黃春蕾，劉文華，李強楠

●本期視點

環(huán)境監(jiān)測領域政府與社會資本合作模式與改革路徑
——基于山東省的實踐

黃春蕾，劉文華，李強楠

（山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南250100）

政府與社會資本合作（PPP）已經(jīng)從單純的融資模式上升為體制機制的變革。2012年以來山東省推廣實施的環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測TO（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營）模式，通過環(huán)境監(jiān)測體制與運營管理機制的雙項整體性改革，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵的效率優(yōu)勢，建立多方位質(zhì)量控制體系，改革取得積極效果。我國環(huán)境監(jiān)測領域PPP模式的應用前景廣闊，應重點轉(zhuǎn)變政府環(huán)境監(jiān)測職能、推進監(jiān)測體制機制綜合協(xié)同改革、加強環(huán)境監(jiān)測服務治理能力。

環(huán)境監(jiān)測；PPP；轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營（TO）；治理

一、引言及文獻綜述

近年來，社會公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注程度空前提高。準確及時的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境質(zhì)量評價和環(huán)境影響評價必不可少的依據(jù)，也是社會各界了解環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)督環(huán)境治理成效的重要渠道。2008年《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了環(huán)保部門的環(huán)境質(zhì)量信息公開職責。2015年新《環(huán)境保護法》進一步明確了違反環(huán)境監(jiān)測信息公開的法律責任。與此形成強烈反差的是，國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的現(xiàn)狀卻并不令人滿意。以空氣質(zhì)量監(jiān)測為例，監(jiān)測設施設備投資普遍不足，空氣自動監(jiān)測站的覆蓋率低；在實行事業(yè)單位自主管理的模式下，現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測設施得不到全面及時的日常運營維護，環(huán)保部門的監(jiān)測職責難以有效履行，這些矛盾越到基層越為突出；監(jiān)測數(shù)據(jù)的同級行政干預現(xiàn)象較普遍，嚴重影響了其社會公信力。2014年9月起財政部開始在基礎設施及公共服務領域大力推廣政府與社會資本合作模式（PPP），“將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合”，促進簡政放權(quán)，提升國家治理能力?！?015年2月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化的指導意見》，正式以文件的形式將PPP模式引入環(huán)境監(jiān)測領域，并將其作為“環(huán)保體制機制改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容”。因此，研究如何更好地推進和實施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域PPP模式發(fā)展，對于推進相關(guān)體制機制改革，提高政府治理能力，促進環(huán)境監(jiān)測服務業(yè)快速發(fā)展等方面，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

作為公共部門與私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務的實踐形式，PPP在國內(nèi)的嘗試早在20世紀八九十年代外資進入部分基礎設施領域就出現(xiàn)了。2004年起我國全面實施市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式，但由于相關(guān)法規(guī)和管理體系不健全和市場發(fā)育不充分等多重因素，改革陷入停頓狀態(tài)。及至2014年，面對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中地方政府債務負擔過重的現(xiàn)實壓力，為了加快轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)民間投資活力，中央有關(guān)部委密集出臺文件，PPP模式再次成為政府及各方關(guān)注的焦點。隨著PPP模式的曲折發(fā)展歷程，學者們也在不斷總結(jié)與反思，對PPP的根本性質(zhì)、實踐推廣和具體運用進行深入探討。

（一）對PPP認知的逐步深化：從融資工具到體制機制變革

在早期實踐中，PPP通常被定義為公共部門與私人企業(yè)在公共基礎設施領域合作開展的一種項目融資模式［1-3］，對相關(guān)概念的理解和使用并不清晰，常把PPP與BOT、PFI、TOT、BOOT等形式相并列［4］。針對這種情況，王灝（2004）［5］區(qū)分了兩種PPP，即廣義的PPP和狹義的PPP，前者泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關(guān)系，后者可以理解為一系列項目融資模式的總稱，其廣義PPP的定義還比較籠統(tǒng)。賈康、孫潔（2009）［6］則指出了將PPP僅僅視為融資工具的狹義界定的局限性，認為PPP實質(zhì)上是一種可以實現(xiàn)“公平和效益兼容共升”的管理模式創(chuàng)新，對于我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中的制度機制創(chuàng)新具有特別的意義和功能。從融資工具到政府管理體制機制的變革，國內(nèi)對PPP的認知發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變和提升，而對PPP的新定義在2014年以來國家各部委出臺的系列文件中已經(jīng)得以體現(xiàn)。

