張偉平

（菏澤學(xué)院社會(huì)科學(xué)系，山東菏澤274015）

第三方測(cè)評(píng)政府績效的群眾滿意度模式研究
——以菏澤市為例*

張偉平

（菏澤學(xué)院社會(huì)科學(xué)系，山東菏澤274015）

第三方評(píng)估在政府績效群眾滿意度測(cè)評(píng)方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，依托的第三方機(jī)構(gòu)較為專業(yè)，符合公民社會(huì)發(fā)展的要求。政府自身作為群眾滿意度測(cè)評(píng)主體具有很大的缺陷，容易產(chǎn)生尋租行為、測(cè)評(píng)結(jié)果參考價(jià)值有限、易流于形式等。以菏澤市為例，建構(gòu)群眾滿意度指標(biāo)體系，選擇恰當(dāng)?shù)牡谌皆u(píng)估主體，并設(shè)計(jì)群眾滿意度測(cè)評(píng)程序，探討第三方測(cè)評(píng)政府績效的群眾滿意度模式。

第三方評(píng)估；政府績效；群眾滿意度；菏澤市

公民社會(huì)是指圍繞共同的利益、目的和價(jià)值上的非強(qiáng)制性的集體行為［1］。20世紀(jì)90年代以來，隨著公民社會(huì)的發(fā)展，第三方評(píng)估組織應(yīng)運(yùn)而生，這些組織具有獨(dú)立性、中介性、專業(yè)性等特征，能夠更好地反應(yīng)公民的訴求，代表公民意志與政府展開對(duì)話，改善政府行為。第三方評(píng)估的主體構(gòu)成主要包括受政府委托的高等院校和研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估公司、社會(huì)代表和普通公眾等，評(píng)估主體的多樣化使政府管理職能和管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，形成了政府、社會(huì)和公民之間的良性互動(dòng)。

一、第三方評(píng)估及參與政府滿意度測(cè)評(píng)的優(yōu)勢(shì)

（一）第三方評(píng)估的界定

第三方評(píng)估是獨(dú)立于政府之外的一種外部評(píng)估形式，又被稱為社會(huì)評(píng)估。對(duì)于“第三方評(píng)估”的概念界定，目前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)，其中蘭州大學(xué)包國憲教授的觀點(diǎn)較具代表性：第一方評(píng)價(jià)是指政府部門組織的自我評(píng)價(jià)；第二方評(píng)價(jià)是指政府系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織的評(píng)價(jià)；第三方評(píng)價(jià)也稱外部評(píng)價(jià)，是指由獨(dú)立于政府及其部門之外的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的評(píng)價(jià)［2］。

第三方評(píng)估包括獨(dú)立與委托第三方評(píng)估，其中獨(dú)立的第三方評(píng)估是完全獨(dú)立于政府之外，不受政府的任何限制與制約，測(cè)評(píng)政府績效的整個(gè)過程由第三方自己組織實(shí)施，不受任何行政干預(yù)。委托第三方評(píng)估主要是政府委托高等院?；蛟u(píng)估機(jī)構(gòu)，針對(duì)政府工作的某些方面進(jìn)行測(cè)評(píng)，并給予相應(yīng)的財(cái)政支持，整個(gè)評(píng)估工作也是由受委托的評(píng)估機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。第三方評(píng)估是政府內(nèi)部評(píng)估的必要補(bǔ)充，它的主要特點(diǎn)在于獨(dú)立性，不受行政官僚體系的限制，評(píng)估過程公開透明，評(píng)估的結(jié)果也相對(duì)客觀公正，能夠讓公眾信服，民意的收集工作相對(duì)而言具有獨(dú)立性。此外，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)一般具有專業(yè)性和權(quán)威性的特點(diǎn)，在評(píng)價(jià)政府績效的群眾滿意度方面具有無可比擬的優(yōu)越性。第三方評(píng)估作為政府管理制度的創(chuàng)新，符合現(xiàn)代社會(huì)治理的要求。

（二）第三方參與政府績效滿意度測(cè)評(píng)的優(yōu)勢(shì)

無論是從第三方機(jī)構(gòu)本身的專業(yè)性來看，還是從公民的訴求來說，第三方在政府績效滿意度測(cè)評(píng)方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

首先從第三方機(jī)構(gòu)本身來看，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)大多依托高等院校、科研單位或?qū)I(yè)評(píng)估公司，符合政府績效滿意度測(cè)評(píng)的專業(yè)性要求。高等院校、研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)的評(píng)估公司具有相應(yīng)的人力資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，其評(píng)估人員具有專業(yè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，能夠運(yùn)用自己的專業(yè)特長針對(duì)政府績效的滿意度測(cè)評(píng)提出改良的方法和針對(duì)性的建議。

