張曉萍，周 晶(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

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我國行政許可信賴保護原則問題研究

張曉萍，周 晶
(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

對行政許可法中信賴利益保護制度的研究對于限制行政權(quán)力濫用，構(gòu)建誠信政府來說，有著不可替代的重要意義。但實際上自《行政許可法》頒布實施的13年以來，行政機關(guān)并未完全履行保護行政相對人信賴利益的義務(wù)，為不侵犯自身利益肆意更改變動已生效法律文件的事情層出不窮。這從一個側(cè)面反映出了我國《行政許可法》中有關(guān)信賴利益保護方面存在缺失，亟待完善。

行政許可；信賴保護原則；立法不足

一、行政許可法中的信賴利益保護原則綜述

民法是信賴利益原則誕生的搖籃，在民法中又被稱為誠實信用原則，它在民法的沃土里滋長，并逐漸成為影響眾多民事規(guī)則的“帝王條款”，“貫穿整個私法的實體法和程序法的全部”[1]。但以私法自治作為理論支撐的私法領(lǐng)域，始終體現(xiàn)的是平等主體之間的誠實信用關(guān)系，這與當(dāng)時公法的要求并不一致。德國是率先將信賴保護原則從私法領(lǐng)域引入公法領(lǐng)域的國家。從那時開始信賴利益原則才在公法中得到承認和發(fā)展。

行政許可中的信賴保護原則至今并沒有達成一致，由于國內(nèi)外學(xué)者往往從不同角度、不同層次進行分析導(dǎo)致學(xué)界無法達成統(tǒng)一共識，沒有形成精確地內(nèi)涵。對于該原則內(nèi)涵的界定，學(xué)界無外乎從信賴保護原則的本體客體、歷史沿革、保護對象、保護方式四個方面著手分析，學(xué)者們的內(nèi)涵定義也大同小異，只是闡釋角度存在些許差異。但筆者認為，從四個方面著手分析是不妥當(dāng)?shù)?。首先，該原則的歷史沿革至今尚無一致定論，無法形成統(tǒng)一的認知。其次，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，對于該原則的保護方式也必會突破存續(xù)保護與財產(chǎn)保護兩種。這兩個方面的不確定因素較大，界定概念時加入分析，只會加快界定出的概念的淘汰速度，加大學(xué)界的爭論。所以筆者認為，若要對行政許可中信賴保護原則精確地界定內(nèi)涵只需考慮本體客體、保護對象兩方面即可。綜上所述，可以給該原則得出內(nèi)涵如下：為了彌補行政相對人因為行政機關(guān)自身或依據(jù)法律法規(guī)所做出的具體行政許可中對某些因素的不變性產(chǎn)生依賴并據(jù)此作為或不作為衍生出的損失而發(fā)展形成的原則即行政許可中的信賴保護原則。

二、行政許可法中的信賴利益保護原則的理論源流

(一)誠信原則——最直接的理論源流

誠信原則是現(xiàn)代法律領(lǐng)域中一項重要的法律原則，更是民法的追求。雖然該原則本身不涉及法律主體之間的具體權(quán)利義務(wù)，性質(zhì)也很概括籠統(tǒng)，但它的內(nèi)涵和精髓仍然是法律領(lǐng)域眾多方面的支撐。誠實信用原則在民法中要求平等的民事主體間要依照公共秩序與善良風(fēng)俗進行民事活動。而在行政法中則要求行政主體在進行行政活動的進程中遵守誠信，不得隨意變更、撤銷行政行為。從中可以看出，二者之間的關(guān)系是值得推敲的。學(xué)界對二者關(guān)系有兩種主流的學(xué)說。即“私法類推說”與“一般法律原理說”。其中“私法類推說”主要認為：行政法中的信賴保護原則是從私法中的誠實信用原則援引、類推而來，是在此基礎(chǔ)上的適用。而“一般法律原理說”則認為：誠實信用原則是整個法律領(lǐng)域的原則，并非某一領(lǐng)域的專利，若認為只屬于某一領(lǐng)域的想法是極其狹隘的。作為法律領(lǐng)域的一般原理，不應(yīng)該區(qū)分是否只屬于哪一特定的法律領(lǐng)域，而是歸屬于整個法律空間中。無論采用哪種學(xué)說都可以證明：民法中的誠信原則是可以被視為行政法信賴保護原則的最直接理論淵源而存在的。