（二）PPP的實踐推廣：核心因素和實施條件

民營化是PPP最普遍的形式和途徑，薩瓦斯（2002）［7］在民營化的應用研究和實際操作方面做出了巨大貢獻。比如，他總結(jié)了公共服務合同承包的六項實施條件，包括存在有效的政治領導、機構(gòu)內(nèi)部存在積極倡導者、政府面臨財政拮據(jù)、具有節(jié)約大量成本的可能性、行動具有政治可行性、特大事件打破了現(xiàn)狀。近年來，國內(nèi)學界加強了對前期PPP實踐經(jīng)驗教訓的總結(jié)，從更寬的視角審視PPP實踐中的核心因素和應用條件。比如，王茵（2015）［8］和孫潔（2015）［9］等從宏觀層面強調(diào)了政府管理模式和管理能力問題；董光耀在《中國投資》2015年第2期著文強調(diào)了PPP的技術(shù)標準問題；楊衛(wèi)華等（2013）［10］等關(guān)注PPP項目模式的分類與選擇問題。張閆龍（2015）［11］探討了PPP政策的擴散機制，并就政府間財政關(guān)系與PPP政策擴散間的關(guān)系進行了討論。

（三）PPP在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域的具體應用：可行性和項目模式

環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測是一項新興的生態(tài)環(huán)境基本公共服務，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎性、公益性環(huán)境監(jiān)測活動。早在20世紀90年代我國環(huán)境監(jiān)測事業(yè)發(fā)展初期，季鼎祥和范健（1995）［12］等結(jié)合當時環(huán)境監(jiān)測站實行事業(yè)單位體制的建設進程緩慢問題，提出環(huán)境監(jiān)測事業(yè)推向市場的設想，他們認為環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)是一種信息產(chǎn)品，具有市場價值，它的生產(chǎn)可以由市場來完成，費用由監(jiān)測數(shù)據(jù)的提供者（即政府）支付。沈穎青（2004）［13］提出改革事業(yè)單位的環(huán)境監(jiān)測行業(yè)體制機制，指出“走向市場是環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的必然趨勢”。近年來，隨著我國環(huán)境監(jiān)測投入、網(wǎng)絡建設和市場主體的快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)測體制機制改革模式成為討論的焦點。如蔡守秋（2013）［14］、王秀琴等（2014）［15］提出我國環(huán)境監(jiān)測機制改革應采取以政府為主導、政府和市場共同運作、政府和社會共同生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)測信息的模式。王海芹、蘇利陽（2014）［16］闡述了運營托管與轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（TO）模式是未來可以探索的兩種市場模式，分析了改革可能面臨的阻力與障礙。

綜上，盡管人們對于PPP的認知已經(jīng)從單純的融資工具提升至政府管理體制機制變革的層面，強調(diào)了PPP作為一種體制機制變革的重大意義，但缺乏對政府管理體制改革與運行機制改革協(xié)同性的深入研究，對環(huán)境監(jiān)測領域PPP模式的應用研究也非常少，地方相關(guān)探索實踐的實證研究亟待加強。本文以環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域PPP模式應用問題為研究主線，基于山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測實施的轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營模式為例，深入考察該模式實施的背景、體制與機制雙項綜合改革的具體做法和效果，分析實現(xiàn)體制改革與運行機制改革協(xié)同性的條件和關(guān)鍵因素，客觀評價其進一步需要解決的問題，并就PPP引入我國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域的相關(guān)改革問題展開討論。