其次，從公民的訴求來看，第三方是公民呼之欲出的新型評(píng)估方式，符合公民社會(huì)發(fā)展的要求。隨著社會(huì)民主進(jìn)程的加快，催生了第三方組織的出現(xiàn)，由于第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性的特征，能夠更好地代表民意與政府展開對(duì)話，實(shí)現(xiàn)公民參政議政的愿望，表達(dá)公民的利益訴求，從而完善政府治理，改善政府行為，促進(jìn)政府與公眾的良性互動(dòng)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是整個(gè)社會(huì)之中規(guī)模較大的正規(guī)組織，具有規(guī)范性和政治理性的特征，其評(píng)估結(jié)論更容易得到民眾的信服。

第三方評(píng)估政府績效在國外起步較早，最早的實(shí)踐是在二十世紀(jì)初期，紐約市政府研究院對(duì)本市政府進(jìn)行的評(píng)價(jià)。而第三方評(píng)估政府績效在我國發(fā)展相對(duì)緩慢，2004年由蘭州大學(xué)主導(dǎo)的“蘭州實(shí)驗(yàn)”開創(chuàng)了第三方評(píng)價(jià)政府績效的先河，標(biāo)志著我國在第三方評(píng)估上的初步探索。此后，獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)引起人們的重視，其作用也在逐步加強(qiáng)。比如華東理工大學(xué)的公共管理學(xué)院課題組對(duì)廣東省部分地市和縣政府進(jìn)行的績效評(píng)價(jià)，使政府受到了一定的壓力，2006年廈門市思明區(qū)政府引入專業(yè)的博智市場(chǎng)研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度測(cè)評(píng)等等?？梢钥闯?，第三方憑借自身的優(yōu)勢(shì)在政府績效群眾滿意度測(cè)評(píng)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

二、政府自身作為群眾滿意度測(cè)評(píng)主體的缺陷

目前我國政府績效測(cè)評(píng)主體是以官方為主，通過各種形式對(duì)本部門的工作進(jìn)行總結(jié)性評(píng)估。由于政府本身的權(quán)威性，使得滿意度測(cè)評(píng)程序相對(duì)規(guī)范，政府主導(dǎo)滿意度測(cè)評(píng)，顯示政府吸納民意的態(tài)度，有利于樹立政府的良好形象。但是政府自身作為群眾滿意度測(cè)評(píng)主體也存在很多缺陷。

（一）政府自身作為評(píng)估主體易產(chǎn)生尋租行為

由于黨中央和地方各級(jí)人民政府對(duì)政府績效評(píng)估的重視程度增加，“評(píng)估權(quán)”作為一種重要的權(quán)力日漸引起重視，很多地方政府把群眾滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果作為考核部門的一項(xiàng)重要衡量指標(biāo)，占有很大的比重，所以如果不加強(qiáng)對(duì)這種“評(píng)估權(quán)”的監(jiān)督，就很有可能產(chǎn)生尋租行為，成為權(quán)力腐化的溫床，最終造成新一輪的資源浪費(fèi)。在這種情況下，引入第三方測(cè)評(píng)政府績效，可以有效地彌補(bǔ)政府自我評(píng)估的缺陷，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制衡。

（二）政府自身作為評(píng)估主體易流于形式

由式(22)即可得到優(yōu)化矢量選擇器所需要的參考電壓矢量,然后對(duì)所處的扇區(qū)進(jìn)行判斷,得到3個(gè)電壓矢量.最后由價(jià)值函數(shù)對(duì)所在扇區(qū)的3個(gè)電壓矢量進(jìn)行優(yōu)化評(píng)估,得到最接近的電壓矢量,即最優(yōu)電壓矢量.例如,當(dāng)位于第一個(gè)60°扇區(qū)中時(shí),則選擇u0(000/111),u1(100)和u2(110)這3個(gè)電壓矢量用于價(jià)值函數(shù)的優(yōu)化求解.

