于亞杰

（南開(kāi)大學(xué)，天津 300350）

近十年來(lái)國(guó)內(nèi)黨政關(guān)系研究綜述

于亞杰

（南開(kāi)大學(xué)，天津 300350）

近十年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)內(nèi)黨政關(guān)系的研究主要停留在整體層面的把握上，對(duì)于中觀層面上和基層社會(huì)實(shí)踐中的黨政關(guān)系研究成果相對(duì)較少；對(duì)黨政關(guān)系研究多數(shù)停留在一般性的描述和解釋層面上，以獨(dú)特的理論視角探討黨政關(guān)系問(wèn)題的成果相對(duì)缺乏；對(duì)黨政關(guān)系傾向于定性層面的研究，而以定量研究方法描述和解釋黨政關(guān)系的現(xiàn)狀及其問(wèn)題的研究成果則相對(duì)匱乏。

黨政關(guān)系；研究綜述；國(guó)家治理

一、不同歷史時(shí)期的黨政關(guān)系研究

學(xué)者們以改革開(kāi)放為時(shí)間分界點(diǎn)，對(duì)改革開(kāi)放前后這兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)的黨政關(guān)系進(jìn)行了較多的研究。由于黨在不同歷史時(shí)期所肩負(fù)的使命和任務(wù)有所不同，所以，學(xué)術(shù)界針對(duì)改革開(kāi)放前后的黨政關(guān)系研究也各有側(cè)重。

（一）改革開(kāi)放以前的黨政關(guān)系

在新民主主義革命時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一根本目的，需要保證黨的綱領(lǐng)、意志、決策等能夠在政治生活和革命實(shí)踐中得以有效地貫徹和實(shí)施。有研究者研究了1927-1934年的黨政關(guān)系體制，認(rèn)為主要是借鑒蘇聯(lián)的黨政關(guān)系理論來(lái)指導(dǎo)中國(guó)的革命實(shí)踐[1]。在這一歷史時(shí)期，處理黨政關(guān)系堅(jiān)持了三個(gè)原則，即“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；堅(jiān)持人民主權(quán)；政權(quán)設(shè)置與社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)”[2]，并以之來(lái)處理當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府施政之間的關(guān)系。本質(zhì)上，在新民主主義革命時(shí)期，黨的執(zhí)政方式主要是黨政合一型，這三個(gè)原則把黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府施政有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，滿足了當(dāng)時(shí)革命斗爭(zhēng)的特殊需要。并且，在革命斗爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)也進(jìn)行了法治化和民主化的探索。

在新民主主義革命取得勝利后到1966年這段歷史時(shí)期，黨政關(guān)系主要是延續(xù)了新民主主義革命時(shí)期“黨政合一”的做法。具體而言，在新中國(guó)成立初期，對(duì)改善黨政關(guān)系的探索經(jīng)歷了一個(gè)充滿矛盾的過(guò)程。一方面，在政府機(jī)構(gòu)中設(shè)置和建立黨組織以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，即以“黨政合一”模式貫徹黨的意志和政治主張；另一面，又無(wú)法有效地解決“黨政不分”給政府施政帶來(lái)的種種弊端，期望“黨政分開(kāi)”但又擔(dān)心弱化黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)。黨試圖通過(guò)改組和優(yōu)化黨組系統(tǒng)以加強(qiáng)對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，但又因種種現(xiàn)實(shí)因素造成權(quán)力過(guò)分集中，出現(xiàn)了黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。[3]有學(xué)者對(duì)新中國(guó)成立后到1966年黨的執(zhí)政方式的總結(jié)是“基本承襲但具時(shí)代感”[4]，這些時(shí)代感主要表現(xiàn)為黨對(duì)依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的嘗試。可以說(shuō)，改革開(kāi)放之前中國(guó)共產(chǎn)黨一直為尋求適合中國(guó)國(guó)情的黨政關(guān)系而不斷地探索，目的是適應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展環(huán)境。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)的黨政關(guān)系

