羅靜良，全建業(yè)，常 揚(yáng)

（中共長(zhǎng)沙縣委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410129）

鄉(xiāng)村治理中的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制研究
——長(zhǎng)沙縣“三事分流”的探索與實(shí)踐

羅靜良1，全建業(yè)2，常 揚(yáng)3

（中共長(zhǎng)沙縣委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410129）

農(nóng)村是社會(huì)穩(wěn)定的根基所在，更是創(chuàng)新社會(huì)治理的源泉。鄉(xiāng)村治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理宏觀布局中的關(guān)鍵一環(huán)。在現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下，亟須理順政府、社會(huì)、村民之間的關(guān)系，明確三方各自承擔(dān)的責(zé)任，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的社會(huì)治理模式。

鄉(xiāng)村治理；責(zé)任分擔(dān)；三事分流；長(zhǎng)沙縣

鄉(xiāng)村治理如何在“鄉(xiāng)政村治”模式下激發(fā)政府、社會(huì)、個(gè)人參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化是當(dāng)前面臨的重大課題。本文重點(diǎn)對(duì)長(zhǎng)沙縣“三事分流”的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，以期為順利推進(jìn)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的社會(huì)治理模式提供借鑒與參考。

一、理論探討：“三事分流”的由來(lái)、概念及條件

（一）“三事分流”的由來(lái)

鄉(xiāng)村治理一直是中國(guó)非常重要的問(wèn)題。從夏商周至隋唐的鄉(xiāng)里制治理，再到北宋保甲制度，皇權(quán)止于縣的政治格局基本形成，并在元明清得到沿用。民國(guó)時(shí)期，梁漱溟、晏陽(yáng)初推行鄉(xiāng)村治理改革影響較大，其經(jīng)驗(yàn)被日本、韓國(guó)在新農(nóng)村建設(shè)中借鑒吸收。此時(shí)鄉(xiāng)村治理改革雖然由學(xué)者發(fā)起，但主要還是靠政府推動(dòng)，具有明顯的政府行為。新中國(guó)成立初期的鄉(xiāng)級(jí)人民委員會(huì)的治理模式，隨著社會(huì)主義改造的基本完成，很快被“政社合一”的人民公社管理模式所取代。這種“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的全能主義治理模式，具有極強(qiáng)的動(dòng)員和管控能力，但“大鍋飯”“一刀切”，不僅抹殺了農(nóng)村的主體性，而且還嚴(yán)重挫傷群眾勞動(dòng)和創(chuàng)造積極性。在此背景下，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的“鄉(xiāng)政村治”模式應(yīng)運(yùn)而生。這種“被管理和自我管理”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和村民自治的深入，村委會(huì)“附屬行政化”已成實(shí)事。如此以來(lái)，封建時(shí)期的鄉(xiāng)紳已逐漸淡出，村（居）委會(huì)自治功能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政化的村委會(huì)陷入處理村級(jí)瑣事的泥潭之中，呈現(xiàn)“政府疲憊、村（居）民不滿、相互責(zé)難”的被動(dòng)局面，與“鄉(xiāng)政村治”理論設(shè)計(jì)初衷相差甚遠(yuǎn)?；仡?quán)l(xiāng)村治理歷史，“皇權(quán)不下縣”內(nèi)含“三事分流”，村級(jí)事務(wù)由“鄉(xiāng)紳”主導(dǎo)處理，小事、私事無(wú)須政府承擔(dān)；而“鄉(xiāng)政村治”模式下，“三事”界定不清，政府長(zhǎng)期包攬大事、小事，以致村民私事也變成政府應(yīng)擔(dān)責(zé)任，必然導(dǎo)致政府、村（居）民的相互不滿。為此，鄉(xiāng)村治理必然要以“三事分流”為核心，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理社會(huì)共治、責(zé)任共擔(dān)。

（二）“三事分流”的概念界定

鄉(xiāng)村治理中對(duì)事務(wù)進(jìn)行分類是責(zé)任分擔(dān)的前提。長(zhǎng)沙縣力推的“樂(lè)和鄉(xiāng)村”項(xiàng)目，其核心就是“三事分流”，讓政府、社會(huì)和個(gè)人在鄉(xiāng)村治理中分工協(xié)作，辦好大事，管好小事，做好私事。所謂“三事分流”是指政府、社會(huì)和個(gè)人作為鄉(xiāng)村治理主體，通過(guò)協(xié)商對(duì)各種事務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類，并明確各自在分類事務(wù)處理中所承擔(dān)的責(zé)任，達(dá)到私事個(gè)人自覺(jué)做、小事社會(huì)協(xié)調(diào)管、大事政府全力辦的多方共贏治理格局。北京地球村創(chuàng)始人兼主任廖曉義認(rèn)為“三事”是指不同領(lǐng)域不同層面的而又彼此相關(guān)的社會(huì)事務(wù)，可用“大事、小事、私事”對(duì)各種事務(wù)進(jìn)行分類；中共重慶市委黨校教授謝菊認(rèn)為，“三事”可分為公共事務(wù)、準(zhǔn)公共事務(wù)和私人事務(wù)三種。我們認(rèn)為兩者對(duì)“三事”的界定異曲同工，用“大事、小事、私事”對(duì)鄉(xiāng)村治理中的事務(wù)進(jìn)行分類更為通俗。大事就是指社會(huì)和個(gè)人處理不了，必須由政府才能承擔(dān)的公共事務(wù)，比如征地拆遷、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、村級(jí)集體項(xiàng)目等；小事就是個(gè)人處理不了，又無(wú)須政府直接介入，可由社會(huì)組織或村社組織承擔(dān)的相關(guān)事務(wù)，如村社公共環(huán)境保護(hù)、鄰里糾紛、生產(chǎn)協(xié)作、文體活動(dòng)等等；私事就是不具有外部性，家庭和個(gè)人能夠處理的私人事務(wù)，比如人的衣食住行吃喝拉撒和家庭的倫理事務(wù)。值得注意的是，“三事”只能分流不能分離。從內(nèi)容上看，“三事”具有動(dòng)態(tài)性，同一事務(wù)在不同階段可在“大事、小事、私事”之間轉(zhuǎn)化。以修建組級(jí)公路為例，項(xiàng)目立項(xiàng)需要政府承擔(dān)，是大事；項(xiàng)目施工可由互助會(huì)協(xié)商推進(jìn)，是小事；投工投勞需要個(gè)人擔(dān)責(zé)，是私事。從責(zé)任上看，同一事務(wù)在不同階段的責(zé)任可在“政府、社會(huì)、個(gè)人”之間轉(zhuǎn)換。以垃圾處理為例，垃圾分類需要個(gè)人出力，如何分類需要社會(huì)組織指導(dǎo)，垃圾清運(yùn)則需要政府主導(dǎo)。