(二)法律安定性原則——直接理論淵源

拉德布魯赫認為：法律是一種凌駕所有人和事物之上的規(guī)則，是對各種主體的行為進行指引和規(guī)制的一種手段，法律更是人們生活的共有準則，不會因單個行為主體的意見而隨意變動。法律安定性原則的確立可以使多樣的價值觀和紛繁復(fù)雜的利益在追求價值最大化的過程中保持應(yīng)有的秩序與穩(wěn)定。綜上來看：法的安定性原則就是要維持法律一種秩序平穩(wěn)的狀態(tài)，通過此種應(yīng)有狀態(tài)從而使生活有序,各種利益受到法律保護又不至于沖破現(xiàn)有法律關(guān)系從而給公民的信任造成沖擊。法的安定性原則要求國家維持穩(wěn)定的秩序，讓國家的國民在一種穩(wěn)定有序的環(huán)境下生產(chǎn)生活。信賴保護原則要求保護公民處分事物的權(quán)利，維護公民因?qū)υ蟹蔂顟B(tài)存續(xù)而產(chǎn)生的信賴，并防止因信賴而產(chǎn)生的事后法律溯及。將其推廣至行政許可法領(lǐng)域，就是行政機關(guān)有維護行政許可法律關(guān)系穩(wěn)定的義務(wù)，不得隨意變更、撤銷行政許可，對行政相對人的信賴造成損害。由此可見：行政許可法中信賴利益原則源自法律安定性原則，是其直接理論來源。

(三)基本權(quán)利原則——間接理論淵源

信賴保護原則是指保護公民因行政機關(guān)的肆意變動行為而產(chǎn)生的信賴利益，雖然其本身不屬于基本權(quán)利的范疇，但它的概念中必然顯示了它的作用是保護不限于一種兩種的公民基本權(quán)利，所以它與公民的基本權(quán)利原則息息相關(guān)。因此，行政法中信賴利益原則源自基本權(quán)利原則。但基本權(quán)利原則并不像誠實信用原則、法律安定性原則那樣與信賴保護原則契合度那么高,給予信賴保護原則最直接的借鑒和源流，而是需要通過分析信賴保護原則與權(quán)力的間接關(guān)系中才可得出它們的邏輯關(guān)系。所以,基本權(quán)利原則是行政法中的信賴保護原則的間接理論淵源。

三、信賴保護原則在我國行政許可法中的適用現(xiàn)狀及問題

與國外眾多國家比較，我國的信賴保護原則發(fā)展是遲緩且有缺陷的。在行政許可法領(lǐng)域，只有2004年頒布的《行政許可法》中有幾個法條對信賴利益保護的內(nèi)容作出了規(guī)定，主要是第8條及第69條。法律保護法定的主體可以取得行政許可以及行政主體不得隨意更改已生效的行政許可(特殊情況下，為公共利益需要可以撤銷但要給予行政相對人相應(yīng)補償)，這是第8條規(guī)定的大致內(nèi)容。第69條主要規(guī)定行政機關(guān)在何種法律規(guī)定的情況下可以依職權(quán)或依申請撤銷不適當(dāng)?shù)男姓S可。行政許可法領(lǐng)域中有關(guān)信賴保護原則只有兩個法條籠統(tǒng)大概規(guī)定是不夠的，這也充分暴露除了相關(guān)立法不足的問題和缺點，主要不足如下述介紹。

