◎ 柯堅(jiān)

綠葉觀察

環(huán)境稅制改革：價(jià)值追求、法理依據(jù)與立法進(jìn)路

◎ 柯堅(jiān)

安全、適宜的環(huán)境既是人類(lèi)生存和發(fā)展的自然物質(zhì)基礎(chǔ)，又是人民追求美好生活的精神源泉。改革開(kāi)放近四十年來(lái)，我國(guó)在取得巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時(shí)，環(huán)境污染和自然生態(tài)環(huán)境的衰退，已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)稅法》，使得我國(guó)環(huán)境稅制改革往前邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。我國(guó)環(huán)境稅制改革與創(chuàng)新方案通過(guò)國(guó)家立法形式，順應(yīng)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)體制、機(jī)制和制度變革的客觀要求，并體現(xiàn)了環(huán)境法制建設(shè)的適時(shí)跟進(jìn)。

一、環(huán)境稅制改革的價(jià)值追求

（一）可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念

縱觀人類(lèi)文明演進(jìn)史，環(huán)境問(wèn)題在當(dāng)代社會(huì)的凸顯，正是由于人類(lèi)社會(huì)在工業(yè)革命以后單純、片面地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的累積性結(jié)果。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀主導(dǎo)下，“發(fā)展”被簡(jiǎn)單地等同于“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，而片面地追求GDP增長(zhǎng)的沉重代價(jià)之一，就是環(huán)境問(wèn)題對(duì)人類(lèi)生存和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響和長(zhǎng)遠(yuǎn)威脅。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是一個(gè)國(guó)家GDP不斷增長(zhǎng)的過(guò)程，也是一個(gè)生產(chǎn)活動(dòng)中消耗自然資源、排放污染物的過(guò)程?；趯?duì)全球范圍內(nèi)環(huán)境問(wèn)題的反思和檢討，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《環(huán)境與發(fā)展宣言》正式提出了可持續(xù)發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略。究其實(shí)質(zhì)，可持續(xù)發(fā)展觀既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)平衡，又要求建立當(dāng)代人與子孫后代發(fā)展之間圍繞著環(huán)境與資源開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的公平關(guān)系。

可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀要求，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展消耗的自然資源越少越好、排放的污染物越少越好，前者就是通常所說(shuō)的資源節(jié)約型社會(huì)、后者就是環(huán)境友好型社會(huì)。環(huán)境問(wèn)題的凸顯彰顯了可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代價(jià)值，也正是在可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀的引導(dǎo)下，建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)已經(jīng)成為世界上越來(lái)越多國(guó)家和地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)與政策、法律選擇。

自1993年國(guó)家將可持續(xù)發(fā)展確立為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，環(huán)境保護(hù)成為我國(guó)最高決策層和立法機(jī)關(guān)所關(guān)注的一項(xiàng)重要議題。無(wú)論是環(huán)境政策的密集出臺(tái)還是環(huán)境立法的快速發(fā)展，都體現(xiàn)了政府和社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的日益關(guān)切。近些年來(lái)，基于解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)踐需要，黨中央進(jìn)一步提出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政治藍(lán)圖和總體目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)在于倡導(dǎo)人與自然的和諧相處，推進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略到推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政治藍(lán)圖，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展確立了大政方針和戰(zhàn)略方向。2016年全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出了綠色發(fā)展理念及其在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中的重要性，并使之成為貫徹整個(gè)《綱要》的主色調(diào)。綠色發(fā)展被納入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)主要目標(biāo)、各個(gè)篇章之中，同時(shí)，《綱要》還規(guī)定了“加快改善生態(tài)環(huán)境”的專(zhuān)門(mén)篇章。

（二）從可持續(xù)發(fā)展到生態(tài)文明的環(huán)境立法價(jià)值追求

環(huán)境法作為因環(huán)境問(wèn)題而形成和發(fā)展的一個(gè)新興法律部門(mén)，在現(xiàn)代法治國(guó)家中發(fā)揮著應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問(wèn)題的核心性社會(huì)規(guī)范作用。把握好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“再平衡”，既取決于執(zhí)政者的智慧，又需要不斷地加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)及其法治保障能力。從我國(guó)環(huán)境立法確立的目的來(lái)看，它經(jīng)歷了一個(gè)隨著時(shí)代價(jià)值觀念而不斷變遷的過(guò)程。