（三）“三事分流”的內(nèi)在邏輯

從鄉(xiāng)村治理歷史來(lái)看，大事、小事和私事是可以分流的，將“三事分流”應(yīng)用于鄉(xiāng)村治理有其內(nèi)在邏輯。一是激活鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力的需求。自《村組法》實(shí)施以來(lái)，村民自治在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)依附于國(guó)家政權(quán)的行政村確實(shí)在一定程度上削減了村民融入鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性。然而中國(guó)的“莊”“屯”現(xiàn)象足以說(shuō)明自然村是鄉(xiāng)村社會(huì)的基本單元，具有相同血緣或共同的生活方式。因此，在“鄉(xiāng)政村治”模式下，迫切需要在具有相對(duì)獨(dú)立的自然村（村民小組），探索“三事分流”，激發(fā)出村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情。二是全面深化改革的需求。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首次提出社會(huì)治理新理念，并構(gòu)建包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元共治新格局?！岸嘣仓巍本鸵馕吨卩l(xiāng)村治理主體中由“唯一”變?yōu)椤捌渲兄弧薄！叭路至鳌鼻∏∈亲屨?、社?huì)和個(gè)人共擔(dān)村級(jí)社會(huì)事務(wù)，從而倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)村民自治不斷走向完善。三是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的需要。近年來(lái)，隨著深化改革的持續(xù)深入和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)軌，社會(huì)建設(shè)的任務(wù)日益繁雜、社會(huì)矛盾日益增多，加強(qiáng)和創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理顯得尤為迫切。無(wú)論是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”還是“長(zhǎng)沙縣實(shí)踐”都已證明，絕大部分信訪矛盾是完全可以在村、鎮(zhèn)一級(jí)消化處理好的。但要解決好農(nóng)村的信訪矛盾，單靠上級(jí)機(jī)關(guān)下派干部和轉(zhuǎn)變干部工作作風(fēng)是無(wú)法徹底解決的，必須創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，通過(guò)建立群眾自治組織，充分發(fā)揮社會(huì)、組織、群眾的力量，才能實(shí)現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的目標(biāo)?？梢?jiàn)，以“三事分流”為核心的“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)作為一項(xiàng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和基于現(xiàn)實(shí)需求應(yīng)運(yùn)而生的。

（四）“三事分流”的應(yīng)然條件

一是“三事分流”的文化基礎(chǔ)依然存在。有人說(shuō)農(nóng)村是熟人社會(huì)，城市是陌生人社會(huì)。其實(shí)無(wú)論農(nóng)村還是城市，中國(guó)幾千年與人為善的文化傳統(tǒng)依然存在?；蛟S中國(guó)人只對(duì)熟人相對(duì)友善，對(duì)陌生人相對(duì)冷漠。但是，“冷漠”與“友善”就如同“魔鬼”與“天使”都是可以轉(zhuǎn)換的。固然城鎮(zhèn)化加速了人口的流動(dòng)，但這種與人為善、互幫互助的優(yōu)秀傳統(tǒng)讓“私事”擁有了個(gè)人主動(dòng)辦的前提與基礎(chǔ)。二是“三事分流”的社會(huì)基礎(chǔ)逐漸趨好?！叭隆币至?，無(wú)疑需要社會(huì)組織的發(fā)展與成熟。雖然目前我國(guó)社會(huì)組織的培育與發(fā)展面臨一些困境，社會(huì)組織本身也存在運(yùn)營(yíng)不規(guī)范等問(wèn)題。但是，政府對(duì)社會(huì)組織已由“管控”向“培育”轉(zhuǎn)變，尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域已由“拒絕”轉(zhuǎn)向“引進(jìn)”，長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”項(xiàng)目就是典型案例?？傮w而言，社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境已逐漸趨好，“小事”有了責(zé)任分擔(dān)主體。三是“三事分流”的政治基礎(chǔ)逐漸完善。政府是鄉(xiāng)村治理中主體之一，其職責(zé)就是辦好大事。當(dāng)前，黨政體系科層化致使政府包攬“大事”“小事”與“私事”，不僅“小事”沒(méi)辦好，而且還影響辦“大事”的質(zhì)量。近幾年政府從“費(fèi)力不討好”境況中逐漸認(rèn)識(shí)到，政府只能是治理主體之一。十八屆三中全會(huì)提出的“國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”戰(zhàn)略布局更是預(yù)示著，未來(lái)鄉(xiāng)村治理必然迎來(lái)政治領(lǐng)域的改革。簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變、購(gòu)買服務(wù)等都為政府辦好“大事”創(chuàng)造了條件。

