馮旭旻

（上海市不動產(chǎn)登記事務中心，上海 200000）

土地使用權視角下地籍在城市控制性詳細規(guī)劃中的應用建議

馮旭旻

（上海市不動產(chǎn)登記事務中心，上海 200000）

在城市規(guī)劃工作倡導“土規(guī)城規(guī)兩規(guī)合一”和大城市面臨越來越多的存量土地更新利用情況的雙重趨勢下，在規(guī)劃行業(yè)對地籍重要性的認識應大幅提升。本文通過分析已批控規(guī)劃分地塊時忽視地籍概念，導致控規(guī)后續(xù)實施困難的情況，提出土地使用權視角下地籍在城市控制性詳細規(guī)劃中的應用建議：將地籍納入控制性詳細規(guī)劃的基礎資料、地籍線作為控規(guī)地塊邊界劃分的重要依據(jù)、地籍動態(tài)信息作為公共設施布局選址的重要考量標準，并將規(guī)劃用地所引起的地籍調整情況納入文本和說明書，建立相應的配套機制保障地籍信息在規(guī)劃中的合理運用等。

地籍；控制性；詳細規(guī)劃

在市場經(jīng)濟時代，市場是配置土地資源的主要方式，而規(guī)劃是從政府的角度希望對土地資源的配置予以一定的幫助，維護市場更有序地發(fā)展，相對地兼顧社會的公平正義，城市建設的核心是對土地資源所進行的開發(fā)利用，因此城市規(guī)劃的管理和控制與土地的使用權密不可分。

“《物權法》的出臺，使得城市規(guī)劃除了要保障城市空間資源的分配效率外，同時應關注對社會個體的合法財產(chǎn)權益的保護?！币馕吨恋貦鄬偈浅鞘幸?guī)劃管理的合法管控依據(jù)，也因此使得地籍權屬在土地資源利用與開發(fā)中的作用顯得格外重要。

在土地利用規(guī)劃日漸對地籍信息重視的今天，在面對倡導“兩規(guī)合一”的大趨勢下，在大城市面臨越來越多的存量土地更新利用的情況下，在土地使用權視角下，“城市規(guī)劃除了要保障城市空間資源的分配效率外，同時應關注對社會個體的合法財產(chǎn)權益的保護?！痹诖蟪鞘忻媾R越來越多的存量土地更新利用的情況下，規(guī)劃行業(yè)也應對地籍信息在規(guī)劃特別是控制性詳細規(guī)劃中的應用予以重視。就控制性詳細規(guī)劃而言，它是土地利益分配的重要工具，因此與土地管理的關系是密不可分的，控規(guī)除了應該尊重土地發(fā)展權基礎上的市場化外，在土地使用權視角下，使地籍信息在規(guī)劃中得到較好的應用，對城市稀缺的土地資源的高效利用和可持續(xù)利用具有重要的意義。

一、地籍的定義與應用

地籍在我國按相關學者書中所定義的是“地籍是國家監(jiān)管的，以土地權屬為核心，以地塊為基礎的土地及其附著物的權屬、位置、數(shù)量、質量和利用現(xiàn)狀等土地基本信息的集合。”產(chǎn)權地籍準確記載了“宗地的界限、界址點、權屬狀況、數(shù)量、質量、用途等，一般可以從土地管理部門獲取。產(chǎn)權地籍直接涉及城市開發(fā)的土地使用權屬問題?！钡丶芾砉ぷ鞯闹匾晒痪褪切纬删_的地籍圖。

由上述的定義和理解可見，地籍信息的獲取和管理，與科學合理地進行土地產(chǎn)權管理和土地市場的完善發(fā)展密不可分。土地資源的使用效率和配置效率都與地籍信息的明確密切相關，其應用應該是非常廣泛和必要的。

二、地籍重要性在規(guī)劃中的認識不足

在我國目前的現(xiàn)實情況是地籍信息僅在土地管理方面得到了較好的應用。究其原因，主要是由于我國在土地利用規(guī)劃方面與城市規(guī)劃方面所采用的土地分類方式不同、主管部門不同，導致在規(guī)劃編制中地籍方面的資料長期被忽視。

在城市主要基礎資料的各類圖紙中，地形圖往往是規(guī)劃行業(yè)最為重視的一手資料，但地籍圖卻比較被忽視，其實它們是同一類基礎信息類圖紙的不同表現(xiàn)形式，具有不同的屬性項，規(guī)劃與土地管理一定要做到數(shù)據(jù)的及時更新，相互的支持。在法定規(guī)劃中，控制性詳細規(guī)劃是最接近實施的規(guī)劃，往往直接界定了土地的發(fā)展權，也就決定了土地的市場價值。但目前的控制性詳細規(guī)劃的編制，往往僅關注土地未來的發(fā)展權，忽略了現(xiàn)狀土地所承載的各項權利。