1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》（試行）開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境保護(hù)的法制化進(jìn)程。其目的是“保證在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，合理地利用自然環(huán)境，防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動(dòng)環(huán)境，保護(hù)人民健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。1989年正式頒布的《環(huán)境保護(hù)法》基本延續(xù)了試行法“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的立法目的導(dǎo)向。自1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后，可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值理念開(kāi)始為我國(guó)《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等修訂的單項(xiàng)環(huán)境立法所認(rèn)可和接受，并成為立法目的。特別是2014年4月24日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，明確將其立法目的表述為“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。前后兩次立法目的的變遷充分表明，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境法的基本價(jià)值追求。

我國(guó)環(huán)境法立法目的的不斷成熟和完善，為我國(guó)環(huán)境稅制改革與創(chuàng)新奠定了法律價(jià)值基礎(chǔ)，并確立了《環(huán)境保護(hù)稅法》等相關(guān)立法的價(jià)值目標(biāo)指向。事實(shí)上，新頒布的《環(huán)境保護(hù)稅法》在第一條中，明確地規(guī)定“為了保護(hù)和改善環(huán)境,減少污染物排放，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的立法目的。與以往的環(huán)境立法以強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理制度和機(jī)制為基本內(nèi)容不同，《環(huán)境保護(hù)稅法》的意義在于，它推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境立法體系從政府監(jiān)管型的單一性機(jī)制向誘導(dǎo)型的多樣性機(jī)制的拓展。

二、環(huán)境稅制改革的法理依據(jù)

（一）環(huán)境問(wèn)題的外部性與污染者負(fù)擔(dān)法律原則的提出

在各國(guó)環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)的早期階段，造成環(huán)境污染的企業(yè)只要沒(méi)有造成人身健康或者財(cái)產(chǎn)的損害，就無(wú)需承擔(dān)法律責(zé)任，而污染治理和控制所需要的費(fèi)用基本上依靠政府公共財(cái)政資金的投入。然而，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，這不僅無(wú)助于阻止污染環(huán)境的行為，還會(huì)縱容污染者的污染行為及其污染成本的社會(huì)轉(zhuǎn)嫁。同時(shí)，日益巨大的資金投入給國(guó)家公共資金造成了沉重的負(fù)擔(dān)，而公共財(cái)政來(lái)源于納稅人的稅收，政府使用這部分資金有悖于社會(huì)公平，因?yàn)榄h(huán)境污染和生態(tài)破壞很大程度上是污染者在追求利潤(rùn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的副產(chǎn)品與負(fù)效應(yīng)。

1. 外部性理論

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物庇古提出的外部性理論是指在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動(dòng)對(duì)其他消費(fèi)者和生產(chǎn)者的超越活動(dòng)主體范圍的利害影響。環(huán)境污染是一種典型的負(fù)外部性，通常這種成本和有害的環(huán)境影響不會(huì)在生產(chǎn)者產(chǎn)品的成本中主動(dòng)地反映出來(lái)。同時(shí)，庇古提出，環(huán)境污染的外部費(fèi)用應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收的方式予以內(nèi)部化，即通過(guò)稅收將環(huán)境污染的外部社會(huì)成本納入到產(chǎn)品價(jià)格之中，使其能夠反映環(huán)境污染不經(jīng)濟(jì)性的外部成本。

由于使用公共資金用于污染治理和控制，不但會(huì)導(dǎo)致污染者生產(chǎn)的商品價(jià)格不能反映其真實(shí)的成本，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)家的變相補(bǔ)貼，從而扭曲受益公司與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的公平競(jìng)爭(zhēng)。為此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家組成的經(jīng)合組織（OECD）通過(guò)政策建議的形式，率先提出了污染者負(fù)擔(dān)原則（Polluter Pays Principle）。1972年經(jīng)合組織理事會(huì)頒布的《關(guān)于環(huán)境政策國(guó)際層面指導(dǎo)原則的建議》,將污染者負(fù)擔(dān)原則作為該組織推動(dòng)國(guó)際自由貿(mào)易的核心指導(dǎo)原則之一。該建議指出，污染者負(fù)擔(dān)原則的目的在于指導(dǎo)分配預(yù)防和控制污染措施的費(fèi)用，以鼓勵(lì)稀缺環(huán)境資源的合理利用，避免國(guó)際貿(mào)易和投資的扭曲。

