劉方照卞國(guó)建謝靜

1.廣東華南環(huán)境科技有限公司

2.環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所

我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度現(xiàn)狀研究

劉方照1卞國(guó)建2謝靜1

1.廣東華南環(huán)境科技有限公司

2.環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所

環(huán)境損害糾紛逐年增加，但環(huán)境司法實(shí)踐的強(qiáng)烈需求與因制度不完善而造成的環(huán)境損害鑒定評(píng)估能力不足之間的矛盾迫切需要得到化解。本文通過(guò)整理目前我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、評(píng)估機(jī)構(gòu)管理規(guī)定等現(xiàn)狀制度，分析了目前制度上待解決的問題，為完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制提出了建議。

環(huán)境損害鑒定；法律法規(guī)；技術(shù)規(guī)范；制度建設(shè)

1 引言

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，資源環(huán)境承受能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾逐漸凸顯[1]。近些年來(lái)，環(huán)境損害糾紛逐年增加，但因法律依據(jù)不足、缺乏統(tǒng)一的損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范及有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)，大部分環(huán)境損害糾紛無(wú)法通過(guò)司法程序解決[2]。環(huán)境司法實(shí)踐的強(qiáng)烈需求與因制度不完善而造成的環(huán)境損害鑒定評(píng)估能力不足之間的矛盾迫切需要得到化解。2011年5月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》（環(huán)發(fā)〔2011〕60號(hào)），提出了“制定環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范、組建鑒定評(píng)估專業(yè)隊(duì)伍、健全工作機(jī)制”的總體目標(biāo)，目前已到了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的全面推進(jìn)階段。本文通過(guò)整理目前我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、評(píng)估機(jī)構(gòu)管理規(guī)定等現(xiàn)狀制度，分析了目前制度上待解決的問題，為完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制提出了建議。

2 我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度現(xiàn)狀

2.1 法律法規(guī)

目前我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估尚無(wú)專項(xiàng)法律法規(guī)，制度缺乏頂層設(shè)計(jì)，環(huán)境損害鑒定評(píng)估的相關(guān)規(guī)定分散于法律、司法解釋、環(huán)保與資源部門的部門規(guī)章及規(guī)范性文件，缺乏體系性。

（1）法律規(guī)定。我國(guó)涉及環(huán)境損害鑒定的相關(guān)法律包括《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)的原則，并應(yīng)按《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件，規(guī)定由有關(guān)人民政府組織環(huán)境影響與損失評(píng)估工作。

《侵權(quán)責(zé)任法》同樣規(guī)定了損害擔(dān)責(zé)的原則，并規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，以說(shuō)明自身免責(zé)情況或其行為與損害之間不存在因果關(guān)系。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府組織開展損害鑒定評(píng)估工作。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)陸源污染物、海岸工程、海洋工程、廢棄物傾倒、船舶等排污造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害及法律責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。

《水污染防治法》對(duì)環(huán)境污染損害的責(zé)任作了原則性的規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，由于環(huán)境影響對(duì)野生動(dòng)物造成危害時(shí)，野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理。

（2）司法解釋。在司法解釋層面，涉及環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作事項(xiàng)的相關(guān)司法解釋包括《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕12號(hào)）、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號(hào)）。

其中《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號(hào)）規(guī)定了環(huán)境污染刑事案件所涉環(huán)境污染專門性問題難以確定時(shí)的認(rèn)定方式?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕12號(hào)）規(guī)定了污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成損害的民事案件所涉環(huán)境污染專門性問題的認(rèn)定方式。

司法解釋在環(huán)境污染刑事案件及環(huán)境侵權(quán)民事案件上對(duì)損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)以及損害鑒定評(píng)估報(bào)告作了相關(guān)規(guī)定，在一定程度上保障了環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作中專業(yè)能力，但司法解釋或法律解釋具有主觀性、文義的范圍性、歷史性等特點(diǎn)，無(wú)法在制度上解決環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作尚無(wú)體系化及正規(guī)化的問題。

（3）部門規(guī)章與文件。與環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)的部門規(guī)章與文件主要有環(huán)保部發(fā)布的《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》（部令第32號(hào)）、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》（部令第34號(hào)）、《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》（環(huán)發(fā)〔2011〕60號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作方案〉的通知》（環(huán)辦函〔2011〕1019號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評(píng)估工作程序規(guī)定〉的通知》（環(huán)辦〔2013〕85號(hào)）等。

由于部門規(guī)章僅在該部門職權(quán)范圍內(nèi)生效，其約束力相對(duì)法律而言較低。環(huán)境損害鑒定實(shí)踐工作往往涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋、林業(yè)等多個(gè)部門，相比專項(xiàng)法律法規(guī)，部門規(guī)章與文件較難形成清晰有效的跨部門協(xié)作機(jī)制。