以上海市某地區(qū)四個街坊重新啟動的控制性詳細規(guī)劃實施深化為例，在2008年上一輪已批控制性詳細規(guī)劃中，正是由于忽視了地籍資料，不重視土地權屬關系，劃分地塊僅根據(jù)現(xiàn)狀地形及規(guī)劃形態(tài)過于隨意，如下圖所示，即為已批控規(guī)的地塊劃分與地籍線邊界的疊合圖，很多現(xiàn)狀保留地塊都無法做到規(guī)劃的用地邊界與地籍邊界重合，這種在規(guī)劃編制過程中對地籍線的忽略就會使下一步街坊內一些規(guī)劃地塊的土地出讓與項目實施變得困難。

該案例具有一定的普適性，“建成區(qū)內，控制性詳細規(guī)劃確定的地塊邊界更改較為普遍，個別城市甚至涉及高達90%的項目。主要是規(guī)劃編制時沒有地籍資料，對土地使用權及其邊界不了解，進行地塊劃分時無法顧及甚至沒有土地使用權與邊界的概念。這樣劃分的地塊當然存在變更的隱患，在建設實施或拆遷時，矛盾必然顯現(xiàn)，特別是在實施《物權法》的情況下，隨意劃分地塊導致物權不合理分割處置的規(guī)劃更是難以實施?！比绻谝?guī)劃編制初期提高對地籍信息的重視程度，就可以在一定程度上避免此類問題。在未來大多數(shù)城市越來越多需要做存量規(guī)劃、城市更新的背景下，將會出現(xiàn)更多的控制性詳細規(guī)劃實施深化與局部調整項目，在調整時，建議技術人員應嚴格參考地籍信息進行編制。

三、地籍在城市控制性詳細規(guī)劃中的應用建議

我國許多大城市的中心城區(qū)已進入了精雕細琢的更新階段，規(guī)劃技術人員需要對地塊的經(jīng)濟和社會屬性進行綜合考慮，需要保護土地權利人的發(fā)展權和公眾權益，不能隨意對地塊邊界進行整合，應協(xié)同各方權益，充分理解土地權屬即地籍的意義，進一步補充修正控規(guī)編制方法。

（一）地籍納入控制性詳細規(guī)劃的基礎資料

控規(guī)的本源，就是界定土地權利，尤其是土地發(fā)展權，必須結合這個角度出發(fā)進行控規(guī)編制。在編制過程中應充分研究地籍資料，熟悉現(xiàn)有土地權利人的使用情況和權益，避免形成由控規(guī)造成的侵權糾紛。政府部門應予以重視，提供詳實的地籍基礎資料。“有必要把地籍作為編制控制性詳細規(guī)劃的基礎資料，以便于規(guī)劃劃分地塊時綜合考慮土地權屬和使用權期限等要素的影響，避免實施中更改用地邊界?！?/p>

（二）地籍線作為控規(guī)地塊邊界線劃分的重要依據(jù)

地塊劃分也應從傳統(tǒng)的只注重空間形態(tài)轉向融合土地經(jīng)濟的綜合考慮，分析產(chǎn)權界線的影響，產(chǎn)權地籍情況應被視為地塊劃分的重要考慮因素。

回顧我國控規(guī)的發(fā)展源頭，其一便是美國的區(qū)劃法，美國的區(qū)劃法出臺的原因主要是為了保護土地的財產(chǎn)權并且避免對相鄰物業(yè)價值造成損害，后期的發(fā)展主要順應城市與經(jīng)濟發(fā)展的需求及其法定的特點，為房地產(chǎn)開發(fā)提供市場確定性。但目前在我國現(xiàn)行的已批控制性詳細規(guī)劃體系中，地塊邊界線與地籍線是兩套不同的體系。因此大多數(shù)情況下并不是按照地籍線劃分地塊邊界，并規(guī)定相應的用地性質和開發(fā)強度，進而界定每塊土地的責、權、利的。

因此在編制控規(guī)時，作為利益分配的重要工具，必須從土地整理、開發(fā)利用的可操作性角度，地塊劃分、道路網(wǎng)布局應當尊重現(xiàn)有的產(chǎn)權地籍界線，盡量以完整的產(chǎn)權地籍界線作為開發(fā)地塊的依據(jù)。地籍情況應被視為地塊劃分的重要考慮因素。