2.污染者負(fù)擔(dān)原則

污染者負(fù)擔(dān)原則意味著，污染者承擔(dān)由公共機(jī)構(gòu)決定實(shí)施的污染治理和控制措施的費(fèi)用，以確保一種可接受的環(huán)境狀態(tài)。經(jīng)合組織同時(shí)指出，這些措施的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)反映在商品和服務(wù)造成污染的生產(chǎn)和消費(fèi)成本里面。1974年經(jīng)合組織理事會(huì)又發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施污染者負(fù)擔(dān)原則的建議》，將污染者負(fù)擔(dān)原則確立為其成員國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守的一項(xiàng)基本原則。由于污染者負(fù)擔(dān)原則體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的公平價(jià)值及其現(xiàn)實(shí)的社會(huì)實(shí)踐功能，該原則紛紛被國(guó)際環(huán)境法及一些國(guó)家和地區(qū)的國(guó)內(nèi)環(huán)境法所認(rèn)可和采納。1992年聯(lián)合國(guó)《環(huán)境與發(fā)展宣言》原則十六明確規(guī)定：“國(guó)家當(dāng)局考慮到造成污染者在原則上應(yīng)承擔(dān)污染的費(fèi)用并適當(dāng)考慮公共利益而不打亂國(guó)際貿(mào)易和投資的方針，應(yīng)努力倡導(dǎo)環(huán)境費(fèi)用內(nèi)在化和使用經(jīng)濟(jì)手段”。此后，污染者負(fù)擔(dān)原則發(fā)展成為環(huán)境法一項(xiàng)普遍的、公認(rèn)的基本法律原則。

需要指出的是，一些國(guó)家盡管在環(huán)境法中確立了污染者負(fù)擔(dān)原則，但并沒(méi)有采用“污染者負(fù)擔(dān)”的表述。其原因主要在于，“污染者”的主體概念表述并不能涵蓋所有的環(huán)境問(wèn)題肇事者，環(huán)境污染既不是環(huán)境問(wèn)題的唯一表現(xiàn)形式，也不是引發(fā)環(huán)境問(wèn)題的唯一原因。事實(shí)上，任何對(duì)自然環(huán)境和資源的開(kāi)發(fā)、利用，都會(huì)引發(fā)生態(tài)退化、資源枯竭等環(huán)境問(wèn)題。經(jīng)合組織認(rèn)為，需要通過(guò)提高價(jià)格反映自然資源開(kāi)發(fā)、利用的環(huán)境成本。因此，在經(jīng)合組織一些建議和決定中，使用者負(fù)擔(dān)原則（UserPays Principle）的表述越來(lái)越多地出現(xiàn)在其政策、法律文件之中。在德國(guó)、瑞士環(huán)境法中，污染者負(fù)擔(dān)原則被表述為原因者原則（Verursacherprinzip），日本環(huán)境法中則采取的是受益者負(fù)擔(dān)原則的表述。

在我國(guó)2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，污染者負(fù)擔(dān)原則被表述為損害擔(dān)責(zé)原則（《環(huán)境保護(hù)法》修訂案第五條）。實(shí)際上，從污染者負(fù)擔(dān)原則到損害擔(dān)責(zé)原則這種表述方式的變化，反映了我國(guó)環(huán)境法劃定的環(huán)境保護(hù)責(zé)任承擔(dān)主體范圍的擴(kuò)大。二者表述方式不同,但它們共同的理論基礎(chǔ)都是環(huán)境外部性成本及其內(nèi)部化理論。