隨著十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，黨的工作重心逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，在黨政關(guān)系的實(shí)踐中尋求以更加科學(xué)的方式處理好黨政關(guān)系。例如，堅(jiān)持法治化的原則，從機(jī)構(gòu)、職能等方面嘗試黨政分開(kāi)，但是接著又開(kāi)始淡化黨政分開(kāi)。黨政之間的分合主要是根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況進(jìn)行了反復(fù)的和及時(shí)的調(diào)整。有研究者把1978年改革開(kāi)放以來(lái)黨政關(guān)系的發(fā)展分為兩個(gè)階段，即1978年至1989年以實(shí)行黨政分開(kāi)為目標(biāo)，1989年以后以實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)為取向的兩個(gè)時(shí)期[5]。

“十四大”以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展為黨政關(guān)系發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇。在這一時(shí)期，學(xué)術(shù)界對(duì)黨政關(guān)系的內(nèi)涵有了新的認(rèn)知，普遍認(rèn)為黨政關(guān)系并不是簡(jiǎn)單地分開(kāi)或合一的問(wèn)題，而是如何科學(xué)地規(guī)范黨政關(guān)系或?qū)崿F(xiàn)黨政職能分工的問(wèn)題。在總體上，堅(jiān)持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，從宏觀層面上把握國(guó)家重大事務(wù)，協(xié)調(diào)黨委、黨組織與人大、政府、政協(xié)之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合”[6]。另外，如何平衡、規(guī)制、約束政府權(quán)力問(wèn)題成為黨政關(guān)系的核心議題，這種提法也是在現(xiàn)階段全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，學(xué)者們對(duì)如何規(guī)范黨政關(guān)系進(jìn)行的一種新思考。

二、不同地域范圍的黨政關(guān)系研究

目前，學(xué)術(shù)界不僅對(duì)不同時(shí)間段內(nèi)的黨政關(guān)系發(fā)展情況進(jìn)行研究，而且也對(duì)不同地域范圍的黨政關(guān)系展開(kāi)探討，主要體現(xiàn)在分析農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)及部分省份的黨政關(guān)系特征及其建設(shè)方面。

（一）農(nóng)村地區(qū)的黨政關(guān)系

無(wú)論是城市還是農(nóng)村，雖然黨政關(guān)系在實(shí)踐過(guò)程中面臨的具體情況和實(shí)際問(wèn)題不盡相同，但是在基本原則上都是一致的。農(nóng)村的基層黨政關(guān)系可以大致分為兩類：一類是鄉(xiāng)級(jí)基層黨政關(guān)系，一類是村級(jí)基層黨政關(guān)系。但是，由于農(nóng)村地區(qū)特別是村級(jí)“兩委”的特殊性和復(fù)雜性，在實(shí)踐運(yùn)作中“黨強(qiáng)村弱”“以黨代政”等現(xiàn)象表現(xiàn)得較為突出。有研究者認(rèn)為：處理鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)黨政關(guān)系所依據(jù)的主要原則是鄧小平提出的“黨政分開(kāi)”原則；隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其社會(huì)環(huán)境的變化，更多地強(qiáng)調(diào)農(nóng)村黨組織和基層政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；轉(zhuǎn)型期農(nóng)村基層黨組織功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于提升其服務(wù)功能，發(fā)揮其服務(wù)功能的空間界限在于從“公權(quán)領(lǐng)域”向“社會(huì)領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變。[7]在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，農(nóng)村基層黨組織服務(wù)功能的提升和發(fā)揮，有助于規(guī)范農(nóng)村基層黨政關(guān)系的健康發(fā)展。

（二）民族地區(qū)的黨政關(guān)系

隨著民族區(qū)域自治制度建立和民族政策實(shí)施，民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等領(lǐng)域均獲得較大發(fā)展。在此過(guò)程中，民族地區(qū)黨政關(guān)系經(jīng)歷了一種具有民族特色的發(fā)展過(guò)程。有研究者指出，民族地區(qū)黨政關(guān)系就是指中國(guó)共產(chǎn)黨與民族地區(qū)各級(jí)人民政府之間的關(guān)系[8]。民族地區(qū)要構(gòu)建和諧的黨政關(guān)系，關(guān)鍵是要把其納入法治化和制度化的軌道。當(dāng)前，如何從民族法治及其制度建設(shè)角度，進(jìn)一步規(guī)范民族地區(qū)黨政關(guān)系，乃是推進(jìn)民族地區(qū)政治體制改革的重中之重。另外，改善民族地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)成員結(jié)構(gòu)、提升黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力、加強(qiáng)黨政人才隊(duì)伍建設(shè)[9]等，既有助于解決黨政關(guān)系在實(shí)踐運(yùn)作中面臨的問(wèn)題，也有助于該地區(qū)黨政關(guān)系的和諧發(fā)展。