(一)公共利益規(guī)定模糊

《行政許可法》第8條僅規(guī)定行政機關(guān)為了公共利益的需要可以依法變更或撤回已生效的行政許可。但什么是公共利益、公共利益的具體內(nèi)涵和外延并沒有在法條中予以詳細規(guī)定。在政府與行政相對人這一盤棋的博弈中，政府占據(jù)主導(dǎo)優(yōu)勢，他有評判公共利益的能力，也總是借著自己的優(yōu)勢地位侵犯相對人的合法權(quán)益。如果未在法律的明文規(guī)定中將其限制，那么行政機關(guān)的自由裁量空間會很大，從而導(dǎo)致權(quán)力的膨脹和濫用。例如“廢塑料煉油案”中,被許可人索賠三百多萬元而只拿到了五萬元的補償[2]。這不僅會使相對人的權(quán)益有所損失，更不利于構(gòu)建法治政府與我國法治事業(yè)的發(fā)展。

(二)補償標準與補償程序缺位

在《行政許可法》第8條中籠統(tǒng)規(guī)定了行政機關(guān)因公共利益的需要或客觀情況發(fā)生重大改變可以變更撤銷行政行為，但是應(yīng)合理補償相對人。從中我們可以看出,我國已經(jīng)初步確立以財產(chǎn)補償?shù)姆绞奖Ｗo行政相對人信賴利益。但如何補償、補償依據(jù)什么樣的法定程序進行以及補償標準并無相關(guān)規(guī)定，這無疑是《行政許可法》的疏漏和缺失。以下為該缺失所帶來的影響的具體闡述。

1.補償標準不明

應(yīng)當(dāng)給予行政相對人因行政機關(guān)隨意撤銷、變更行政行為所受到的損失。但法條中并沒有詳細規(guī)定“補償”的標準。合理補償、完全補償、適當(dāng)補償說法雖只差一兩字，但對行政相對人而言卻截然不同。“合理補償”是指政府通過對受損失的行政相對人的損失進行衡量，進而給予相對人自己可接受范圍內(nèi)的補償”?！巴耆a償”是指政府不僅彌補相對人所受到的實際已損失利益，還會彌補預(yù)期利益，從而全面補償相對人。“適當(dāng)補償”是指政府在考慮諸多因素的基礎(chǔ)上根據(jù)自身實際情況給予相對人一定范圍內(nèi)的適當(dāng)補償。這種補償一般比相對人已損失利益小，實際上對相對人來說是不公平的。綜上我們可知，補償標準的不同對于相對人來說具有完全不同的意義，而我國恰巧缺失對于補償標準的規(guī)定，這是對相對人權(quán)益的一種損害，也是對政府權(quán)力濫用的一種縱容。

2.補償程序缺失

限權(quán)和監(jiān)督是行政程序的首要功能。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法的基本原則，主要要求在于有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究，侵權(quán)須賠償。為了響應(yīng)行政法的基本原則我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建具體的行政補償程序，讓行政補償依法進行，從而減少糾紛。然而，在我國目前的法律規(guī)定中，有關(guān)行政許可信賴保護補償?shù)某绦蚴侨笔У模@無疑是給行政機關(guān)提供鉆法律漏洞的機會，也是對相對人權(quán)益的一種侵犯。

(三)對違法行政許可信賴保護規(guī)定的不足

《行政許可法》第69條中對違法行政許可的撤銷進行了相關(guān)規(guī)定，以撤銷為主，不撤銷為例外。基于公共利益的需要或客觀情況發(fā)生重大改變是69條法律中所說的例外情況。但卻并沒有對違法行政許可的撤銷程序進行規(guī)制與限定。沒有具體的撤銷程序會加大行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，也是行政權(quán)力濫用、膨脹的外化表現(xiàn)。同時也沒有對于撤銷違法行政許可后給予賠償?shù)姆秶⑸暝V期間以及除斥期間進行界定。也沒有賦予行政相對人申訴權(quán)及聽證權(quán)。綜上可看出，我國對于行政許可信賴保護原則的研究尚不完善。