（二）污染者負(fù)擔(dān)法律原則在環(huán)境稅制改革中的引入

環(huán)境法確立污染者負(fù)擔(dān)原則、損害擔(dān)責(zé)原則的要義在于，明確污染者以及自然資源開(kāi)發(fā)者、利用者對(duì)于污染預(yù)防、控制、治理以及生態(tài)保護(hù)方面的責(zé)任，并使其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所產(chǎn)生的環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。與此同時(shí)，這兩個(gè)原則的立法引入及其貫徹實(shí)施，能夠?yàn)榄h(huán)境污染預(yù)防和治理、生態(tài)修復(fù)、區(qū)域性環(huán)境整治等環(huán)境公共事業(yè)籌措資金、提供財(cái)政保障，進(jìn)而促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，貫徹落實(shí)污染者負(fù)擔(dān)原則、損害擔(dān)責(zé)原則最直接、最有效的措施，就是建立針對(duì)相關(guān)環(huán)境污染者以及自然資源開(kāi)發(fā)者、利用者的環(huán)境稅（費(fèi)）制度。

早在1975年，經(jīng)合組織理事會(huì)就在《關(guān)于環(huán)境事項(xiàng)成本分?jǐn)偤凸矙C(jī)構(gòu)行動(dòng)的建議》中明確指出，落實(shí)污染者負(fù)擔(dān)原則的最適宜手段就是建立環(huán)境稅（費(fèi)）制度。在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)立法所認(rèn)可的價(jià)值目標(biāo)以及國(guó)人廣泛共識(shí)的今天，污染者負(fù)擔(dān)原則、損害擔(dān)責(zé)原則無(wú)疑是引導(dǎo)和規(guī)范環(huán)境稅制改革與創(chuàng)新的基本法理依據(jù)。

如何在新的發(fā)展形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“再平衡”，已成為目前中國(guó)一個(gè)重大的議題。當(dāng)前，黨和國(guó)家確立了“政府主導(dǎo)、多元共治、公眾參與”的環(huán)境保護(hù)基本思路，在此思路下，審時(shí)度勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)，明確政府、企業(yè)、社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)的不同責(zé)任和義務(wù)，開(kāi)創(chuàng)以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會(huì)共同推進(jìn)的環(huán)境保護(hù)新局面，是我國(guó)環(huán)境保護(hù)體制、機(jī)制改革與創(chuàng)新必須思考的緊迫問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)倚重于以“命令—控制”為特征的環(huán)境行政監(jiān)督管理。這種環(huán)境保護(hù)模式在具有一定環(huán)境保護(hù)的矯正、威懾和懲治效果的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)管制成本高昂、抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、妨礙技術(shù)進(jìn)步等方面的負(fù)面效應(yīng)。目前，由單一的“政府環(huán)境管制”法律機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榘ā笆袌?chǎng)機(jī)制調(diào)控”在內(nèi)的多元法律機(jī)制，合理地利用稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿和宏觀調(diào)控手段推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的全面發(fā)展，無(wú)疑是我國(guó)環(huán)境立法與制定環(huán)境政策的明智選擇。

三、環(huán)境稅制改革的立法進(jìn)路選擇

（一）排污收費(fèi)制度與資源稅制度的綜合改革

解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)效益的優(yōu)化配比，需要從政策與法律機(jī)制上破解兩者之間的現(xiàn)實(shí)沖突和對(duì)立狀態(tài)，特別是扭轉(zhuǎn)排污企業(yè)在環(huán)保方面的消極、被動(dòng)狀態(tài)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確要求，創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化排污者主體責(zé)任，形成全社會(huì)共治的環(huán)境治理體系。

與剛性的政府環(huán)境監(jiān)督管理手段相比，環(huán)境稅收制度具有剛?cè)岵?jì)的特點(diǎn)，它既包含國(guó)家強(qiáng)制性納稅義務(wù)的法律規(guī)定，又體現(xiàn)一定企業(yè)自主性的市場(chǎng)資源配置與調(diào)節(jié)作用。環(huán)境稅制的改革與創(chuàng)新，有利于促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)履行環(huán)保法律義務(wù)和責(zé)任，變政府“要我做”為“我要做”，并改變“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的不合理狀況。

由于我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度、資源稅制度難以充分、有效地發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，所以，必須全面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅、自然資源稅的改革與創(chuàng)新,其直接動(dòng)因就是國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)與未來(lái)需求。近年來(lái)，黨和國(guó)家關(guān)于環(huán)境稅制改革與創(chuàng)新相關(guān)的政策、法律文件密集出臺(tái)，集中體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境稅制改革的迫切性。黨的《十八屆三中全會(huì)決定》明確要求全面推進(jìn)資源稅改革，并將其作為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一。