（三）部分省份的黨政關(guān)系

少數(shù)研究者針對(duì)河南省、江蘇省、浙江省及部分省份下屬縣級(jí)單位的黨政關(guān)系進(jìn)行了較多的個(gè)案研究。這些研究主要是詳細(xì)分析省級(jí)及其下屬行政單位在黨政關(guān)系建設(shè)中存在的問(wèn)題以及應(yīng)當(dāng)采取的措施等。例如，2013年，河南省社會(huì)科學(xué)院課題組在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上提出，如何處理各級(jí)黨委、黨組織與政府之間的關(guān)系，需要注重加強(qiáng)黨組織自身的執(zhí)政能力、加強(qiáng)黨的純潔性和先進(jìn)性建設(shè)，努力提升科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平[10]。江蘇省各級(jí)黨委、黨組織始終把“黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”的原則融入到自身的執(zhí)政實(shí)踐之中，實(shí)事求是，因地制宜，采取了諸多成功的做法并取得了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為其他省市黨政關(guān)系建設(shè)提供了有益的借鑒。

三、領(lǐng)導(dǎo)人的黨政關(guān)系思想研究

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于黨政關(guān)系的思想，往往是制定與黨政關(guān)系相關(guān)的制度或政策的重要來(lái)源。國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的黨政關(guān)系思想進(jìn)行了較多研究，集中體現(xiàn)在對(duì)列寧、毛澤東、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于黨政關(guān)系建設(shè)的一些提法和主張的研究上。

（一）列寧的黨政關(guān)系建設(shè)思想

自2008年開(kāi)始，學(xué)術(shù)界對(duì)列寧的黨政關(guān)系建設(shè)思想進(jìn)行了較多關(guān)注。普遍認(rèn)為，列寧關(guān)于黨政關(guān)系的思想對(duì)中國(guó)處理革命和建設(shè)時(shí)期的黨政關(guān)系提供了借鑒和啟示。這點(diǎn)與中國(guó)在新民主主義革命時(shí)期和社會(huì)主義建設(shè)初期向蘇聯(lián)執(zhí)政黨學(xué)習(xí)革命和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。有研究者認(rèn)為，執(zhí)政黨必須堅(jiān)持對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一前提下，必須正確處理黨政關(guān)系。[11]就是說(shuō)，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是規(guī)范黨政關(guān)系的前提條件。在理順黨政關(guān)系時(shí)必須把依法辦事和發(fā)揚(yáng)人民民主統(tǒng)一起來(lái)。[12]現(xiàn)階段，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)吸取列寧關(guān)于黨政“職能分開(kāi)”和“靈活結(jié)合”的辯證思想，“把構(gòu)建‘分合有度’的黨政關(guān)系作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。[13]

（二）毛澤東、鄧小平的黨政關(guān)系建設(shè)思想

部分學(xué)者針對(duì)毛澤東、鄧小平的黨政關(guān)系思想進(jìn)行了專門研究。毛澤東主張用科學(xué)的執(zhí)政方式加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，提倡通過(guò)加強(qiáng)黨自身的示范作用以及黨員進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。[14]鄧小平與毛澤東對(duì)黨政關(guān)系建設(shè)在具體表述上雖然有所不同，但都認(rèn)為黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)合理地分開(kāi)，防止出現(xiàn)“以黨代政”。[15]與研究毛澤東關(guān)于黨政關(guān)系建設(shè)思想相比，學(xué)者們對(duì)鄧小平的黨政關(guān)系思想則給予了更多的關(guān)注。這很大程度上是因?yàn)樵诤推浇ㄔO(shè)時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心需要推進(jìn)政治體制改革，而革命時(shí)期的黨政關(guān)系已難適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。比較有代表性的研究成果有商愛(ài)玲2008年發(fā)表的《鄧小平中國(guó)政治發(fā)展的戰(zhàn)略思維研究》、張星煒2008年發(fā)表的《鄧小平政治體制改革思想及其歷史性貢獻(xiàn)——紀(jì)念改革開(kāi)放30周年》、劉武根2008年發(fā)表的《鄧小平論提高黨的執(zhí)政效率》等。