二、山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測政府與社會資本合作的做法、效果及面臨的問題

2007年之前，山東省各地市環(huán)保局均在各市范圍內(nèi)建立了多個空氣質(zhì)量監(jiān)測站，實行市級環(huán)保局下屬事業(yè)單位自主管理模式，即系統(tǒng)的運行、數(shù)據(jù)處理與上報均由監(jiān)測部門負責，而省政府根據(jù)各地市自行上報的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，對各地市進行環(huán)境目標責任制考核。這種“考核誰，誰監(jiān)測”的體制帶來了嚴重的同級行政干預監(jiān)測數(shù)據(jù)問題。2007年以前山東省空氣質(zhì)量良好率（即一年中空氣質(zhì)量優(yōu)和良天數(shù)的占比）都在90%以上。加之近年來社會公眾對于環(huán)境信息及信息質(zhì)量的要求不斷提高，空氣監(jiān)測項目和各項環(huán)境治理任務日益繁重，各地環(huán)境監(jiān)測部門依靠現(xiàn)有的管理機制難以勝任，壓力重重。

（一）做法

為了改變這種狀況，自2007年開始山東省環(huán)保廳對各市運行的監(jiān)測站加強質(zhì)量控制檢查，對各市數(shù)據(jù)進行二次回查，以避免市級環(huán)保部門弄虛作假。然而，僅靠現(xiàn)有機構(gòu)和人員，省環(huán)保廳無法完成對全省17個地市全部144個監(jiān)測站二次回查。為此，2010年山東省在調(diào)研的基礎上，開始推進環(huán)境監(jiān)測管理體制機制雙項整體性改革。體制改革的要點是環(huán)境質(zhì)量“上收一級”管理、污染源“下放一級”管理，即省級環(huán)保部門負責17個設區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督監(jiān)測，污染源監(jiān)督監(jiān)測下放到市、縣級環(huán)保部門。機制改革的要點是實行“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”（TO）模式，即“監(jiān)測設備有償轉(zhuǎn)讓，專業(yè)隊伍運營維護，專業(yè)機構(gòu)移動比對，環(huán)保部門質(zhì)控考核，政府購買合格數(shù)據(jù)”。具體過程可歸納為以下步驟：

（1）現(xiàn)有設備有償轉(zhuǎn)讓。由省環(huán)保廳委托專業(yè)機構(gòu)對全省空氣站進行資產(chǎn)評估，評估結(jié)果作為空氣站轉(zhuǎn)讓設備余值的標底，運營單位購買設備余值的價格不低于評估結(jié)果，各市空氣站轉(zhuǎn)讓以中標價格為準?？紤]到國家沒有空氣站使用年限的規(guī)定，參考《國家地表水自動監(jiān)測站運行管理辦法》規(guī)定儀器設備的使用年限為8年，空氣站比水站監(jiān)測頻率高、設備損耗快，結(jié)合山東省現(xiàn)有空氣站運行情況，按6～8年使用年限折舊。運營單位需一次性把轉(zhuǎn)讓設備余值資金按照空氣站建設時省、市出資比例分別支付給省、市環(huán)保部門。余值資金優(yōu)先用于TO模式相關(guān)費用的支付，待余值使用完畢后再由省、市財政部門按照承擔比例共同承擔。

（2）公開選擇運營單位，按區(qū)域?qū)嵭形羞\營。根據(jù)規(guī)定，參與山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測競標企業(yè)的資質(zhì)為運營單位注冊資金不低于1 000萬元，比對單位注冊資金不低于500萬元，能夠生產(chǎn)、集成、比對、運營空氣站或廢氣自動監(jiān)測設備。2011年對社會進行公開招標，有14家公司競標，在綜合考慮運營價格和技術(shù)方面的因素后，選擇了3家運營單位以及1家比對單位。全省17個市的144個自動監(jiān)測站，比較大的市如濟南市有16個自動站，而像濱州、菏澤等比較小的市則只有6個。主要考慮地理位置、公司的實力和運營能力等因素，分別確定了三家運營單位各自負責監(jiān)測的區(qū)域范圍。