中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步要求加快資源環(huán)境稅費(fèi)改革，理順自然資源及其產(chǎn)品稅費(fèi)關(guān)系，逐步擴(kuò)展資源稅的征稅范圍，并在華北部分地區(qū)開(kāi)展地下水征收資源稅改革試點(diǎn)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅作為構(gòu)建綠色發(fā)展新體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2016年5月財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，宣布自2016年7月1日起全面推進(jìn)資源稅改革，并率先在河北開(kāi)展水資源稅改革試點(diǎn)。

（二）排污費(fèi)的“清費(fèi)立稅”與《環(huán)境保護(hù)稅法》的頒布

在此輪環(huán)境稅制改革與創(chuàng)新過(guò)程中，《環(huán)境保護(hù)稅法》的起草、征求意見(jiàn)以及審議、通過(guò)和頒布無(wú)疑是一個(gè)焦點(diǎn)。從2015年6月國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》征集社會(huì)公眾和利益相關(guān)者的意見(jiàn)和建議，到2016年12月25日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)稅法》，立法進(jìn)程可謂緊鑼密鼓、環(huán)環(huán)相扣。《環(huán)境保護(hù)稅法》的主要立法意圖在于用環(huán)境保護(hù)稅制度（污染稅制度）取代現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，使其征收和使用更加制度化、規(guī)范化，它的頒布順應(yīng)了國(guó)家財(cái)稅體制改革的“清費(fèi)立稅”的發(fā)展趨勢(shì)和改革要求，同時(shí)為我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)注入了新的活力，并成為環(huán)境立法體系中的生力軍。

排污收費(fèi)制度作為我國(guó)的一項(xiàng)重要環(huán)境管理法律制度，它是指向環(huán)境排放污染物或超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者，依照國(guó)家法律和有關(guān)規(guī)定按標(biāo)準(zhǔn)交納費(fèi)用。2002年國(guó)務(wù)院頒布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，代替了原有的1982年《征收排污費(fèi)暫行辦法》和1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《污染源治理專(zhuān)項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，通過(guò)行政立法進(jìn)一步規(guī)范了排污費(fèi)的征收與使用行為。排污收費(fèi)制度是污染者負(fù)擔(dān)原則的立法體現(xiàn)，其目的在于促使排污者加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理和技術(shù)革新，節(jié)約和綜合利用資源，從而預(yù)防和治理污染的排放。通過(guò)法律強(qiáng)制與經(jīng)濟(jì)刺激手段的結(jié)合，排污收費(fèi)制度使污染防治責(zé)任與排污者的經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，有利于污染者對(duì)于自身污染排放的預(yù)防和治理。

《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)稅的計(jì)稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、稅收減免、征收管理等方面的具體內(nèi)容，盡管其規(guī)定的繳納主體（排污企業(yè)）、繳納事項(xiàng)（大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲）等方面與以往的排污收費(fèi)法規(guī)文件的規(guī)定并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，但《環(huán)境保護(hù)稅法》不僅在法律觀念上將“污染付費(fèi)”轉(zhuǎn)化為“污染納稅”，在法律主體上將繳納排污費(fèi)的“排污者”轉(zhuǎn)變?yōu)槔U納環(huán)境保護(hù)稅的“納稅人”，而且在立法層級(jí)上，將其由行政立法上升為人大立法，更加突出地體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的國(guó)家意志和法律強(qiáng)制力。毋庸置疑，由于國(guó)家稅收制度的權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)稅法律制度的確立對(duì)于規(guī)范企業(yè)環(huán)境污染的預(yù)防和治理、促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用能夠發(fā)揮更加積極的作用。

（三）資源稅制度的改革目標(biāo)與進(jìn)路選擇

1. 擴(kuò)大征稅范圍

與此同時(shí)，我國(guó)自然資源稅稅制改革方案也隨著《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》）的發(fā)布而揭開(kāi)了面紗，其承載的環(huán)境保護(hù)分量也顯露一角。《通知》確立了主要改革目標(biāo)，即“通過(guò)全面實(shí)施清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用”。同時(shí)要求依據(jù)“清費(fèi)立稅、合理負(fù)擔(dān)、適度分權(quán)、循序漸進(jìn)”的基本原則，對(duì)現(xiàn)行的資源稅征稅范圍予以擴(kuò)大。