總體上看，歷史和邏輯的一致性是鄧小平關(guān)于黨政關(guān)系思想的主要特點(diǎn)，他旗幟鮮明地反對(duì)“以黨治國(guó)”，后來(lái)多次提出要“黨政分開(kāi)”，并把“黨政分開(kāi)”作為我國(guó)政治體制改革的重要抓手。其中，學(xué)者王長(zhǎng)江在研究鄧小平的黨政思想后得出啟示：不應(yīng)從權(quán)力劃分角度而應(yīng)從權(quán)力約束的角度理順黨政關(guān)系，本質(zhì)上是要規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。[16]

四、黨政關(guān)系的影響因素研究

近十年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)黨政關(guān)系影響因素的研究主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)性因素，如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素；政治性因素，如黨和政府自身存在的制度因素；非常態(tài)因素，如一些地方發(fā)生的突發(fā)事件因素等。

（一）經(jīng)濟(jì)性因素

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立對(duì)黨政關(guān)系發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相比，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定了一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，在這種環(huán)境影響下如何建設(shè)與之相適應(yīng)的黨政關(guān)系成為研究者們關(guān)注的重點(diǎn)。學(xué)者們認(rèn)為，“黨政不分、以黨代政”這種模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要高度集中的政治集權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下需要重新思考黨政關(guān)系建設(shè)問(wèn)題。這意味著必須弄清楚社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有哪些要求和影響，以之確定黨政關(guān)系需要規(guī)范的內(nèi)容及相應(yīng)的職能分工。正如有研究者所言，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有自發(fā)性、盲目性、滯后性以及自主、開(kāi)放等特點(diǎn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)黨的執(zhí)政能力提升及政府的公共服務(wù)建設(shè)等方面產(chǎn)生較大的影響。[17]就是說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下既需要重新理順經(jīng)濟(jì)體制與政治體制之間的關(guān)系，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨政關(guān)系建設(shè)，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求。

（二）政治性因素

大多數(shù)研究者認(rèn)為民主集中制、黨的巡視制度等是影響黨政關(guān)系發(fā)展的政治性因素。民主集中制的運(yùn)行失衡與黨政關(guān)系的職能失衡是相互作用、相互影響的。黨組織在履行領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)政職能時(shí)，并沒(méi)有真正發(fā)揮好民主集中制原則，沒(méi)有與政府進(jìn)行協(xié)商溝通并征求政府的意見(jiàn)，對(duì)本應(yīng)是政府履行的管理和行政職能進(jìn)行了一定程度的“侵權(quán)”。同樣，在各級(jí)政府履行管理和行政職能的過(guò)程中也沒(méi)有采用協(xié)商民主的形式，對(duì)各級(jí)黨組織肩負(fù)的職能進(jìn)行了一定程度的“越權(quán)”。所以，在民主集中制的運(yùn)行實(shí)踐中，要充分發(fā)揮協(xié)商民主的積極作用，規(guī)范黨政關(guān)系，平衡黨的執(zhí)政與政府的施政之間的關(guān)系。反過(guò)來(lái)，規(guī)范的黨政關(guān)系、權(quán)利配置得當(dāng)?shù)纳舷录?jí)關(guān)系和健全的民主集中機(jī)制也將推動(dòng)實(shí)踐中的民主集中制向更加完善、更高水平的方向發(fā)展。[18]中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度既是對(duì)傳統(tǒng)政治監(jiān)督制度的繼承，也是在新階段加強(qiáng)和改善黨的作風(fēng)、全面從嚴(yán)治黨中進(jìn)行的一種實(shí)踐性探索。這種巡視制度同樣也是影響黨政關(guān)系發(fā)展的重要因素。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度所規(guī)定的自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督，以及對(duì)地方政府權(quán)力的監(jiān)督和制約具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)度和力度。[19]就是說(shuō)，這種巡視制度既可以對(duì)執(zhí)政黨發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用，也能夠在很大程度上約束地方政府權(quán)力的濫用，對(duì)黨政關(guān)系具有一定的整合和規(guī)范作用。