二、試點(diǎn)推進(jìn)：長(zhǎng)沙縣的“三事分流”實(shí)踐

“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)項(xiàng)目是引進(jìn)公益組織北京地球村“樂(lè)和”理念，在堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、村民主體、社會(huì)參與”原則基礎(chǔ)上，以“三事分流”為核心，由專業(yè)社會(huì)組織參與并提供社工服務(wù)，在長(zhǎng)沙縣實(shí)施的基層社會(huì)治理創(chuàng)新試驗(yàn)項(xiàng)目。各樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)村在建立“一站兩會(huì)”之后，均進(jìn)行了以基礎(chǔ)設(shè)施、文化活動(dòng)和低保評(píng)選等為切入點(diǎn)的“三事分流”單體實(shí)驗(yàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“大事政府辦，小事村社辦，私事個(gè)人辦”的責(zé)任分擔(dān)。

（一）“三事分流”的具體做法

社工走訪調(diào)研，找準(zhǔn)三事切入點(diǎn)。樂(lè)和鄉(xiāng)村社工是鄉(xiāng)村治理中的新生力量，其橋梁和中介作用不可替代。社工作為“第三方角色”為鄉(xiāng)村注入了新鮮血液，主要承擔(dān)入戶調(diào)研、動(dòng)員宣講、開(kāi)展活動(dòng)、發(fā)現(xiàn)骨干、帶動(dòng)骨干、激活村民、推動(dòng)組織建設(shè)的職能。自2013年樂(lè)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目試點(diǎn)以來(lái)，以長(zhǎng)沙縣社工協(xié)會(huì)為技術(shù)支撐，通過(guò)招募大學(xué)生、引入社工專業(yè)人才、發(fā)現(xiàn)和培育本地社工等方式，已形成一支專業(yè)性和獨(dú)立性較強(qiáng)的46人社工隊(duì)伍。為保證“三事分流”順利進(jìn)行，社工首先要做的就是走村串戶，以“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的方式讓村民們接受樂(lè)和理念。在此基礎(chǔ)上，社工就如何理解鄉(xiāng)村“三事”采訪縣委政府部門相關(guān)人員、鎮(zhèn)街基層工作者、村支兩委、樂(lè)和代表和普通老百姓，并圍繞“政府應(yīng)該為百姓提供哪些服務(wù)”“政府為百姓提供了哪些服務(wù)”“應(yīng)該如何為百姓提供服務(wù)”展開(kāi)調(diào)研，力圖找出三事分流的合理切入點(diǎn)。通過(guò)深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低保評(píng)定、水庫(kù)維護(hù)、組級(jí)公路綠化硬化、環(huán)境衛(wèi)生、文化活動(dòng)等民生問(wèn)題村民比較關(guān)心，政府比較關(guān)注，樂(lè)和互助會(huì)也相對(duì)容易推動(dòng)，是“三事分流”較為理想的切入點(diǎn)。

依托“兩會(huì)”平臺(tái)，找準(zhǔn)責(zé)任支撐點(diǎn)。大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，小到低保評(píng)定，各類村級(jí)事務(wù)都需要擁有政府、村社和村民三方治理主體共商議事的平臺(tái)。面對(duì)村級(jí)行政事務(wù)繁雜和村民個(gè)人意識(shí)有增無(wú)減的復(fù)雜形勢(shì)，“互助會(huì)”“聯(lián)席會(huì)”就成了鄉(xiāng)村治理中與群眾溝通，為政府減壓，讓百姓參與的上佳選擇。互助會(huì)是以村民小組為基本單元的、集互助性、公益性、服務(wù)性于一體的社區(qū)自治組織。聯(lián)席會(huì)是由鄉(xiāng)村各方組成的基層社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制，是黨政主導(dǎo)多方參與的共治平臺(tái)，不定期依事召開(kāi)。當(dāng)社工了解到村組“三事分流”的切入點(diǎn)后，首先提交互助會(huì)討論，達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)后形成方案，并明確互助會(huì)和個(gè)人負(fù)責(zé)事項(xiàng)；然后將方案提交由村居支部書記主持的聯(lián)席會(huì)商討，由村居支部書記與互助會(huì)、社工組織以及相關(guān)的村社共建單位代表，根據(jù)“小事交流、大事請(qǐng)示”原則，對(duì)政府負(fù)責(zé)的大事、互助會(huì)負(fù)責(zé)的小事和個(gè)人負(fù)責(zé)的私事進(jìn)行初步分類，并明確三方主體責(zé)任。開(kāi)慧鎮(zhèn)葛家山樂(lè)和大院建設(shè)、春華鎮(zhèn)花園新村志木組組級(jí)公路硬化、白沙鎮(zhèn)雙沖村孟家灣組低保戶評(píng)定等案例足以證明：互助會(huì)、聯(lián)席會(huì)是厘清三事、明確任務(wù)、分清責(zé)任的理想平臺(tái)。