（3）明確運營服務具體要求。在運營服務方面，要求每3個自動站配一名專職維護人員，每6個自動站配一輛維護車輛，對維護車輛還提出了維修工具配備等要求。每個公司在其提供服務的每個市都設一個辦事處，對于辦事處，每周、每月、每季度需要完成的工作均有詳細要求。為確保從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，2013年5月，省環(huán)保廳組織社會化檢測機構(gòu)的環(huán)境檢測人員進行統(tǒng)一培訓，提高檢測人員技術(shù)水平，并對3家運營單位和1家比對單位從事相關(guān)技術(shù)工作的人員進行基本理論和現(xiàn)場操作能力考核，90%以上人員通過省級考核，獲得環(huán)境監(jiān)測人員上崗合格證，實現(xiàn)持證上崗。

（4）經(jīng)費保障，合同管理。TO模式總費用包括運營費、比對費和質(zhì)控費。運營費是環(huán)保部門購買空氣站監(jiān)測數(shù)據(jù)的費用；比對費是環(huán)保部門購買移動監(jiān)測站對空氣站的比對服務費用；質(zhì)控費是省監(jiān)控中心開展全面質(zhì)控所需的費用。省、市環(huán)保部門均作為運營合同的主體單位，共同與運營單位簽署運營合同，省環(huán)保部門作為比對合同的主體單位，與比對單位簽署比對合同。省環(huán)保部門每半年對運營、比對單位進行一次考核，并根據(jù)合同和考核情況向省市兩級財政部門出具經(jīng)費撥付意見，省市兩級財政部門根據(jù)省環(huán)保部門提供的撥付意見直接撥付運營單位和比對單位相關(guān)經(jīng)費。運營、比對合同期限為3年，期滿合格后，續(xù)簽一次合同，考慮到技術(shù)發(fā)展、物價波動等因素，續(xù)簽合同時可以對運營費和比對費進行協(xié)商調(diào)整。

（5）明確各方職責分工。省級環(huán)保部門的職能包括：①負責全省設區(qū)的市空氣質(zhì)量監(jiān)測；②監(jiān)督考核運營單位和比對單位；③空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)審核；④建立全省空氣質(zhì)量自動監(jiān)測質(zhì)量管理體系。市級環(huán)保部門的職能包括：①保障設區(qū)市空氣站監(jiān)測條件；②向省級反饋運營、對比問題和數(shù)據(jù)疑問，協(xié)助省級開展質(zhì)控檢查；③負責縣級城市環(huán)境空氣質(zhì)量檢查。第三方運營單位的職責包括：①運營單位負責空氣站的運營維護和設備更新；②比對單位采用移動監(jiān)測車對空氣站整體比對。省市級財政支出責任劃分按照“信息共享，費用分級負擔”的原則，省財政負擔全部比對費和質(zhì)控費，對運營費，省財政按每站8萬元的標準予以補助，其余部分約11萬由市財政負擔。