2.2 技術(shù)規(guī)范

目前，環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、司法部司法鑒定管理局、國(guó)家海洋局等部門針對(duì)各自管理領(lǐng)域的損害鑒定工作制定了相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。如環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第II版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南-總綱》、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南-損害調(diào)查》。農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評(píng)價(jià)技術(shù)準(zhǔn)則》（NY/T 1263-2007）、《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故等級(jí)劃分規(guī)范》（NY/T 1262-2007）。司法部司法鑒定管理局發(fā)布了《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故司法鑒定經(jīng)濟(jì)損失估算實(shí)施規(guī)范》（SF/Z JD0601001-2014）。國(guó)家海洋局發(fā)布了《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HY/T 095-2007）、《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)指南》（試行）。這些部門之間并無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系，在環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作中缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理，由這些部門制定的環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范相互之間亦無(wú)銜接。不同的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)下鑒定評(píng)估結(jié)論造成的差異將對(duì)司法審理造成不利影響。

2.3 評(píng)估機(jī)構(gòu)管理

2014年及2016年環(huán)保部發(fā)布了兩批《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄》，向社會(huì)推薦了29家環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，并出臺(tái)鑒定評(píng)估指導(dǎo)意見，以滿足司法審理及行政管理需求。但推薦機(jī)構(gòu)名錄不屬于行政許可，不具備強(qiáng)制力。

2015年12 月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、環(huán)境保護(hù)部等部門發(fā)布了《關(guān)最高人民法院最高人民檢察院司法部關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》（司發(fā)通〔2015〕117號(hào)）、《司法部環(huán)境保護(hù)部關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》（司發(fā)通〔2015〕118號(hào)），規(guī)定了環(huán)境損害司法鑒定實(shí)行統(tǒng)一登記管理，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)展規(guī)劃、鑒定事項(xiàng)、監(jiān)督管理等方面作出了要求。環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人資質(zhì)條件、評(píng)審專家、評(píng)審程序等方面的規(guī)定，由司法部會(huì)同環(huán)保部共同制定。

2016年12 月，司法部與環(huán)境保護(hù)部共同研究制定了《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審辦法》、《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法》，為環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入立下了規(guī)矩，對(duì)于環(huán)境損害司法鑒定統(tǒng)一管理制度的落實(shí)起到關(guān)鍵性的保障和技術(shù)支撐作用。

3 完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度的建議

3.1 制定專項(xiàng)法律，建立清晰的責(zé)任體系

現(xiàn)階段我國(guó)尚未有成成體系的環(huán)境損害鑒定評(píng)估制度，相關(guān)法律法規(guī)零散且不完善，責(zé)任主體不清晰，使得環(huán)境訴的立案、審理、判斷均存在一定難度。因此需要完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估的法律體系，其中迫切需要解決問題是建立清晰的責(zé)任體系，以明確環(huán)境損害工作中政府、責(zé)任主體、受害方的責(zé)任，并在在刑事、行政和民事各方面承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容和條件進(jìn)行區(qū)分和量化。

3.2 構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

構(gòu)建環(huán)境損害鑒定評(píng)估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)環(huán)境損害的直接與間接影響對(duì)象以及損害程度，提出可量化及科學(xué)可行的評(píng)估方法。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家以及國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)規(guī)范應(yīng)具有實(shí)用性、科學(xué)性和可操作性的特點(diǎn)，需要涉及更多環(huán)境司法、環(huán)境監(jiān)察中的取證過(guò)程控制要求，一般原則性規(guī)定多，取證自由度大，細(xì)節(jié)性規(guī)定少，以保證技術(shù)規(guī)范的普適性[3]。應(yīng)參考現(xiàn)有的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建立環(huán)境污染突發(fā)事件應(yīng)急階段、污染修復(fù)階段和生態(tài)恢復(fù)階段全過(guò)程的環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。各部門制定的環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范之間應(yīng)有良好銜接，完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范的的整體性與一致性，消除不同的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)下鑒定評(píng)估結(jié)論造成的差異。

3.3 完善工作機(jī)制

環(huán)境污染損害涉及各類環(huán)境介質(zhì)，而我國(guó)在資源環(huán)境的管理上采取的是資源板塊分割管理的模式，職能部門包括環(huán)保、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋、林業(yè)、國(guó)土等，部門間并無(wú)統(tǒng)屬關(guān)系且頂層設(shè)計(jì)上缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，現(xiàn)階段這種管理模式并不利于環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的開展。在完善環(huán)境損害鑒定工作機(jī)制方面，應(yīng)充分考慮環(huán)境損害發(fā)生后受體的復(fù)雜性，通過(guò)規(guī)章制度明確各類型的環(huán)境污染事件發(fā)生后各管理部門的職責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)部門的密切配合與協(xié)作，建立規(guī)范統(tǒng)一的環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理體系。

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