針對(duì)我國(guó)資源短缺、開(kāi)采利用效率低、消耗總量大、浪費(fèi)現(xiàn)象突出等問(wèn)題，《通知》規(guī)范了征稅品目，完善了征稅政策，確立了對(duì)資源賦存條件好、價(jià)格高的資源多征稅，對(duì)條件差、價(jià)格低的資源少征稅的改革原則。同時(shí)還規(guī)定，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，對(duì)符合條件的采用充填開(kāi)采方式采出的礦產(chǎn)資源，資源稅減征50%；對(duì)符合條件的衰竭期礦山開(kāi)采的礦產(chǎn)資源，資源稅減征30%。對(duì)鼓勵(lì)利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，《通知》授權(quán)省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定是否減稅或免稅，并制定具體辦法。

1984年我國(guó)開(kāi)始征收資源稅，早期的資源稅征稅范圍局限于石油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開(kāi)采的活動(dòng)。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《資源稅暫行條例》確定了普遍征收、從量定額計(jì)征方法，自2010起先后實(shí)施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目資源稅從價(jià)計(jì)征改革?？傮w上看，現(xiàn)行資源稅立法規(guī)定的征收范圍偏窄，主要限于礦產(chǎn)品，其目的主要在于增加國(guó)家的財(cái)政收入和調(diào)整資源開(kāi)發(fā)利用行為，并沒(méi)有直接考慮到環(huán)境保護(hù)的公共需要。因此，沒(méi)有將與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的水、森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源納入到資源稅的征收范圍。

2.推動(dòng)稅收機(jī)制改革

強(qiáng)化資源稅收調(diào)節(jié)機(jī)制和杠桿作用，有利于促進(jìn)資源節(jié)約利用、高效利用，也有利于環(huán)境保護(hù)?！妒藢萌腥珪?huì)決定》提出將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間的要求，擴(kuò)大自然資源開(kāi)發(fā)利用的征稅范圍。根據(jù)《通知》的部署，由于森林、草場(chǎng)、灘涂等資源在各地區(qū)的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)利用情況不盡相同，對(duì)其全面開(kāi)征資源稅條件尚不成熟，國(guó)家將逐步對(duì)水、森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源開(kāi)征資源稅。同時(shí)，以河北省水資源稅改革試點(diǎn)為先導(dǎo)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局將選擇其他地區(qū)逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，條件成熟后在全國(guó)推廣。盡管此次改革不在全國(guó)范圍統(tǒng)一規(guī)定，但是，《通知》授權(quán)省級(jí)人民政府對(duì)森林、草場(chǎng)、灘涂等，凡具備征稅條件的可上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后征收資源稅。

特別需要指出的是，地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》確立的基本要求。然而，在實(shí)踐中，很多地方政府面臨著解決環(huán)境問(wèn)題財(cái)政資金捉襟見(jiàn)肘的窘境，這無(wú)疑大大降低了地方政府進(jìn)行環(huán)境公共治理、提供環(huán)境公共服務(wù)的能力。無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定的從排污費(fèi)向環(huán)境保護(hù)稅的轉(zhuǎn)變，還是《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》關(guān)于此次納入改革的礦產(chǎn)資源稅收入全部為地方財(cái)政收入的規(guī)定，此輪環(huán)境稅制改革方案都有利于增強(qiáng)地方政府解決環(huán)境問(wèn)題的財(cái)政資金投入能力，從而實(shí)現(xiàn)地方政府環(huán)境保護(hù)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)解決突出的環(huán)境污染等問(wèn)題，其力度和深度是前所未有的。十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議期間，環(huán)境保護(hù)部陳吉寧部長(zhǎng)明確指出：環(huán)境保護(hù)部將按照中央的決策部署，全力以赴落實(shí)好各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的工作和任務(wù)，努力向人民交出一份合格的答卷。為此，在貫徹落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，保持環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法高壓態(tài)勢(shì)、創(chuàng)新環(huán)境司法機(jī)制的同時(shí)，我們也需要不斷地建立和完善以環(huán)境稅制改革為核心的環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制，以合力推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

●柯堅(jiān)，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授、博士生導(dǎo)師。