（6）加強質(zhì)量控制和監(jiān)督考核。為確?？諝庹镜囊?guī)范運營和數(shù)據(jù)質(zhì)量，2012年11月，省環(huán)保廳印發(fā)《山東省環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營”（TO）模式質(zhì)量管理體系技術(shù)規(guī)定》和配套技術(shù)文件，要求省、市環(huán)保部門和運營單位都要建立空氣質(zhì)量保證實驗室，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一組織開展標準物質(zhì)、采樣流量等量值溯源和標準傳遞，并提出“運營公司內(nèi)部質(zhì)控、比對公司移動比對、省級環(huán)保管理考核、市級環(huán)?；ゲ楸O(jiān)督、社會公眾參與監(jiān)督”五個層面的質(zhì)量控制和質(zhì)量管理思路。為提高政府監(jiān)管水平，環(huán)保廳建立空氣質(zhì)量監(jiān)控室（包括實驗室），配備11名工作人員。建立資質(zhì)管理、經(jīng)濟手段和行政監(jiān)管相結(jié)合的績效量化考核手段，按照設備運行率和數(shù)據(jù)準確率，每月對運營單位進行績效量化考核，考核結(jié)果與運營費掛鉤。比如，在2012年9月-2013年2月的運營考核中，某運營公司因部分站點運營維護不及時，造成設備運行率偏低，根據(jù)考核要求，給予該單位扣減運營費33.47萬元的處罰。為防止可能的運營風險，運營單位必須在省環(huán)保廳指定賬戶打入全部運營站點3個月運營費用作為運營抵押，對達不到運營要求或違規(guī)操作的，扣減相應的運營費用直至終止運營合同、取消山東境內(nèi)運營資格。在筆者對山東省某第三方運營單位的調(diào)查中了解到，該運營單位內(nèi)部也成立專門的質(zhì)控室，配備3-5名人員，主要負責制定質(zhì)控計劃、每年大檢修、內(nèi)部巡檢以及進行手工比對。目前公司在山東省的51個點位中配備6臺手工采樣器，每月選擇3～5天運行，進行手工比對，以確保數(shù)據(jù)的準確可靠性。2013年4月，山東省環(huán)保廳出臺《山東省社會環(huán)境檢測管理辦法（試行）》（2016年做了進一步修訂），規(guī)范和加強了對社會環(huán)境檢測機構(gòu)的監(jiān)管。

（二）效果

山東省自2012年8月全面實施空氣質(zhì)量監(jiān)測TO模式以來取得了明顯成效，并得到國家環(huán)保部的充分肯定，計劃未來將山東省的做法在全國其他省市進行推廣。

（1）提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。據(jù)山東省環(huán)保廳提供的相關(guān)報告，TO模式實施以來，山東省環(huán)境空氣質(zhì)量良好率由過去各市自行上報的95%降低為66%，下降了29個百分點。全省空氣站平均設備運行率和數(shù)據(jù)準確率均達到90%以上，空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的社會公信力得到提升。下文結(jié)合筆者的訪談資料予以具體闡述。

如某運營公司山東分公司一位經(jīng)理所言：“環(huán)保部門對我們的考核很嚴格，考核結(jié)果與公司獲得的費用直接掛鉤，一絲都馬虎不得。具體來說，一個站點一天中有4個小時的數(shù)據(jù)無效，那么這一天的數(shù)據(jù)就無效；一個月有3天無效，那么這一個月的數(shù)據(jù)就無效，相應的運營費就會被扣除”。

Q市檢測站一位主任對監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的改進給予積極評價，她說：“改革對市一級的環(huán)保局而言，管理壓力小了，是好事，政府無法對數(shù)據(jù)進行干預，市環(huán)保局只負責數(shù)據(jù)對外發(fā)布。因為現(xiàn)在省里統(tǒng)一管起來了，監(jiān)測站統(tǒng)一運營，社會上對環(huán)保局公布數(shù)據(jù)的真實性質(zhì)疑少了”。

（2）提高了空氣站運行效率。原有機制下由于工作人員短缺、監(jiān)測技術(shù)和手段有限，設備全天候運行很難得到保障，尤其是在地市一級。而實施TO模式之后，政府引入了專業(yè)運營單位，運營單位配備專業(yè)人員進行24小時維護，實現(xiàn)了監(jiān)測設備的全天候穩(wěn)定運行。

以B市為例，現(xiàn)有6個空氣自動監(jiān)測站的運行效率有明顯改善。該市環(huán)保局一位主任談到：“設備的正常運行，僅靠我們科室的2個人，即使天天跑也跑不過來。越往市縣空氣站的分布越不集中，地理位置遠，監(jiān)測設備大都設在樓頂。由于人手不夠，跑監(jiān)測站的次數(shù)也少。委托給專業(yè)公司后，關(guān)鍵是提高了效率。政府部門的人員與企業(yè)的人員效率差別很大，政府部門的人員不只做空氣質(zhì)量監(jiān)測一項工作，還有很多其他環(huán)境監(jiān)測工作需要做，工資是固定的，工作時間是固定的，哪個事情急，就先干哪個。專業(yè)公司對工作人員的激勵考核不一樣，月工資和年終獎都可以差別化”。