（三）非常態(tài)因素

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于非常態(tài)因素對(duì)黨政關(guān)系影響的研究成果并不多見(jiàn)，主要停留在一些具體的突發(fā)性事件上，尚缺少宏觀層面的把握和整體性研究。非常態(tài)因素對(duì)黨政關(guān)系的影響意指執(zhí)政黨在遇到突發(fā)性事件時(shí)，需要根據(jù)事件的性質(zhì)和具體情況建立一種特殊的黨政關(guān)系加以處理。然而，這種特殊的黨政關(guān)系是臨時(shí)性的，目的是為了盡快地、妥善地解決一定時(shí)空范圍內(nèi)產(chǎn)生的突發(fā)性事件。通常是執(zhí)政黨積極配合當(dāng)?shù)卣?，調(diào)動(dòng)一切資源和力量幫助政府解決突發(fā)性的自然災(zāi)害和社會(huì)沖突，前者對(duì)后者更多地是提供支持而非直接干預(yù)，保證黨與政府之間良性互動(dòng)，高效配合。有研究者專門研究了突發(fā)性事件這類非常態(tài)因素對(duì)黨政關(guān)系的影響，并提出了采取黨政互動(dòng)方式來(lái)加以解決。[20]當(dāng)前，加強(qiáng)非常態(tài)因素對(duì)黨政關(guān)系的影響研究，并深入探討此種情況下如何處理好黨政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，有助于充實(shí)黨政關(guān)系研究的理論內(nèi)涵和實(shí)踐路徑，理應(yīng)成為學(xué)術(shù)界探討黨政關(guān)系的一個(gè)重要方面。

五、黨政關(guān)系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)研究

當(dāng)前，學(xué)者們針對(duì)國(guó)內(nèi)外黨政關(guān)系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的總結(jié)，不僅概括了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也圍繞國(guó)外黨政關(guān)系建設(shè)的具體做法進(jìn)行了一定的梳理，并得出一些有益的啟示。“黨政不分”“以黨代政”這種執(zhí)政方式有一些弊端，如權(quán)力過(guò)分集中于黨組織，政府則難以真正發(fā)揮管理和服務(wù)的職能。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這種黨政關(guān)系模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)予以反思，認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的執(zhí)行方式，黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)從各級(jí)黨委對(duì)政府這一行政機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接領(lǐng)導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)由依靠黨的政策領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠ㄖ问侄芜M(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。有學(xué)者系統(tǒng)地分析了中國(guó)共產(chǎn)黨傳統(tǒng)執(zhí)政方式下黨政關(guān)系發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，并認(rèn)為法治化是轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的關(guān)鍵所在。[21]“堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本，與時(shí)俱進(jìn)應(yīng)對(duì)新情況是基礎(chǔ)，加強(qiáng)民主和法制建設(shè)是保障?！盵22]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)外黨政關(guān)系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的研究主要集中于法國(guó)、蘇聯(lián)、美國(guó)等國(guó)家，并結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況提出了某些有針對(duì)性的借鑒。關(guān)于法國(guó)執(zhí)政黨建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，有學(xué)者認(rèn)為，“政黨與政府之間應(yīng)該建立一種良性的互動(dòng)機(jī)制，起到相互促進(jìn)的作用”[23]。另外，這種良性的互動(dòng)機(jī)制對(duì)豐富和發(fā)展黨政關(guān)系建設(shè)內(nèi)涵及建立統(tǒng)一戰(zhàn)線都具有重要的借鑒價(jià)值。對(duì)蘇聯(lián)黨政關(guān)系的研究成果頗豐，成為學(xué)者們研究的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，有研究者總結(jié)了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨喪失執(zhí)政權(quán)的主要原因，認(rèn)為“黨政不分”“以黨代政”是其亡黨、亡國(guó)的政治體制教訓(xùn)。[24]從學(xué)者們對(duì)蘇聯(lián)政黨體制的研究中，不難發(fā)現(xiàn)黨政關(guān)系處理不當(dāng)易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)于集中，降低領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行效率，難以完成預(yù)定的政治目標(biāo)。所以，執(zhí)政黨應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，及時(shí)調(diào)整好黨政關(guān)系，與時(shí)俱進(jìn)，以黨政職能的合理分工引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。有研究者對(duì)美國(guó)政黨的特征及其執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，指出“中國(guó)政黨可以辨證地借鑒、吸收美國(guó)黨政職權(quán)被明確界定的做法”[25]。