四、完善我國行政許可法中信賴利益保護制度的具體對策

綜上分析，我國行政許可法中信賴利益保護制度存在諸多缺陷，出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的。首先，《行政許可法》自公布實施的13年來未曾修改過，已經(jīng)逐漸不能應(yīng)對社會發(fā)展所出現(xiàn)的新問題、新事件。其次，在構(gòu)建具體體系時學(xué)術(shù)界沒有做好充足的理論支撐，給予充分的理論支持；另一方面要在實踐操作中也沒有完善的監(jiān)督體系。雖然我國目前已經(jīng)有了行政許可信賴保護的基本框架，但還是應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定中加強，以完善我國行政許可法中信賴利益保護制度的具體對策。

(一)界定和量化公共利益

從法條規(guī)定中我們可以看出,“公共利益”是行政機關(guān)決定如何處理行政許可的一個極其重要的考量因素。根據(jù)“公共利益”的需要行政機關(guān)可以決定變更撤銷合法行政許可，亦可以維持違法行政許可。所以，界定和量化公共利益是必要的。 學(xué)界中對“公共利益”從不同角度出發(fā)進行界定。以潘恩為主的一系列學(xué)者從個人利益與公共利益的關(guān)系著手來界定量化“公共利益”。他們主要認為：每一個個體的個人利益相加到一起就是公共利益。以馬懷德和顏運秋為主的一系列學(xué)者從公共利益的劃分角度著手來界定量化“公共利益”。他們主要認為：公共利益可以劃分為社會公共利益和國家利益兩部分。公共利益位于第一位階，社會公共利益和國家利益位于第二位階。其特點是：公共利益具有分解性和等級性。學(xué)者們都從各自的主觀角度出發(fā)對“公共利益”進行了一定程度的量化，可畢竟單純的主觀判斷并不客觀標準。基于此，我國可以從客觀的角度出發(fā)加上權(quán)衡學(xué)者們的考慮來具體實際的量化界定“公共利益”。首先要確定補償?shù)淖罡邩藴?。行政機關(guān)因為變更、撤銷行政許可給相對人帶來的損失只包括相對人的信賴利益(即行政行為存續(xù)期間能給相對人帶來的利益)，而最高標準應(yīng)同時包含預(yù)期利益，所以補償?shù)淖罡邩藴蕬?yīng)為信賴利益與預(yù)期利益之和[3]。其次,明確補償?shù)淖畹蜆藴?。行政機關(guān)因為變更、撤銷行政許可給相對人帶來損失的最低標準為行對人的預(yù)先投入與后期善后費用之和。之所以這樣設(shè)定預(yù)先標準是因為行政許可被變更、撤銷后相對人之前基于對行政機關(guān)的信賴投入就變得無意義，繼而轉(zhuǎn)為損失。而相對人為了彌補損失又必然會支付一些善后費用。所以預(yù)先投入與善后費用之和是相對人損失的最低標準。

(二)明確規(guī)定行政許可補償?shù)臉藴逝c程序

1.明確規(guī)定行政許可補償?shù)臉藴?/p>

我國《行政許可法》第8條有相關(guān)于行政許可信賴利益補償?shù)幕\統(tǒng)規(guī)定。顯然，我國并沒有有關(guān)行政許可補償明確的標準，這遠遠落后于世界上的其他國家。世界范圍內(nèi)關(guān)于行政許可的補償主要有兩種主流標準。第一種是以日本為代表的完全補償標準。日本憲法明確規(guī)定：“在私有財產(chǎn)作為公共使用的情況下,應(yīng)給予正當(dāng)?shù)难a償”。日本學(xué)界的理論通說把“正當(dāng)補償”理解為“完全補償”。第二種是以大陸法系國家與美國為代表的公平補償與適當(dāng)補償相結(jié)合的補償標準?？v觀世界主流的兩種補償標準，我國幅員遼闊，國情復(fù)雜，行政許可案件巨多，若采用“完全補償標準”無疑會給國家財政帶來巨大負擔(dān)，所以二者結(jié)合的補償標準更適合我國國情，符合我國實際情況。補償標準確定后，最好還應(yīng)該明確規(guī)定補償?shù)臄?shù)額，令補償賠償有法可依，減少行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。

