、結(jié)論

改革是一個補充或互補的沉降過程。當(dāng)新改革在一個分層過程中加入舊改革時，改革的前景變得更加復(fù)雜。一般情況下需要重新調(diào)整、延續(xù)和混合新舊改革的特點。傳統(tǒng)的官僚形式的專門化和協(xié)調(diào)會被重新引入到新版本中。如何充分利用歷次改革過程中的新觀點，擯棄已淘汰的觀點，是我們一直要關(guān)注的主題。

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