（3）降低了運行和維護成本。根據(jù)山東省環(huán)保廳的測算，2012年7月招標之后，山東省空氣站TO模式運行成本（含設備更新）比原有模式降低了15%。通過公開招標，山東省以全國同品牌最低價格購置了國際一流的PM2.5監(jiān)測設備，比市場價低了將近40%，僅此一項就節(jié)約財政資金1 500萬元。同時，山東省現(xiàn)有空氣自動檢測站的設備已陸續(xù)進入更換期，第三方運營公司為保證監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，在監(jiān)測設備的養(yǎng)護和更新方面也有比較大的投入，他們大都采用逐批更換的方式，以緩解更新設備帶來的巨大財務壓力。

（三）當前面臨的問題

2012年以來，山東省TO模式的改革實踐取得了階段性積極效果，得到社會各界的認可，但也面臨一些問題需要解決。首先，隨著空氣自動監(jiān)測站的相關(guān)設備陸續(xù)開始更新，更新后空氣監(jiān)測站的資產(chǎn)所有權(quán)將屬于第三方運營單位，而且新增監(jiān)測站點的投資也由第三方運營單位承擔，TO模式的基礎就發(fā)生了改變，正在發(fā)展成為類似于BO（建設—運營）的一種PPP模式。與此相對應，合同內(nèi)容、合同續(xù)簽、運營風險防范、主體更換及退出機制等合同治理問題需要提前加以考慮。第二，環(huán)保部門的監(jiān)管能力尚顯不足，尤其是省市級空氣質(zhì)量監(jiān)控室（包括實驗室）建設滯后和專業(yè)人員配備不足，相關(guān)空氣質(zhì)量檢測技術(shù)不夠規(guī)范，監(jiān)管的專業(yè)性和權(quán)威性還需要強化，監(jiān)管過程中的信息公開力度和社會監(jiān)督的力度也有待進一步提高。第三，現(xiàn)有TO模式中運營費用的核算是基于傳統(tǒng)事業(yè)單位自主管理下的成本核算，尚不能很好地反映其空氣質(zhì)量監(jiān)測運營服務的市場價格及其動態(tài)變化。第四，環(huán)保部門與第三方運營單位的合作關(guān)系是基于長期的信任而建立起來的，如何在高度信任的關(guān)系之下給予第三方運營單位持續(xù)的激勵，包括完善運營費用等價格政策，成為環(huán)保部門不得不面對的難題。這些問題需要隨著實踐的發(fā)展加以解決。

三、山東省的實踐對全國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域PPP模式改革路徑的啟示

當前我國正在深入推進公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，從轉(zhuǎn)變政府職能和提高公共服務供給水平和質(zhì)量的迫切需要出發(fā)，政府與社會資本合作勢在必行。然而，目前國內(nèi)PPP項目儲備較多，真正落地的卻不多。其深層次的原因在于，PPP項目的落地相較于單純的融資項目而言，面臨的約束條件更多，要求也更高。首先，PPP涉及體制機制的綜合改革和創(chuàng)新需要多級政府以及同級政府多部門之間的協(xié)調(diào)配合，這加大了改革的綜合性和復雜性；其次，由于項目資金需求量大、運行周期長、回報率低，需要保持政策的連續(xù)性，政府與社會主體間應相互了解和信任，明晰利益共享和風險責任共擔機制；第三，從實際情況來看，實踐部門對于PPP項目的具體模式選擇和操作流程還比較模糊。目前學術(shù)界對PPP的研究視野大多集中于運營機制和制度設計層面，對于政府職能的深刻轉(zhuǎn)變、政府體制機制改革的協(xié)同以及國家治理能力等的關(guān)注和研究仍然滯后，已有研究成果對改革實踐的指導作用十分有限。山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測TO模式的探索實踐為此提供了一個示范項目，對于推動國內(nèi)PPP的理論研究與實踐發(fā)展均具有重要的價值和意義。