2.構(gòu)建行政許可補償程序

作為法治國家，國家的每一個成員都必然會享有國家賦予的權(quán)利，所以當(dāng)合法利益受到侵犯時法律的救濟途徑顯得尤為重要。所以構(gòu)建行政許可補償程序十分必要。至于如何構(gòu)建筆者有以下幾點設(shè)想。第一，給予相對人請求權(quán)。同時明確在什么具體的事件內(nèi)進行請求。第二，給予相對人聽證權(quán)。相對人可以通過聽證明確具體的表達自己要求賠償?shù)囊庠浮⒎秶捅匾?。最后，賦予補償請求權(quán)人以起訴權(quán)。司法救濟一直都是保護公民合法權(quán)益最重要最堅強的一道防線，通過給予相對人起訴權(quán)可以強有力的保障相對人獲得補償?shù)臋?quán)利。

(三)構(gòu)建行政許可撤銷程序

在行政許可領(lǐng)域構(gòu)建撤銷程序尤為必要，該項制度適合我國當(dāng)前行政法領(lǐng)域的現(xiàn)實情況，有利于完善該領(lǐng)域的法律，構(gòu)建該項程序?qū)π姓鄬θ藖碚f也是個福音。法律所要遏制的就是人的隨意性,所要給予的就是穩(wěn)定的預(yù)期[4]。對于如何構(gòu)建該項程序，筆者有以下兩點建議：第一，將行政許可撤銷程序的具體步驟在法條中明確下來，具體步驟包括通知、說明撤銷理由、聽證、決定、復(fù)議。第二,撤銷權(quán)在民法中是一種形成權(quán)，故而適用除斥期間更為合理，將其運用到行政許可法中也應(yīng)為行政許可撤銷程序明確規(guī)定2年除斥期間，這樣不僅合法有效保護了相對人的利益，還有利于提高行政機關(guān)的辦事效率。

五、結(jié)語

處于經(jīng)濟迅猛發(fā)展時期的我國，政府為適應(yīng)時代的要求逐步在轉(zhuǎn)型，但處于轉(zhuǎn)型初期，各種問題層出不窮。行政機關(guān)侵害行政相對人利益的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，總會“出爾反爾”隨意撤銷變更行政許可[5]。政府的“反言”行為不僅損害自身形象不利于構(gòu)建誠信政府，同時也是對行政相對人信賴利益的一種踐踏?！缎姓S可法》當(dāng)年的出臺雖在一定程度上緩解了社會問題，但社會日新月異的發(fā)展，該法已逐漸落后于社會現(xiàn)實，尤其在信賴利益保護原則方面存在諸多立法空白。行政機關(guān)自由裁量空間大，行政相對人處于弱勢地位，得不到真正的補償賠償，這是當(dāng)前行政許可法中的信賴利益保護的適用現(xiàn)狀。所以對該課題的研究顯得尤為必要，對于完善該制度有著極其重要的現(xiàn)實意義。

[1]傅靜坤.二十世紀契約法[M].北京：法律出版社,1997:38.

[2]黃學(xué)賢.行政法中的信賴保護原則[J].法學(xué),2002,(5).

[3]李春燕.行政信賴保護研究[J].行政法學(xué)研究,2001,(3).

[4]方世榮.簡論《行政許可法》的信賴保護原則[J].黨政干部論壇,2004,(6).

[5]董婭瓊.論我國《行政許可法》中的信賴保護原則[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2008.

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2017-04-12

2016年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費創(chuàng)新團隊項目“法治政府視域下的林業(yè)行政執(zhí)法問題研究”階段性成果(2572015EC02)

張曉萍(1975-)，女，遼寧遼陽人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事法學(xué)理論研究；周晶(1993-)，女，黑龍江哈爾濱人，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D912.112

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1008-7966(2017)04-0012-03