張 昊 余 珊

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要的自然資源，是維護我國國土生態(tài)安全和實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的重要保障，林業(yè)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)則是事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本性問題。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，特別是習(xí)近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)和林業(yè)改革發(fā)展作出了一系列重要指示批示，明確指出要毫不動搖實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅定不移推進綠色發(fā)展，為我國林業(yè)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。林業(yè)是踐行五大發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要體現(xiàn)，是新常態(tài)下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要環(huán)節(jié)，是構(gòu)建生態(tài)安全屏障的重要支柱，是建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國林業(yè)建設(shè)取得了前所未有的巨大成就，森林資源數(shù)量穩(wěn)步增長，森林綜合效能不斷提升，林業(yè)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。截至2015年末，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已達5.94萬億元[1]，已成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。但是，必須清醒地認識到，我國森林資源總量不足、質(zhì)量不高、功能脆弱的狀況仍未得到根本改變，林業(yè)發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)仍然十分艱巨。特別是，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)普遍存在投融資機制落后，社會資本進入困難等問題，這嚴重制約了我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級，必須加快林業(yè)投融資機制創(chuàng)新，推進綠色發(fā)展，釋放改革紅利。

1 我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)投融資制度現(xiàn)狀及存在問題

目前，我國林地主要分為生態(tài)公益林和商品林兩大類別。生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會效益為主導(dǎo)功能的森林，主要資金來源是各級財政撥款；商品林是指以生產(chǎn)木材、薪材、干鮮品和其他工業(yè)原料等為主要經(jīng)營目的的森林、林木，以集體或個人籌資為主，財政補貼為輔。我國林業(yè)投融資制度主要存在以下問題：

一是林業(yè)產(chǎn)業(yè)高度依賴財政投入，資金投入不足。“十二五”期間，我國林業(yè)投入達到1.77萬億元，其中中央財政資金投入達到4 948 億元，占比27.9%，中央和地方各級財政投入總計7 569億元，占比42.7%，與之相比，林業(yè)投入中銀行貸款和其他社會投資占比分別不足10%。林業(yè)產(chǎn)業(yè)高度依賴財政投入導(dǎo)致資金投入規(guī)模不足，缺乏長期穩(wěn)定的投入增長機制，嚴重制約了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特別是，隨著我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，各級政府財政壓力加劇，2016年我國地方政府債務(wù)規(guī)模預(yù)計約為17.17億元[2]，已接近國際警戒水平，未來各級財政進一步增加林業(yè)投入的潛力受到限制。

二是林業(yè)產(chǎn)業(yè)具有公共產(chǎn)品屬性，制約社會投資。林業(yè)資源是一種典型的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，所謂非競爭性是指林業(yè)資源不因增加或減少一些人口享受而變化；非排他性指任何人無法獨占專用，只要存在林業(yè)資源，就無法阻止他人享受。公共產(chǎn)品存在的普遍問題是容易產(chǎn)生“搭便車行為”和“市場失靈”，除極少數(shù)具有明確收益來源的項目，大多數(shù)林業(yè)項目收益存在較大不確定性，制約了社會資本參與。

三是林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大、周期長、風(fēng)險特殊，無法有效利用資本市場。林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目一般投資規(guī)模較大，受到自然生長等客觀規(guī)律制約，項目周期普遍較長。除了同其他項目一樣面臨市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、收益風(fēng)險等各類投資風(fēng)險外，林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目還面臨自然環(huán)境、氣候條件等自然風(fēng)險，項目收益的不可預(yù)測性較大。傳統(tǒng)的資本市場投融資工具如銀行貸款、股票、債券融資等一般需要融資企業(yè)具有較好的資產(chǎn)和現(xiàn)金儲備，融資項目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金回報和可控的風(fēng)險。在缺乏相應(yīng)風(fēng)險分散和收益保障機制的情況下，林業(yè)產(chǎn)業(yè)利用資本市場取得融資的能力非常有限，且存在融資成本高企的困難。

四是林業(yè)權(quán)屬制度不完善，相關(guān)法規(guī)政策不健全。我國于1984年制定《中華人民共和國森林法》，并于1998年進行了修訂?！渡址ā穼τ谏?、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益依法受到保護做出了原則性的規(guī)定，但對于森林、林木、林地的占有、使用、收益、處置（采伐）等權(quán)利細則，并沒有做出詳細規(guī)定。此外，長期以來我國在林業(yè)產(chǎn)業(yè)投融資等經(jīng)濟管理領(lǐng)域也還未形成系統(tǒng)的法規(guī)政策體系，進一步加大了林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資的風(fēng)險。