（一）轉(zhuǎn)變政府環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測職能：從全能到有限

推行政府與社會資本合作首先是政府職能的重要轉(zhuǎn)變。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測職能包含監(jiān)督和測量兩大內(nèi)容，前者是行政性職能，后者是服務性職能。開展環(huán)境監(jiān)督、向公眾提供及時準確的環(huán)境測量信息是政府的法定職能，是不能外包的基本責任，而環(huán)境測量則可以順應市場化要求借由市場化手段來實現(xiàn)。在環(huán)境測量中推行PPP模式，一方面是將私人資本和市場經(jīng)營管理引入環(huán)境監(jiān)測領域，緩解基礎設施投融資及日常運營管理的財力、人力缺口，避免陷入政府機構(gòu)膨脹、成本不斷攀升以及監(jiān)測質(zhì)量不高的困境；另一方面打破政府既當“生產(chǎn)”環(huán)境監(jiān)測信息的運動員，又當信息監(jiān)督管理的裁判員的傳統(tǒng)體制，把政府從日常測量的業(yè)務中解脫出來，使之專心做好信息質(zhì)量控制的監(jiān)管者，致力于提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的及時性和準確性。因此，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，不是政府“卸包袱”，而是將適合社會力量承擔、社會力量能夠承擔的公共服務生產(chǎn)事項轉(zhuǎn)移出去，政府仍然要對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果的公平、準確和及時負責，而且應加強對環(huán)境監(jiān)測市場的培育、引導和監(jiān)管，維護公平高效的市場競爭秩序。

（二）推進環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測管理體制與機制改革：從孤立到協(xié)同

政府環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測職能的轉(zhuǎn)變，從根本上對政府環(huán)境監(jiān)測管理體制與運行機制的改革均提出要求。從管理體制上看，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測作為一項政府的公共服務職能，需要多級政府分工合作，需要財政、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等多部門配合。從運行機制上看，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域引入社會資本，必然帶來環(huán)境監(jiān)測事業(yè)運營機制的重要變革，由改革前的事業(yè)單位制運營，轉(zhuǎn)向開放社會化運營主體運營。在PPP項目實踐中，人們往往更加重視甚至只談運營機制的改革，而忽視了管理體制的改革。然而，我國長期以來公共服務供給體制沒有理順，尤其是在事權(quán)劃分和財政分權(quán)體制方面的問題突出，嚴重制約了公共服務供給的效率和均等化水平。在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測領域，集中表現(xiàn)在“考核誰、誰監(jiān)測”的事權(quán)劃分以及由此導致的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量較差的問題。因此，如果只改革運營機制，而體制不改，即使引入社會化運營主體，仍然不能從根本上切斷行政干預監(jiān)測數(shù)據(jù)的源頭。可見，山東省率先改革省以下的環(huán)境監(jiān)測事權(quán)是一種體制改革的重要嘗試，通過實行環(huán)境質(zhì)量“上收一級”，即省級負責各設區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測考核，市級負責區(qū)縣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測考核，而財政支出的責任也相應做出調(diào)整，這就為環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的獨立運營創(chuàng)造了有利的體制環(huán)境。值得一提的是，山東省環(huán)境監(jiān)測體制的改革還對運營機制的改革形成了“倒逼”效果。因此，山東省實施的環(huán)境監(jiān)測體制機制雙重改革打破了往常體制與機制改革相互分離和彼此孤立的做法，實現(xiàn)了兩者的協(xié)同和共進。