推行單體實(shí)驗(yàn)，找準(zhǔn)分流突破點(diǎn)。“三事分流”作為鄉(xiāng)村治理中的一項(xiàng)改革，需要頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭相結(jié)合。然而如何在統(tǒng)一規(guī)劃下取得“三事分流”的實(shí)質(zhì)性突破是必須考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。鄉(xiāng)村事務(wù)紛繁復(fù)雜，相對(duì)整體推進(jìn)，單體實(shí)驗(yàn)更易取得實(shí)效。當(dāng)多個(gè)單體實(shí)驗(yàn)得以順利推進(jìn)，通過(guò)個(gè)案的積累和完善，最終定能由量變引發(fā)質(zhì)變，逐步過(guò)渡到綜合實(shí)驗(yàn)。長(zhǎng)沙縣在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，不可能一勞永逸的把村上所有事務(wù)進(jìn)行分流處理，只能從一件件事情入手，進(jìn)行單體實(shí)驗(yàn)，在具體項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，商量討論出村民該做什么、互助會(huì)該做什么、村鎮(zhèn)該做什么。目前，長(zhǎng)沙縣每個(gè)互助會(huì)都已擁有單體實(shí)驗(yàn)的成功案例，在一個(gè)個(gè)取得成功的單體實(shí)驗(yàn)中，“鎮(zhèn)村管大事、互助會(huì)管小事、個(gè)人管私事”已成為政府、村社和村民的共識(shí)，彰顯出村民自治的內(nèi)在價(jià)值及其強(qiáng)大的生命力。其實(shí)，單體實(shí)驗(yàn)的另一功能就是要通過(guò)眾多案例的完善形成村級(jí)事務(wù)的“三事清單”，并根據(jù)“權(quán)力清單”逐級(jí)下放權(quán)力，最終推進(jìn)“三事分流”邁入制度化階段。

案例轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)約，找準(zhǔn)分擔(dān)內(nèi)生點(diǎn)。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，相比大事、私事，小事更為關(guān)鍵?；ブ鷷?huì)如何辦好小事呢？現(xiàn)實(shí)中大事可依成文法去辦，而小事則不僅僅可依成文法，很多時(shí)候要依據(jù)習(xí)慣法來(lái)辦。這里的“習(xí)慣法”其實(shí)就是村規(guī)民約（鄉(xiāng)約）。毋庸置疑，鄉(xiāng)約是實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的重要形式，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的有效載體，在一定程度上起到約束村民行為的作用。為此，長(zhǎng)沙縣在推行“三事分流”的單體實(shí)驗(yàn)中，不斷總結(jié)提煉，將成功做法通過(guò)互助會(huì)、聯(lián)席會(huì)的充分討論，村民簽名或手印生效，形成鄉(xiāng)約。同時(shí)，各互助會(huì)還建立了鄉(xiāng)約監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，黨員、樂(lè)和代表帶頭執(zhí)行鄉(xiāng)約，并通過(guò)互助會(huì)對(duì)模范遵守鄉(xiāng)約的村民給予表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反規(guī)定的村民予以批評(píng)并督促糾正。目前，樂(lè)和鄉(xiāng)村試點(diǎn)村中“環(huán)境衛(wèi)生公約”“樂(lè)和食育基地管理公約”“組規(guī)民約”“舞龍約定”等鄉(xiāng)約如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)，部分村組還將“三事分流”鄉(xiāng)約編成民謠，易記易懂，“我制定，我簽字，我承諾，我執(zhí)行”的良好氛圍已基本形成。

（二）“分流”過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因分析

長(zhǎng)沙縣通過(guò)“三事分流”的責(zé)任共擔(dān)模式，讓各個(gè)責(zé)任主體明確了各自的責(zé)任，各盡其責(zé)，分工協(xié)作，收到了顯著的社會(huì)成效。減輕了基層政府和村（居）支兩委的工作負(fù)擔(dān)，明顯提高了工作效率；改善了村民的責(zé)任感和集體意識(shí)，增強(qiáng)了村民自我組織和自行處理村社公共事務(wù)的能力；有效減少了鄉(xiāng)村內(nèi)部的矛盾與沖突，將村民與政府的部分矛盾化解在萌芽狀態(tài)，有利于社會(huì)穩(wěn)定；為投入機(jī)制改革奠定了基礎(chǔ)。然而在“三事”權(quán)責(zé)界定、樂(lè)和理念認(rèn)同、綜合實(shí)驗(yàn)推進(jìn)等方面仍然存在不可忽視的問(wèn)題。