六、改進(jìn)黨政關(guān)系的對(duì)策建議研究

近十年來(lái)，學(xué)者們從不同角度對(duì)完善和改進(jìn)黨政關(guān)系提出了諸多的對(duì)策建議。從既往實(shí)施的黨政關(guān)系模式看，無(wú)論是“黨政合一”“以黨代政”，還是“黨政分開(kāi)”，都無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)全面建成小康社會(huì)及政治體制改革的需要?？茖W(xué)的黨政關(guān)系應(yīng)當(dāng)是執(zhí)政黨與政府在職能上的合理分工，而不是“彼此不分”或“完全分開(kāi)”。正如有研究者所指出，“要求我們對(duì)原有的黨政關(guān)系進(jìn)行一番分開(kāi)和整合的重構(gòu)，該分的堅(jiān)決要分，該合的堅(jiān)決要合”[26]。

少數(shù)學(xué)者總結(jié)了以政黨“嵌入”政府部門及以整風(fēng)運(yùn)動(dòng)加強(qiáng)思想建設(shè)等歷史經(jīng)驗(yàn)，深入探討黨政之間的張力關(guān)系，并認(rèn)為這種嵌入式的黨政關(guān)系模式基本適應(yīng)了當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展需要。這種嵌入式的黨政關(guān)系是在國(guó)家治理大背景下探索黨政分開(kāi)的一種可供選擇模式。[27]然而，這種模式在實(shí)踐運(yùn)作中需要從根本上解決執(zhí)政黨和政府權(quán)力的監(jiān)督與約束問(wèn)題，“應(yīng)結(jié)合本土化實(shí)踐，強(qiáng)化黨中央對(duì)地方黨委班子和基層黨組織的監(jiān)督和約束”[28]。

學(xué)者們不僅從宏觀角度探討執(zhí)政黨與政府之間如何科學(xué)地實(shí)現(xiàn)職能分工，而且也從微觀層面關(guān)注黨政關(guān)系在實(shí)踐運(yùn)行中如何操作的問(wèn)題。例如，有研究者從微觀層面上對(duì)樞紐型的黨政關(guān)系模式進(jìn)行探討和分析，認(rèn)為這是執(zhí)政黨在現(xiàn)代化過(guò)程中的一種新的治理術(shù)，能夠從社會(huì)實(shí)踐層面上提升執(zhí)政黨的社會(huì)治理能力。中國(guó)共產(chǎn)黨所采用的樞紐型治理，主要是指執(zhí)政黨為了提升自身的社會(huì)治理能力而不斷加強(qiáng)各級(jí)黨組織建設(shè)，其意義不僅是增強(qiáng)執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)組織這種非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，也是保證黨政關(guān)系和政社關(guān)系的進(jìn)一步規(guī)范化[29]。

有部分學(xué)者提出以“微博問(wèn)政”為實(shí)踐路徑，同樣也是從微觀層面上探究黨政關(guān)系如何規(guī)范化的問(wèn)題?！拔⒉﹩?wèn)政”能夠?qū)φ穆毮苈男袪顩r發(fā)揮有效的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上也是間接地提升了黨的執(zhí)政能力?！拔⒉﹩?wèn)政”不僅可以實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間良性的信息溝通與政務(wù)互動(dòng)，而且還使公眾有條件對(duì)行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)法律法規(guī)、依法行政和廉潔從政等情況進(jìn)行監(jiān)督。[30]另外，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)有利于促進(jìn)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義黨政關(guān)系的建設(shè)[31]；協(xié)商民主執(zhí)政方式是調(diào)適黨政關(guān)系的一種重要方式，在完善黨政職能分開(kāi)基礎(chǔ)上形成的協(xié)商型黨政關(guān)系模式，堅(jiān)持了協(xié)商原則，從而有利于提高黨的執(zhí)政能力建設(shè)[32]。