（三）充分考慮PPP項目模式適用的關(guān)鍵要素：從模式復制到模式選擇

按照E·S·薩瓦斯的觀點，“民營化可以通過許多不同的技術(shù)和方法來實現(xiàn)”［7］。基于山東省的實踐，可以把環(huán)境監(jiān)測領域PPP模式的核心要素歸納為政府開放意愿、市場發(fā)育水平、政府財力水平、政府與市場聯(lián)系溝通機制等四個方面。根據(jù)核心要素的成熟程度來確定能否引入PPP以及引入何種PPP模式。從實際來看，各級地方政府在實施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測第三方運營機制改革過程中，不一定采取模式復制的辦法，把山東省的實踐整體移植到其他省市，而應根據(jù)各地現(xiàn)有條件成熟情況，有針對性地采取模式選擇的辦法。如果當?shù)厥袌霭l(fā)育和政府財力水平都比較高，可以采取山東省的TO模式；如果不具備這樣的條件，可以選擇不涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、改革難度較小的“托管—運營”模式?！巴泄堋\營”模式是在不改變資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，地方環(huán)保部門委托第三方運營機構(gòu)負責空氣站的日常運營和維護，現(xiàn)有設備的更新和新監(jiān)測站的投資仍由環(huán)保部門負責。這種模式對第三方運營主體設置的準入門檻比較低，更適用于地方財力實力較弱、環(huán)境監(jiān)測市場發(fā)育不充分的地區(qū)。

（四）重構(gòu)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的治理工具：從官僚制到契約制

在公共服務供給中引入市場主體和競爭機制，政府需要使用新的治理工具——契約制來取代傳統(tǒng)的官僚制［17］。在政府與社會資本合作之前，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)依靠威權(quán)體制下的行政法規(guī)、指示、命令和財政預算程序等實現(xiàn)治理。而引入社會資本之后，政府通過系統(tǒng)外委托市場主體生產(chǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)，通過各種協(xié)議或契約來補償市場主體的運營成本，并規(guī)范和約束政府與社會資本合作雙方的行為。然而，政府（委托人）與市場運營主體（代理人）之間客觀存在的目標沖突和信息不對稱，將必然導致委托—代理問題（逆向選擇與道德風險）的出現(xiàn)。如何選拔代理人、擬定什么樣的契約以及如何保證契約的履行，成為契約治理的關(guān)鍵。山東省環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測TO模式在構(gòu)建契約治理方面做了一些嘗試和探索，包括通過產(chǎn)權(quán)私有強化代理人內(nèi)在激勵；明確市場準入門檻；通過公開招標方式選拔第三方運營主體；第三方運營服務要求的標準化和制度化；由運營單位內(nèi)部監(jiān)督（內(nèi)部質(zhì)量控制體系）、市場主體之間的互相監(jiān)督（購買移動比對公司的監(jiān)督服務）、平級行政監(jiān)督（地市環(huán)保部門之間交互檢查）和社會監(jiān)督構(gòu)成的多元監(jiān)管體系；嚴格落實運營績效懲罰；等等。當然，其在運營經(jīng)費定價和動態(tài)調(diào)整、風險識別與預警處置等契約完備性方面也需要加強。

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Public-Private-Partnership（PPP）Mode and Reform Path in Environmental Quality Monitoring Field—Evidence from Shandong Province

HUANG Chun-lei,LIU Wen-hua,LI Qiang-nan
（School of Political Science and Public Administration,Shandong University,Jinan 250100,China）

The Public-Private-Partnership（PPP）has changed from the pure financing mode to the reform of system and mechanism.Since 2012,Shandong province has carried out TO(transfer and operating)mode in air quality monitoring field and achieved positive results, which made full use of the efficiency advantage of property right incentive and built a multi-bearing quality control system by double over?all reform in environmental monitoring system and operation management mechanism.The PPP has broad prospects for environmental quality monitoring in China.We should focus on transforming environmental monitoring functions of government,promoting comprehen?sive coordinated reform of monitoring system and mechanism and strengthening governance capacity on environmental monitoring service.

environmental quality monitoring;public-private-partnership;transfer and operating;governance

F062.2；F205

A

1007-5097（2017）05-0042-06

［責任編輯：余志虎］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.05.006

2017-01-03

國家社會科學基金青年項目（12CZZ050）；山東大學青年學者未來計劃資助項目

黃春蕾（1978-），女，山東東阿人，副教授，經(jīng)濟學博士，研究方向：公共服務民營化，社會組織與社會治理；劉文華（1991-），女，山西臨汾人，碩士研究生，研究方向：政府購買公共服務；李強楠（1992-），女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向：行政文化。