政府績效的群眾滿意度測(cè)評(píng)在很多情況下是上級(jí)單位的推動(dòng)或者是為了凸顯地方政府和領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的政績而設(shè)立的，在政府自身的主導(dǎo)之下，這種滿意度評(píng)估就變成了炫耀功績、歌功頌德的手段，使人民群眾滿意度測(cè)評(píng)徒有虛名。群眾滿意度的測(cè)評(píng)結(jié)果很難公開，也缺乏相應(yīng)的反饋機(jī)制。

（三）普通群眾對(duì)政府主導(dǎo)的評(píng)議行為易產(chǎn)生畏懼心理

政府主導(dǎo)滿意度測(cè)評(píng)，使得群眾在表露自己想法的時(shí)候產(chǎn)生畏懼心理，不敢輕易吐露自己內(nèi)心的真實(shí)想法，害怕政府會(huì)有報(bào)復(fù)性的行為，因此群眾對(duì)于政府主導(dǎo)的滿意度測(cè)評(píng)一般會(huì)違心的選擇滿意選項(xiàng)，或者是選擇棄權(quán)。普通群眾對(duì)政府主導(dǎo)的評(píng)議行為參與的積極性不高。

（四）政府主導(dǎo)的滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果參考價(jià)值有限

由于政府主導(dǎo)滿意度測(cè)評(píng)，評(píng)估對(duì)象是政府自身，在這種情況下難免會(huì)為了維護(hù)自身的形象和利益而擅自改動(dòng)測(cè)評(píng)的規(guī)則和評(píng)估的結(jié)果，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)報(bào)喜不報(bào)憂的情況，從而導(dǎo)致部分的評(píng)估結(jié)果失真，所以由政府自身發(fā)動(dòng)評(píng)議，最后的評(píng)估結(jié)果也很難確保真實(shí)性。

評(píng)估主體多元結(jié)構(gòu)是保證公共部門績效評(píng)估有效性的一個(gè)基本原則，這是因?yàn)?，任何一個(gè)已確定的評(píng)估主體都有自身特定的評(píng)估角度，有不可替代的比較優(yōu)勢(shì)［3］。雖然第三方評(píng)估主體也有一定的缺陷，比如評(píng)估機(jī)構(gòu)信息資源有限，第三方本身缺乏約束性，獨(dú)立性不強(qiáng)等，但是相對(duì)而言，第三方在測(cè)評(píng)政府績效群眾滿意度方面更為客觀和公正。

三、引入第三方測(cè)評(píng)——探討菏澤市群眾滿意度測(cè)評(píng)模式

菏澤市位于山東省西南部，魯蘇豫皖四省交界地帶，歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚，享有“天下之中”的美譽(yù)。菏澤市政府歷來重視維護(hù)人民群眾的主體地位，不斷探索符合本地實(shí)際的政府績效測(cè)評(píng)模式。本文引入第三方測(cè)評(píng)，探討菏澤市的群眾滿意度測(cè)評(píng)模式：

（一）選擇恰當(dāng)?shù)牡谌皆u(píng)估主體

政府績效評(píng)估涵蓋的內(nèi)容比較多，有些評(píng)價(jià)項(xiàng)目不能僅僅依靠政府的內(nèi)部評(píng)估。應(yīng)該不斷完善績效評(píng)價(jià)主體，探索引入第三方評(píng)價(jià)［4］。第三方評(píng)估主體主要包括受政府委托的高等院?；蛳嚓P(guān)研究機(jī)構(gòu)、評(píng)估公司、中介組織、社會(huì)公眾等。吳建南教授在《誰是“最佳”的價(jià)值判斷者：區(qū)縣政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制的利益相關(guān)主體分析》一文中的研究結(jié)論是：相對(duì)的最佳評(píng)價(jià)者是學(xué)術(shù)研究組織［5］。根據(jù)菏澤市的具體情況，菏澤市政府可以委托菏澤學(xué)院作為第三方評(píng)價(jià)主體，因?yàn)楹蕽蓪W(xué)院是教育部批準(zhǔn)設(shè)立的菏澤市一所綜合性普通本科高校，擁有良好的人力資源和技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)。菏澤學(xué)院的高學(xué)歷人才和相關(guān)領(lǐng)域的專家與學(xué)者具有良好的專業(yè)理論知識(shí)，具有較強(qiáng)的操作技能，可以積極引進(jìn)多學(xué)科領(lǐng)域的方法、技術(shù)或工具進(jìn)行測(cè)評(píng)，使政府績效群眾滿意度測(cè)評(píng)的結(jié)果更為科學(xué)合理。