七、評(píng)價(jià)與思考

通過(guò)梳理和評(píng)析可以看出，近十年來(lái)學(xué)術(shù)界關(guān)于黨政關(guān)系問(wèn)題在研究范圍、研究對(duì)象、研究?jī)?nèi)容上逐漸拓寬，所涉及的研究視角也逐步增多，且在對(duì)策思路上也變得更加開(kāi)闊。但是，也存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是主要停留在整體層面的把握上，對(duì)于中觀層面上和基層社會(huì)實(shí)踐中的黨政關(guān)系研究成果相對(duì)較少；二是對(duì)黨政關(guān)系研究多數(shù)停留在一般性的描述和解釋層面上，以獨(dú)特的理論視角探討黨政關(guān)系問(wèn)題的成果相對(duì)缺乏；三是對(duì)黨政關(guān)系傾向于定性層面的研究，而以定量研究方法描述和解釋黨政關(guān)系的現(xiàn)狀及其問(wèn)題的研究成果則相對(duì)匱乏。

當(dāng)前，大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使黨政關(guān)系既面臨巨大挑戰(zhàn)，也帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。

首先，應(yīng)以治理理念的現(xiàn)代化作為規(guī)范黨政關(guān)系的價(jià)值導(dǎo)向。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)制定路線、方針、政策等方式實(shí)現(xiàn)的，在此過(guò)程中應(yīng)從宏觀層面上總攬全局，在價(jià)值導(dǎo)向上堅(jiān)持國(guó)家治理理念的現(xiàn)代化。就是說(shuō)，各級(jí)黨委和黨組織在制定大政方針政策時(shí)，應(yīng)以治理理念的現(xiàn)代化為導(dǎo)向，提高自身決策的適應(yīng)性和針對(duì)性。而各級(jí)政府在黨委和黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在具體的施政中貫徹黨的意志和主張，同樣需要秉持治理理念現(xiàn)代化這一價(jià)值導(dǎo)向，體現(xiàn)和反映治理現(xiàn)代化的意涵，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有效的管理和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在此意義上，以治理理念的現(xiàn)代化為價(jià)值導(dǎo)向，有助于厘清和規(guī)范黨和政府各自應(yīng)肩負(fù)的主要職能。

其次，應(yīng)以治理能力的提升作為規(guī)范黨政關(guān)系的主要手段。各級(jí)黨委和黨組織應(yīng)圍繞國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)等從決策層面提升自身的治理能力；并且，在處理與政府、全國(guó)人民代表大會(huì)以及各民主黨派之間的關(guān)系時(shí)，作為規(guī)范彼此間關(guān)系的主要手段，也需要提升中國(guó)共產(chǎn)黨的治理能力。各級(jí)政府在發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)服務(wù)、協(xié)調(diào)利益等職能過(guò)程中，需要以提升治理能力為重要手段，保證達(dá)到預(yù)定的行政目標(biāo)和社會(huì)效果。就是說(shuō)，以治理能力提升作為規(guī)范黨政關(guān)系的主要手段，有助于黨和政府各自強(qiáng)化自身的角色定位，促使職能分工更加明確化且明細(xì)化，不會(huì)因角色模糊導(dǎo)致“侵權(quán)”或“越權(quán)”。

最后，應(yīng)以治理模式的法治化作為規(guī)范黨政關(guān)系的最終目標(biāo)。治理模式的法治化要求各級(jí)黨委和黨組織自身必須加強(qiáng)法治化建設(shè)，同時(shí)也要大力推進(jìn)法治型政府建設(shè)。更為重要的是，黨和政府治理模式的法治化意味著他們都必須在憲法和法律規(guī)定之下履行各自的職能，強(qiáng)調(diào)的是各自在職能范圍內(nèi)依法對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行有效治理。就是說(shuō)，如果黨和政府在履行職能過(guò)程中形成了一種法治化的治理模式，就意味著黨政關(guān)系及其職能分工也將以法律的形式被確定下來(lái)。并且，治理模式的法治化在很大程度上也體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合，所以應(yīng)成為規(guī)范黨政關(guān)系的最終目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：曹桂芝

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1009-3605（2017）04-0044-06

2017-03-16

于亞杰，女，內(nèi)蒙古滿洲里人，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院2016級(jí)博士生，主要研究方向：政黨政治。