行政管理思維“根深蒂固”，導(dǎo)致“三事”權(quán)責(zé)界定困難重重?！叭隆睓?quán)責(zé)難以界定，阻力來(lái)自以下四個(gè)方面：一是部分鎮(zhèn)村干部無(wú)法理解樂(lè)和理念，認(rèn)為樂(lè)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目描繪的未來(lái)是“烏托邦”；二是部分村干部不愿意接受樂(lè)和理念，認(rèn)為互助會(huì)是另搞一套，有篡位奪權(quán)之嫌。三是部分鎮(zhèn)村干部認(rèn)為可以利用樂(lè)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目爭(zhēng)取資金，一旦發(fā)現(xiàn)事與愿違，執(zhí)行包括“三事”分流在內(nèi)的各項(xiàng)工作就大打折扣。四是部分村干部把社工當(dāng)成他們的下屬，直接安排從事具體的村務(wù)和黨政工作，甚至跟樂(lè)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目毫無(wú)關(guān)系的事情。究其原因主要是行政管理慣性思維影響所致。從法理上說(shuō)，政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而在實(shí)踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系?！吧厦媲l線，下面一根針”，政府的諸多職能部門為了完成工作任務(wù)，習(xí)慣于用政府指標(biāo)體系對(duì)村委會(huì)進(jìn)行考核、評(píng)比，背離了村民自治的本意。在現(xiàn)行的組織架構(gòu)和功能中，自上而下的管理模式在農(nóng)村中根深蒂固，村委會(huì)承擔(dān)了大部分的行政管理職能，在村民自治、自我管理、自我服務(wù)等方面作用發(fā)揮弱化，行政成本壓力也逐年增加。在這種行政管理思維的指導(dǎo)下，“三事”難分、“權(quán)力”難放將是必然。

自然村落情況“千差萬(wàn)別”，導(dǎo)致“分流模式”無(wú)法依樣畫瓢。三事分流必須尊重村情組情。農(nóng)村地域廣闊，村情千差萬(wàn)別，大村與小村，工業(yè)村與農(nóng)業(yè)村，中心村與邊緣鄉(xiāng)村，在起點(diǎn)基礎(chǔ)、資源條件、村風(fēng)民俗、價(jià)值追求等方面各不相同，組情更是千差萬(wàn)別。以長(zhǎng)沙縣為例，在25個(gè)試點(diǎn)村中，只有19個(gè)村在探索三事分流。每個(gè)組三事分流的切入點(diǎn)不盡相同，比如葛家山側(cè)重文化，雙沖側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，金坑橋村側(cè)重低保評(píng)定，石牯牛村側(cè)重環(huán)境治理等，而且每個(gè)項(xiàng)目村民的參與力度也不一樣。因此，不能制訂出分流的“標(biāo)準(zhǔn)公式”去生搬硬套，只能是“摸著石頭過(guò)河”，形成各具特色的分流模式，最終殊途同歸。另外，三事分流作為樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)的核心，沒(méi)有前人經(jīng)驗(yàn)可循，也不可能一蹴而就。三事分流分擔(dān)了政府的部分行政權(quán)力和責(zé)任，從某種意義上來(lái)說(shuō)是服從于國(guó)家構(gòu)建有效治理體系的需要產(chǎn)生的，其前提是不觸犯現(xiàn)代國(guó)家治理原則。使所有參與者和旁觀者充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)并推動(dòng)它的形成，并非是一時(shí)之功。

政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)“相對(duì)薄弱”，導(dǎo)致“三事分流”缺乏內(nèi)在動(dòng)力?；ブ鷷?huì)是三事分流的重要載體。其實(shí)在實(shí)際工作中，互助會(huì)的成立相對(duì)簡(jiǎn)單，但真正要激活互助會(huì)，使其能夠長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，并發(fā)揮作用確實(shí)還存在困難。目前雖然擁有項(xiàng)目激活、陪伴激活、責(zé)任激活、產(chǎn)業(yè)激活、基金激活、規(guī)章激活、教育激活、活動(dòng)激活等八種方法，但最關(guān)鍵的還是需要筑牢政治基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從政治基礎(chǔ)來(lái)看，村民小組有法律賦予權(quán)利和義務(wù)，而互助會(huì)就不能像村民小組一樣得到政府認(rèn)同，甚至部分黨員干部對(duì)互助會(huì)還心有余悸。雖然長(zhǎng)沙縣成立了社工站（鎮(zhèn)黨委副書記任站長(zhǎng)，村支部書記任副站長(zhǎng)），為互助會(huì)的運(yùn)作提供了機(jī)制保障。但是長(zhǎng)期來(lái)看還缺乏法律賦予的權(quán)力和地位。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看，根據(jù)歷史唯物主義觀點(diǎn)，村民自治要高質(zhì)量的運(yùn)行，必須要有足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而自分田到戶以來(lái)，村莊集體經(jīng)濟(jì)瓦解，村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的治理資源比較缺乏。再加上村委會(huì)的“附屬行政化”，村級(jí)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)完全依賴于政府支持。如果沒(méi)有有效的投入機(jī)制改革，互助會(huì)將會(huì)因缺乏經(jīng)費(fèi)而無(wú)法被激活，承辦“小事”就會(huì)力不從心，“三事分流”也會(huì)因此而缺乏內(nèi)生動(dòng)力。