（二）設(shè)計(jì)群眾滿意度指標(biāo)體系

本文設(shè)計(jì)的群眾滿意度指標(biāo)體系是通過德爾菲法建立的，是以函詢的方式搜集相關(guān)專家、高校學(xué)者、政府官員等多人意見的共識(shí)，并經(jīng)過2輪篩選建構(gòu)了菏澤市政府績效群眾滿意度指標(biāo)體系。第一輪專家咨詢回收率72．8%，第二輪為97．3%。本次研究選擇了高校學(xué)者、行政人員、人大代表、政協(xié)委員等二十名專業(yè)人員，專業(yè)構(gòu)成包括政治學(xué)、行政管理、行政法學(xué)，政府績效管理等，平均年齡42．4歲，高級(jí)職稱的人員占一半以上。通過兩輪專家咨詢確立了7類一級(jí)指標(biāo)和15類二級(jí)指標(biāo)以及每一類指標(biāo)的權(quán)重值。

菏澤市群眾滿意度測(cè)評(píng)的一級(jí)指標(biāo)包括7類：廉潔狀況滿意度（權(quán)重值為0．2）、工作效率滿意度（權(quán)重值為0．1）、環(huán)境狀況滿意度（權(quán)重值為0．1）、受益程度滿意度（權(quán)重值為0．2）、經(jīng)濟(jì)管理滿意度（權(quán)重值為0．2）、市場(chǎng)監(jiān)管滿意度（權(quán)重值為0．1）、政務(wù)公開滿意度（權(quán)重值為0．1）。

其中由一級(jí)指標(biāo)又細(xì)分出15類二級(jí)指標(biāo)，廉潔狀況滿意度指標(biāo)分成領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律狀況（權(quán)重值為0．5）和機(jī)關(guān)工作作風(fēng)（權(quán)重值為0．5）；工作效率滿意度指標(biāo)分成行政經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比率（權(quán)重值為0．5）和信息管理水平（權(quán)重值為0．5）；環(huán)境狀況滿意度指標(biāo)分成自然環(huán)境滿意度（權(quán)重值為0．5）和社會(huì)環(huán)境滿意度（權(quán)重值為0．5）；受益程度滿意度指標(biāo)分成社會(huì)保障滿意度（權(quán)重值為0．25）、就業(yè)狀況滿意度（權(quán)重值為0．25）、平均受教育程度（權(quán)重值為0．25）和政府扶貧工作滿意度（權(quán)重值為0．25）；經(jīng)濟(jì)管理滿意度指標(biāo)分成GDP增長率（權(quán)重值為0．5）和財(cái)政收支狀況（權(quán)重值為0．5）；市場(chǎng)監(jiān)管滿意度指標(biāo)分成法規(guī)的完善程度（權(quán)重值為0．5）和執(zhí)法狀況（權(quán)重值為0．5）；政務(wù)公開滿意度指標(biāo)沒有再做細(xì)分。

（三）選擇合適的群眾滿意度測(cè)評(píng)方法

測(cè)評(píng)群眾滿意度的方法主要有問卷調(diào)查法、集體訪談法、實(shí)地觀察法和民意調(diào)查法等。所謂民意調(diào)查，其實(shí)也是問卷調(diào)查的一種特殊形式，全國很多地區(qū)在使用這一稱謂，又被稱為輿論調(diào)查。1987年5月，中國社會(huì)調(diào)查系統(tǒng)正式成立，這是中國第一個(gè)全國性的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，由于民意調(diào)查機(jī)構(gòu)的中立性，該系統(tǒng)成立之后開展了很多卓有成效的民意調(diào)查工作。測(cè)評(píng)政府績效群眾滿意度應(yīng)該采用中立的立場(chǎng)，依托第三方機(jī)構(gòu)，這樣被調(diào)查者樂于合作，有利于消除其畏懼心理和懷疑態(tài)度，社會(huì)公眾對(duì)于調(diào)查結(jié)果的信任度也比較高。

（四）設(shè)計(jì)合理的群眾滿意度測(cè)評(píng)程序

首先，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。調(diào)查問卷的內(nèi)容主要是根據(jù)建構(gòu)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的，涵蓋被調(diào)查者的基本信息和對(duì)每一類指標(biāo)的滿意狀況。滿意的程度可以通過分值來判斷，比如針對(duì)很滿意、滿意、一般、不滿意、很不滿意這五種情況分別賦值為100、80、60、40、20、0，并劃分區(qū)間，（0～20］為很不滿意，（20～40］為不滿意，（40～60］為一般，（60～80］為滿意，（80～100］為很滿意。