2 對于我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)投融資制度的政策建議

一是積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。2015年聯(lián)合國森林論壇，對于林業(yè)產(chǎn)業(yè)在消除貧困以及應(yīng)對氣候變化方面的關(guān)鍵作用達成共識。習(xí)近平總書記在2015年氣候變化巴黎大會上明確指出“中國2030年森林蓄積量比2005年增加45億 m3左右”，林業(yè)在國民經(jīng)濟和生態(tài)治理格局中扮演的角色越來越重要，必然要求創(chuàng)新體制機制，采取多種措施，進一步加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)投入。政府與社會資本合作，英文為Public-Private Partnerships，一般簡寫為“PPP”，是公共服務(wù)供給機制的一項重大創(chuàng)新。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）指出，政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。其核心指導(dǎo)思想和主要政策目標是改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。具體到林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目中，政府部門可以在保留所有權(quán)的情況下，將森林、林木、林地的建設(shè)、管理、經(jīng)營以及收益的權(quán)利轉(zhuǎn)給有充足資金和投資意愿的社會資本一方，政府主要承擔(dān)相關(guān)林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的監(jiān)督管理職責(zé)，并通過風(fēng)險分擔(dān)、政府補貼、稅費減免等方式，為投資者提供長期穩(wěn)定的收益回報。PPP模式的最大優(yōu)勢是政府與社會資本依靠合作關(guān)系，避免了產(chǎn)權(quán)不明晰帶來的各項問題，且通過優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)實現(xiàn)了互惠共贏。對于政府，通過引入社會投資者作為新的資金來源，能夠緩解財政投入壓力，加快推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對于社會投資者，能夠獲得由政府支持且背書的長期投資機會，獲得穩(wěn)定投資回報；對于林業(yè)產(chǎn)業(yè)整體而言，通過投融資機制創(chuàng)新，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，實現(xiàn)更好的發(fā)展。

二是推動社會長期資金進行林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資。林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大、周期長的特點，形成了較高的投資壁壘，嚴重制約一般社會資本進入本領(lǐng)域投資。然而，以養(yǎng)老基金為代表的部分資本市場長期資金體量巨大，投資周期長，與林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資需求高度匹配，應(yīng)抓緊研究相關(guān)政策，吸引這類資金開展林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資。我國全國社會保障基金成立于2000年，主要用于人口老齡化高峰時期社會保障支出的補充調(diào)劑，基金短期內(nèi)沒有支出需求，主要通過資本市場開展投資運營以實現(xiàn)保值增值?；鸬耐顿Y范圍除銀行存款、國債等低風(fēng)險資產(chǎn)外，還包括私募股權(quán)投資基金及直接股權(quán)投資項目、信托貸款項目、境內(nèi)外上市流通的證券投資基金、股票及信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價證券。截至2015年末，基金資產(chǎn)總額由成立初期的200億元迅速增長至19 138億元[3]，吸引這類長期資金能夠有效緩解林業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域融資難、融資貴的現(xiàn)狀。而對于養(yǎng)老基金來說，參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資除了能夠獲取一定穩(wěn)定收益外，還能夠提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、保護和改善生態(tài)環(huán)境、增加經(jīng)濟總量、助推綠色發(fā)展，具有極大的正外部性。特別是，近年來世界范圍內(nèi)機構(gòu)投資者廣泛興起社會責(zé)任投資理念（Socially Responsible Investment），也被稱為“可持續(xù)發(fā)展和社會責(zé)任投資”，是指投資者不僅考察投資對象的財務(wù)業(yè)績，還考察其社會責(zé)任的履行，在傳統(tǒng)的投資策略上增加了環(huán)境保護、社會道德以及公司治理等因素，通過綜合判斷，最終形成投資決策的投資行為，其中綠色投資（Green Investment）是社會責(zé)任投資的一個重要方面。加快推動我國養(yǎng)老基金等社會長期資金參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資，對于我國綠色經(jīng)濟、綠色金融的發(fā)展都有著重要的積極作用。

三是進一步完善林業(yè)要素市場，培育林業(yè)金融市場。根據(jù)中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號），2009年，中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所在北京正式掛牌成立。中國林權(quán)所的主要業(yè)務(wù)圍繞林權(quán)流轉(zhuǎn)、原木和木材大宗交易、林業(yè)產(chǎn)品大宗交易等展開，提供全國范圍林木林地交易信息查詢服務(wù)、林業(yè)及相關(guān)企業(yè)金融服務(wù)，林業(yè)中間業(yè)務(wù)介紹服務(wù)等，初步形成了我國林業(yè)要素市場，在促進林業(yè)各類要素資源轉(zhuǎn)化流通，推動林業(yè)資源與資本高效對接等方面進行了有益嘗試。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，下一步應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大林業(yè)產(chǎn)業(yè)與資本市場對接，加快金融工具創(chuàng)新，研究林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、林業(yè)產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)證券化等工具的應(yīng)用，從而形成多元化、系統(tǒng)化、差異化的金融工具體系，更好地服務(wù)于林業(yè)產(chǎn)業(yè)實體發(fā)展。

3 結(jié)論

當(dāng)前，綠色發(fā)展、全面建成小康社會、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等任務(wù)為我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的要求，也帶來了新的機遇。我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期存在的高度依賴財政投入、社會投資不足、金融工具少、資本市場不發(fā)達、法律法規(guī)及權(quán)屬制度不完善等問題，阻礙了林業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展。為此，政府應(yīng)當(dāng)通過綜合采取推廣政府與社會資本合作模式、創(chuàng)造條件引入社會長期資金、加快培育完善林業(yè)要素與金融市場等政策措施，切實解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)投融資的問題，推動我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得新的更大的成就。

[1]國家林業(yè)局. 林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃[EB/OL]. (2016-05-19)[2017-03-10]. http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2016-5/file/2016-5-19-4e0699f79b4b4a2ab03843684dd32c76.pdf.

[2]中華人民共和國財政部. 2016年中央財政預(yù)算系列報表[EB/OL].(2016-3-15) [2017-03-10]. http://yss.mof.gov.cn/2016czys/index.htm.

[3]全國社會保障基金理事會. 基金歷年投資收益情況表[EB/OL].(2016-06-03)[2017-03-10]. http://www.ssf.gov.cn/cwsj/tzsy/201606/t20160602_7082.html.