鄉(xiāng)村治理文化“混雜多元”，導(dǎo)致“分流做法”難以形成鄉(xiāng)約?！班l(xiāng)約”是互助會(huì)辦好小事的規(guī)章制度，也是推進(jìn)“三事分流”規(guī)范化的保障所在。理論上講“自己遵守自訂規(guī)則”理所當(dāng)然，但是由于受村民素質(zhì)、單體實(shí)驗(yàn)的不完善和多元治理文化的影響，“立規(guī)矩而不守規(guī)矩”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使單體實(shí)驗(yàn)做法難以形成鄉(xiāng)約而內(nèi)化于心。一是價(jià)值多元影響村民過(guò)渡追求利益。農(nóng)村社會(huì)公共性被不斷被外在的個(gè)人利益訴求綁架，造就大量追求個(gè)體利益最大化的理性農(nóng)民。同時(shí)伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有思想、有文化、有能力的年輕村民外出務(wù)工較多，紛紛從村集體中“解脫”出來(lái)，日常生活不再完全依賴于村集體，鄰里關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，村民參與村級(jí)事務(wù)的動(dòng)力不足。在這種情況下，沒(méi)有懲罰的“鄉(xiāng)約”對(duì)村民行為的約束力有限。二是單體實(shí)驗(yàn)因勢(shì)而變影響鄉(xiāng)約持續(xù)性。從目前實(shí)踐來(lái)看，部分單體實(shí)驗(yàn)本身還有待完善的地方。每個(gè)單體實(shí)驗(yàn)都有其特性，而且受限于當(dāng)時(shí)的天時(shí)人和，形成的鄉(xiāng)約不具有普遍性。三是鄉(xiāng)約的規(guī)律性把握不夠，影響執(zhí)行效果。鄉(xiāng)約應(yīng)堅(jiān)持“易記、易懂、易行”原則，即使長(zhǎng)沙縣個(gè)別村組將鄉(xiāng)約編成童謠，但“三事分流”歸位鄉(xiāng)約還有很大的提升空間。

三、責(zé)任喚醒：長(zhǎng)沙縣“三事分流”的啟示

（一）“三事分流”的前提：培養(yǎng)鄉(xiāng)村社會(huì)組織

恢復(fù)以傳統(tǒng)文化和道德素養(yǎng)作為價(jià)值觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成自上而下的政權(quán)和自下而上的“紳”權(quán)相結(jié)合的治理模式，是“樂(lè)和”所追求的理想狀態(tài)。在古代，是“皇權(quán)不下縣”，農(nóng)民更多的信賴守居鄉(xiāng)村的“鄉(xiāng)紳”，依靠宗廟、祠堂等權(quán)威形象來(lái)進(jìn)行鄉(xiāng)村事務(wù)管理。在現(xiàn)代，我們實(shí)行村民自治，但是村民委員會(huì)人手和精力有限，不可能面面俱到的管理村莊的每一個(gè)具體事務(wù)，基層行政化的結(jié)果，是村民和政府的聯(lián)系鏈條斷裂。鄉(xiāng)村獨(dú)特的以地域和血緣關(guān)系為紐帶的村落社會(huì)，其實(shí)具有很強(qiáng)的自組織性。實(shí)現(xiàn)三事分流，首先要建立和培養(yǎng)鄉(xiāng)村自己的社會(huì)組織，將多元共治的主體鏈接起來(lái)，共同管理公共事務(wù)。樂(lè)和互助會(huì)是基于自然村（村民小組）的互助型、服務(wù)型、公益性群眾組織，是自下而上的方式推進(jìn)的，其骨干是樂(lè)和代表，經(jīng)由推舉和選舉結(jié)合而產(chǎn)生，不拿薪資報(bào)酬，屬于志愿者。目前，互助會(huì)組織村民開(kāi)展修生態(tài)路、山塘溝渠、垃圾分類等義務(wù)投工投勞11000個(gè)，籌集公共資金442.34萬(wàn)元。通過(guò)實(shí)踐，樂(lè)和互助會(huì)為夯實(shí)村民自治、保障村民對(duì)于公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)開(kāi)拓了新途徑。讓自立、互助和公益的公共精神有了生長(zhǎng)的平臺(tái)，分擔(dān)部分的村社公務(wù)，讓政府減輕了負(fù)擔(dān)，從而推動(dòng)公共服務(wù)政策的改革，和諧村民與村委會(huì)和基層政府的關(guān)系。

（二）“三事分流”的基礎(chǔ)：培育村民公共精神

缺乏公共意識(shí)和公共參與感的村民是無(wú)法真正成為農(nóng)村的主人的，具有公共意識(shí)的村民意味著村民并沒(méi)有把自己看成孤立的個(gè)人，而是把自己與整個(gè)村莊甚至是國(guó)家聯(lián)系起來(lái)。三事分流在實(shí)現(xiàn)村民與村民、村民與互助會(huì)、村民與政府的互動(dòng)中，逐漸培養(yǎng)出一種公共精神，這種精神是社會(huì)公德意識(shí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作意識(shí)、自制自律行為的結(jié)合，一旦這種公共精神被喚醒和培育，村民個(gè)體在公共治理中的積極性將充分發(fā)揮。村民們更關(guān)心村莊建設(shè)、關(guān)心公共環(huán)境衛(wèi)生、關(guān)愛(ài)村莊弱勢(shì)群體，對(duì)公共生活參與的愿望強(qiáng)烈。顯然，公共精神的培育需要一定的空間載體，村莊的公共空間是村民參與公共事務(wù)管理的實(shí)踐空間，村民自治組織的建立正好拓展了村民的公共空間，他們通過(guò)在這個(gè)空間自由發(fā)言、做出表決等實(shí)踐活動(dòng)，村民們找回了一種自信，同時(shí)也產(chǎn)生了一種責(zé)任感，彼此間相互理解、相互尊重、甚至相互妥協(xié)并共存共榮。