其次，發(fā)放調(diào)查問卷。調(diào)查問卷的發(fā)放首先要考慮如何選擇研究的對(duì)象，即從總體中抽取出一些樣本進(jìn)行研究，主要涉及樣本的選擇問題。樣本的選擇主要采用隨機(jī)抽樣的方法，在時(shí)間與財(cái)力允許的前提下，樣本容量要盡量大，這樣才能更具有代表性。菏澤市轄2區(qū)7縣，全市共有常住人口850．03萬人。菏澤市政府績效評(píng)估的群眾滿意度調(diào)查在選取樣本的時(shí)候應(yīng)該考慮各縣區(qū)的土地面積和人口比例，樣本的分配要兼顧公平。

再次，計(jì)算調(diào)查結(jié)果。用如下公式計(jì)算調(diào)查結(jié)果：群眾滿意度得分＝0．2×（0．5×領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律狀況＋0．5×機(jī)關(guān)工作作風(fēng)）＋0．1×（0．5×行政經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比率＋0．5×信息管理水平）＋0．1×（0．5×自然環(huán)境滿意度＋0．5×社會(huì)環(huán)境滿意度）＋0．2×（0．25×社會(huì)保障滿意度＋0．25×就業(yè)狀況滿意度＋0．25×平均受教育程度＋0．25×政府扶貧工作滿意度）＋0．2×（0．5×GDP增長率＋0．5×財(cái)政收支狀況）＋0．1×（0．5×法規(guī)的完善程度＋0．5×執(zhí)法狀況）＋0．1×政務(wù)公開滿意度。

最后，反饋測(cè)評(píng)結(jié)果。菏澤市政府應(yīng)該建立一個(gè)良好的政府績效群眾滿意度測(cè)評(píng)反饋機(jī)制，將測(cè)評(píng)結(jié)果與有關(guān)人員的獎(jiǎng)懲直接關(guān)聯(lián)起來，并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋給領(lǐng)導(dǎo)者和相關(guān)工作人員，為以后的決策提供參考，只有這樣才能真正達(dá)到政府績效評(píng)估的目的。同時(shí)，要盡可能地將評(píng)估結(jié)果公開，讓更多的公眾能夠了解自己參評(píng)的結(jié)果，提高公眾的參與熱情，這也是政務(wù)公開的必然要求。

目前，第三方評(píng)估政府績效的群眾滿意度在西方國家發(fā)展的已經(jīng)較為成熟，在中國還處于探索與徘徊階段，而且在實(shí)踐的過程中遇到很多問題，因此近些年國內(nèi)對(duì)于第三方評(píng)估的關(guān)注度也有所降低，理論與實(shí)踐都陷入了困境。但是由于公民社會(huì)的發(fā)展和民主政治的增強(qiáng)，再加上政府自身評(píng)估的局限性，第三方評(píng)估仍然具有無可比擬的優(yōu)越性，在實(shí)踐中可以與其它評(píng)估方式相結(jié)合，逐步克服其缺陷，使第三方評(píng)估向著有序成熟的方向發(fā)展。

［1］張玉東．公民社會(huì)視角下社會(huì)組織與政府新型關(guān)系的構(gòu)建［J］．菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：5－8．

［2］包國憲，周云飛．中國政府績效評(píng)價(jià)：回顧與展望［J］．科學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理，2010（7）：105－111．

［3］卓越．公共部門績效評(píng)估的主體建構(gòu)［J］．中國行政管理，2004（5）：17－20．

［4］高珂．關(guān)于推進(jìn)財(cái)政績效管理的研究——以菏澤市為例［J］．菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（4）：63－65．

［5］吳建南．誰是最佳的價(jià)值判斷者：區(qū)縣政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制的利益相關(guān)主體分析［J］．管理評(píng)論，2006（4）：46－55．

The Research on the M asses Satisfaction of Government Performance by the Third Party——An Example of the Masses Satisfaction in Heze

ZHANGWei－ping

（Department of Social Sciences in Heze University，Heze Shandong 274015，China）

The third party evaluation has its unique advantages in evaluating themasses satisfaction of government performance since it ismore professional and in linewith the requirements of the developmentof civil society．The government itself as themain body of the satisfaction of themasses has a lotof defects，it is prone to bring rent－seeking behavior and the limited value of the evaluation results and easy to become a mere formality．Taking Heze city as an example，this paper constructs the index system of the satisfaction of themasses，chooses the appropriate third party evaluation main body and designs the evaluation procedure to discuss themass satisfactionmodel of the government performance evaluation．

the third party evaluation；government performance；masses satisfaction；Heze City

D035

：A

1673－2103（2017）01－0089－04

（責(zé)任編輯：王佩）

2016－10－26

菏澤市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)2016年度基金項(xiàng)目

張偉平（1986－），女，山東鄆城人，助教，碩士，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐研究。