（三）地籍信息情況對控規(guī)中公共設施的布局選址具有重要意義

在控規(guī)中規(guī)劃配套滿足一定需求的公共服務設施是非常重要的內容之一，根據(jù)人口需求和區(qū)域范圍內的公共設施進行查缺補漏的規(guī)劃評估，確定所需補充的公共服務設施。如果在選址時僅考慮選址的合理性，而不考慮實施性，沒有調查清楚地籍信息情況，如在控規(guī)編制時將公共服務設施選址在棚戶區(qū)或其他由于復雜的地籍問題和昂貴的拆遷成本而無法進行改造的地區(qū)，就會使得公服設施用地形同虛設，無法從實際上解決居民的生活需求。

（四）法定圖則應反映用地所引起的地籍調整情況，并對調整內容做出詳細說明

當然，隨著城市的發(fā)展、時間的推移、地塊權利人的變遷，土地權屬邊界也會發(fā)生改變。應針對控規(guī)地塊邊界相對原地籍界線發(fā)生變化的情況加以說明，理清地籍信息從而尊重原權利人的利益，也為政府未來的土地收儲和出讓工作理清來龍去脈。否則在將土地按控規(guī)出讓時，土地權屬調查單位按控規(guī)所確定的規(guī)劃范圍做土地權屬調查經(jīng)常會出現(xiàn)控規(guī)范圍與現(xiàn)狀地籍沖突的情況，需要再進行控規(guī)調整。

現(xiàn)行的控規(guī)體系是要求必須有現(xiàn)狀地籍圖的繪制，但所進行的地籍線調整并不是控規(guī)現(xiàn)行文本和說明書中要求的內容，建議應將新控規(guī)的地塊邊界與現(xiàn)有的地籍線圖進行比照，詳細描述哪些現(xiàn)有地籍地塊被合并為新的地塊，哪些地籍地塊涉及到了被拆分和改變等，更好地推進城市相關土地更新使用的工作。

（五）地籍信息在規(guī)劃行業(yè)中的良好運用需要相應的配套機制

地籍能準確反映地塊權屬情況，對控規(guī)編制的科學及準確性相當重要。以往地籍信息由土地部門管理，規(guī)劃中的地塊都是按不同地塊地類進行劃分，造成了與原有地籍不符?，F(xiàn)今規(guī)土合一的機制下應加強并支持地籍信息在規(guī)劃中的應用。

建議制訂相應的地籍信息數(shù)據(jù)的維護和更新機制，特別是合理合法的獲取途徑。以上海的實踐為例：“土地登記編碼作為土地身份證號，可以成為規(guī)劃土地并聯(lián)審批的聯(lián)系紐帶即在前期規(guī)劃編制階段，對地塊按照規(guī)劃形態(tài)預編土地編碼，作為地塊編號和落地標志，后續(xù)土地審批過程中一直沿用該編碼。這種規(guī)劃和土地管理使用同一土地編碼的方式，為打通規(guī)劃、土地審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)規(guī)劃和土地管理有效銜接提供了技術保障?！?/p>

四、結束語

地籍信息不應僅使用在土地管理方面，對城市規(guī)劃編制的重要作用目前體現(xiàn)的還不夠明顯。控規(guī)是我國城市規(guī)劃體系中非常重要的組成部分，既是修建性詳細規(guī)劃的主要依據(jù)，也是城市規(guī)劃管理部門進行規(guī)劃管理的重要抓手?？匾?guī)所面對的大多是城市的具體實施項目，這些建設活動一般都是以地塊為基礎來進行的。因此，地籍界線對地塊劃分的意義就顯得尤為重要。未來的控規(guī)編制，不能再局限于技術合理和功能合理，更應將后續(xù)管理和實施可能性納入考慮，尤其要尊重、重視地籍信息，才能更好地使規(guī)劃真正引導和控制土地開發(fā)，構建科學的規(guī)劃管理辦法。將地籍納入控制性詳細規(guī)劃的基礎資料、地籍線作為控規(guī)地塊邊界劃分的重要依據(jù)、地籍動態(tài)信息作為公共設施布局選址的重要考量標準，并將用地所引起的地籍調整情況納入文本和說明書，建立相應的配套機制保障地籍信息在規(guī)劃中的合理運用。最終幫助實現(xiàn)以調控經(jīng)濟利益為目標，實現(xiàn)城市土地價值及增值部分分配的合理化，保障公共利益。

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（責任編輯：豐華濤）

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