（三）“三事分流”的核心：實(shí)現(xiàn)分責(zé)賦權(quán)

任何一項(xiàng)探索和實(shí)踐，都必須植根于現(xiàn)有體制的土壤，離不開(kāi)現(xiàn)有體制內(nèi)的后盾和肯定。分流的三類事務(wù)均有相應(yīng)的責(zé)任主體，是多元主體對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)責(zé)任的共同承擔(dān)和權(quán)利的共享。在下放部分權(quán)利給自治組織和村民的同時(shí)，也將責(zé)任和具體事務(wù)轉(zhuǎn)移。實(shí)際上，只有實(shí)現(xiàn)了真正的分責(zé)賦權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)“機(jī)動(dòng)型”運(yùn)轉(zhuǎn)，如同地鐵用的車體，節(jié)節(jié)都有動(dòng)力，而不是沒(méi)有分權(quán)的“機(jī)車型”運(yùn)轉(zhuǎn)，只有車頭是動(dòng)力，后面車廂只能被拖著走，效率不高，成本不低。不分情況的過(guò)分強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”，結(jié)果只能適得其反，在“小事”和“私事”面前放手，才有更多的精力去辦政府該辦的“大事”。用一位鎮(zhèn)黨委書記的話說(shuō)，樂(lè)和鄉(xiāng)村的模式是實(shí)現(xiàn)了“黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)隊(duì)伍輔導(dǎo)結(jié)合，社會(huì)主義核心價(jià)值觀和傳統(tǒng)文化結(jié)合，政府資助和村民互助結(jié)合，上級(jí)要求和老百姓需求相結(jié)合?！?/p>

（四）“三事分流”的保障：完善公共投入機(jī)制

通過(guò)三事分流，變“包辦婚姻”為“自由戀愛(ài)”，實(shí)際上是一條政府、村社組織和村民之間和諧共生之路。但是要做好大事、小事，兩個(gè)基礎(chǔ)條件必不可少：一是財(cái)權(quán)；二是事權(quán)。從這個(gè)角度來(lái)講，縣、鎮(zhèn)、村、組之間需要逐級(jí)放權(quán)（事權(quán)和財(cái)權(quán)）?！叭隆币至鳎聶?quán)是前提；“三事”要做好，財(cái)權(quán)是保障。從長(zhǎng)沙縣實(shí)踐來(lái)看，承擔(dān)“小事”的“互助會(huì)”已基本覆蓋所有試點(diǎn)村，做了許多以前政府包辦但做不好的“小事”。但是真正發(fā)揮作用的“互助會(huì)”不多，事權(quán)、財(cái)權(quán)與責(zé)任不相匹配，迫切需要進(jìn)一步加快參與式投入機(jī)制改革，激活“三事分流”的內(nèi)生動(dòng)力。就目前而言，參與式投入機(jī)制改革，涉及縣鎮(zhèn)村關(guān)系的理順，財(cái)權(quán)、事權(quán)的下放和辦事程序的規(guī)范，需要立足于縣級(jí)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將治理理念融入政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政投入、項(xiàng)目申請(qǐng)等各項(xiàng)改革之中，從體制機(jī)制上保障“三事”順利分流，順利推進(jìn)。

四、責(zé)任分擔(dān)：完善“三事分流”的路徑選擇

（一）以完善村民自治為邏輯起點(diǎn)，進(jìn)一步理順關(guān)系，為“三事分流”提供機(jī)制保障

“三事”要分流，必須理順包括樂(lè)和聯(lián)席會(huì)、社工站、互助會(huì)、村社基金等在內(nèi)的樂(lè)和體系與現(xiàn)行鎮(zhèn)村行政體系的關(guān)系。比如，互助會(huì)是對(duì)村支兩委發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的功能，幫助村委會(huì)減負(fù)增效，落實(shí)基層民主管理。毫無(wú)疑問(wèn)，互助會(huì)在推進(jìn)“三事分流”過(guò)程中不可替代，但現(xiàn)在關(guān)鍵問(wèn)題是，互助會(huì)如何擁有功能發(fā)揮的空間？單靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的思想解放估計(jì)難以持續(xù)推進(jìn)，更重要的是要從機(jī)制上加以保障。另外，當(dāng)前只是注意到切忌將互助會(huì)變成行政體系的一部分，其實(shí)更重要的是要通過(guò)“樂(lè)和”理念和三事分流倒逼村委會(huì)脫離行政化。為此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們認(rèn)為應(yīng)將地球村鄉(xiāng)村治理新技術(shù)應(yīng)用于現(xiàn)行村級(jí)治理體系，通過(guò)自下而上倒逼村委會(huì)脫離過(guò)度行政化，讓村委會(huì)真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間傳遞信息、消除隔膜、溝通協(xié)調(diào)的中介，回歸群眾自治?；谶@一思路，建議根據(jù)《村組法》出臺(tái)《長(zhǎng)沙縣鎮(zhèn)街指導(dǎo)村社自治實(shí)施辦法》，明確鎮(zhèn)街對(duì)村（居）委會(huì)在哪些方面給予指導(dǎo)，通過(guò)什么樣的方式給予指導(dǎo)，并建立違反村民自治原則的責(zé)任追究機(jī)制，改變鎮(zhèn)街干部將村委會(huì)當(dāng)下級(jí)的慣性思維，讓鎮(zhèn)街放下“小事”與“私事”，全力辦“大事”。另外，長(zhǎng)沙縣正在實(shí)施以“村民議事會(huì)”為核心的新型村級(jí)治理和以“三事分流”為核心的“樂(lè)和鄉(xiāng)村”項(xiàng)目，兩者都是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要舉措，但分屬不同部門負(fù)責(zé)，難以形成合力。建議將新型村級(jí)治理和“樂(lè)和鄉(xiāng)村”項(xiàng)目，由同一部門整體推進(jìn)，有利于發(fā)揮村民議事會(huì)和互助會(huì)的作用，順利推進(jìn)“三事分流”。

（二）轉(zhuǎn)變基層政府職能，擴(kuò)權(quán)與放權(quán)同步推進(jìn)，夯實(shí)政府辦好“大事”的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，面臨上級(jí)政府績(jī)效考核和群眾需求提高的雙重壓力，再加上財(cái)權(quán)事權(quán)的嚴(yán)重不匹配，只能一方面減少提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的“大事”，另一方面又苦于績(jī)效考核而越位辦些“小事”和“私事”，嚴(yán)重弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦“大事”的能力。因此，必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)從壓力型體制中剝離出來(lái)，將服務(wù)功能內(nèi)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中的動(dòng)力。可以說(shuō)政府轉(zhuǎn)變職能不僅是為村支兩委減負(fù)，而且還是讓自己擺脫困境的重要舉措。在全面深化改革的大前景下，長(zhǎng)沙縣可擔(dān)起政府職能轉(zhuǎn)變的開(kāi)路先鋒，讓鎮(zhèn)街回歸到社會(huì)治理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的本位上來(lái)，保證政府承擔(dān)的“大事”不是越位的“小事”。在此基礎(chǔ)上，要順利推進(jìn)“三事分流”，還應(yīng)同步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)與放權(quán)。一方面要擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)治理上的自主權(quán)。比如建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的基層財(cái)政體制，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的順利提供，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中的力度和深度。另一方面要鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)。將縣級(jí)政府下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，下放給村委會(huì)和社會(huì)組織（如互助會(huì)），提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、社會(huì)組織和個(gè)人參與治理，認(rèn)領(lǐng)事務(wù)的積極性。如村社基金是互助會(huì)承擔(dān)“小事”的保障，這就得需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將上級(jí)賦予的財(cái)權(quán)適當(dāng)下放給村社，保證公共投入持續(xù)給力。

（三）出臺(tái)鼓勵(lì)政策，以法治思維培育和發(fā)展社會(huì)組織，不斷提高辦理“小事”的能力

從“管理”到“治理”的核心變化就是一元主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，也就意味著社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中將扮演重要角色、承擔(dān)更多的責(zé)任。長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”是政府從社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的典型案例，如何讓更多、更專業(yè)的社會(huì)組織擔(dān)起承辦“小事”的責(zé)任，不僅是“三事分流”的前提，更是鄉(xiāng)村治理中的重大課題。課題組認(rèn)為培育和發(fā)展社會(huì)組織要從四個(gè)方面著手：一是思想上要“理性看”。社會(huì)組織的非政府性決定了它擁有貼近基層、靈活高效等優(yōu)勢(shì)，便于去做政府不便做的事情。當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展已是大勢(shì)所趨，它并不削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，更不會(huì)引發(fā)“顏色革命”，它在社會(huì)治理中的作用不可替代，在“三事分流”中更是不可或缺。因此要從鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，更新思想觀念，變“排斥”為“包容”，在思想上真心接受社會(huì)組織。二是政策上要“真心幫”。政策出臺(tái)是基于對(duì)社會(huì)組織的理性認(rèn)識(shí)上，雖然目前長(zhǎng)沙縣已出臺(tái)鼓勵(lì)培育公益類社會(huì)組織的相關(guān)政策，其實(shí)還可出臺(tái)《加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，從簡(jiǎn)化登記、資金扶持和監(jiān)督考核等方面加大對(duì)非政治類、人權(quán)類和宗教類社會(huì)組織的服務(wù)力度。三是環(huán)境上要“熱心助”。利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視等新聞媒體，加大對(duì)社會(huì)組織工作的宣傳力度，普及社會(huì)組織常識(shí)，引導(dǎo)廣大干部群眾主動(dòng)支持和參與社會(huì)組織建設(shè)與管理，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的良好社會(huì)氛圍，將長(zhǎng)沙縣打造為社會(huì)組織發(fā)展的“溫床”。四是隊(duì)伍上要“用心育”。成立社會(huì)協(xié)會(huì)，借助“北京地球村”技術(shù)，強(qiáng)化社工培訓(xùn)，打造優(yōu)秀專業(yè)社工隊(duì)伍。

責(zé)任編輯：肖 琴

C93

A

1009-3605（2017）04-0080-07

2017-04-26

1.羅靜良，女，湖南長(zhǎng)沙人，中共長(zhǎng)沙縣委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)，主要研究方向：社會(huì)學(xué)；2.全建業(yè)，男，湖南沅陵人，中共長(zhǎng)沙縣委黨校高級(jí)講師，主要研究方向：公共管理；3.常揚(yáng)，女，湖南長(zhǎng)沙人，中共長(zhǎng)沙縣委黨校講師，主要研究方向：公共管理。