閆 建，李 瑞，鄭迦元

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”：意義、困境與出路

閆 建，李 瑞，鄭迦元

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是政府順應(yīng)當(dāng)前時代特征，對治理做出的有益探索，對推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)有著重要意義。與此同時，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展又受制于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面存在的不足，簡政放權(quán)含金量不大、事中事后監(jiān)管不夠、精準(zhǔn)服務(wù)質(zhì)量不高等問題使得“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”這一新鮮事物的成長處于較為嚴(yán)峻的環(huán)境之中。要為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”這粒種子提供必要的土壤、陽光和水分，就需要從問題入手，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革工作。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；簡政放權(quán)；放管結(jié)合；優(yōu)化服務(wù)

2016年9月，《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕55號)出臺，標(biāo)志著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”正式成為國家戰(zhàn)略層面的議題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的提出是政府治理所需，事關(guān)政府治理能力和治理現(xiàn)代化。本文將對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要意義、當(dāng)前面臨的困境和今后改善的路徑做一論證分析，以期有效推進這一工作的順利開展。

一、推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的重大意義

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是政府順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代要求，對政府治理方式做出的改革和創(chuàng)新，是我國新時期行政管理體制改革的必由之路[1]。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，對于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)將會有著根本性的影響和改變。

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有利于促進簡政放權(quán)，推動有限政府建設(shè)

“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”，這是我國傳統(tǒng)政府各部門孤立地向市場和社會公眾提供政務(wù)服務(wù)的真實寫照。這種服務(wù)方式方便了管理者自身，卻讓辦事對象心力交瘁——企業(yè)和個人常常在面對一項業(yè)務(wù)時需要牽涉到多個部門，只能按照辦事流程來回奔波于各個部門之間。政府部門各自為戰(zhàn)、辦事人員勞心費力的政務(wù)模式既造成群眾辦事難，也使得政府管理冗繁。

改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展成績顯著，經(jīng)濟與社會的發(fā)展現(xiàn)狀猶如一個茁壯成長的青少年，迫切期盼政府對其從母嬰式的喂養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榍嗌倌昶诘摹胺硼B(yǎng)”。因此，推進政府建設(shè)以適應(yīng)“青少年”的治理體系，就必須結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”這一新的時代背景，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的普惠優(yōu)勢?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”具有連接一切的本質(zhì)，它最大限度地縮短了事物之間的距離，減少了經(jīng)濟社會運行的成本，極大地加快了經(jīng)濟社會發(fā)展的速度?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有利于打破各層次、各部門、各區(qū)域的信息壁壘，提高行政效率。例如，實施“五證合一、一照一碼”商事制度，搭起了質(zhì)檢、工商、稅務(wù)等部門間的橋梁，減少用戶跑的路，增加信息流通的路，縮短企業(yè)的準(zhǔn)生周期。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推動下，截至2015年年底，國務(wù)院已經(jīng)取消下放行政審批項目586項，提前完成本屆政府預(yù)期的“數(shù)量目標(biāo)”[2]。政府以此傳達堅持不懈推進政府職能轉(zhuǎn)變的決心，適當(dāng)“放養(yǎng)”，給市場和社會更多成長的空間，有利于逐步實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有利于加強放管結(jié)合，推動效能政府建設(shè)

監(jiān)管在市場領(lǐng)域主要表現(xiàn)為政府對市場機制的修正和完善。在計劃經(jīng)濟體制下，國家與社會界限模糊，政府既是經(jīng)營者又是監(jiān)督者，既在當(dāng)運動員又在當(dāng)裁判，其實并不存在真正意義上的監(jiān)管[3]43。傳統(tǒng)的政府監(jiān)管有著重主體審查和事后制裁、監(jiān)管手段單一等特征，這在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景下已經(jīng)顯得十分不適應(yīng)。

黨的十八屆三中全會要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，把推動市場經(jīng)濟健康發(fā)展作為監(jiān)管的出發(fā)點和落腳點，把維護市場機制作為市場監(jiān)管的基本目標(biāo)。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為這個目標(biāo)的實現(xiàn)提供了兩個層面的契機：一是制度層面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不僅有利于向市場放權(quán)，還有利于向社會放權(quán)，擴大了市場和社會的發(fā)展空間，推動了政府、社會、企業(yè)多元合作共治的新局面；二是操作層面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為創(chuàng)新監(jiān)管方法，實施柔性監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管等提供了技術(shù)上的支持。至此，放管結(jié)合才可能真正得以實現(xiàn)，政府的執(zhí)行力才能得到進一步提升，效能也就隨之提高。

(三)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有利于優(yōu)化政府服務(wù)，推動智慧政府建設(shè)

長期以來，我國政府各區(qū)域、各層次、各部門之間信息條塊分割，流通不暢。政府在做出決策之前往往受制于手頭掌握的有限數(shù)據(jù)和信息，要為市場和社會提供最精準(zhǔn)的服務(wù)也就難以較好地實現(xiàn)。脫離了大數(shù)據(jù)支撐的決策只能是“不聰明”的決策。

“智慧”代表著對事物迅速、靈活、正確地理解和處理的能力[4]。這種能力是以對海量數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)的占有為前提的，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為其創(chuàng)造了良好的條件。它通過利用先進的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，將海量數(shù)據(jù)快速存儲并轉(zhuǎn)化為一目了然的可視化表格或圖片，依托這些易于理解、判斷的材料，決策者就可以做出更為合理有效的選擇，做出更為科學(xué)的決策。以智慧政府門戶為例，它基于實時數(shù)據(jù)分析，對網(wǎng)民需求進行多維度、多層次的細(xì)分，對網(wǎng)民需求做出實時研判，并在了解其需求的基礎(chǔ)上做出有針對性的反應(yīng)，從而提供精準(zhǔn)化和個性化的政務(wù)服務(wù)，打造智慧政府。

二、當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展面臨的困境

2016年3月15日，李克強總理在《政府工作報告》中提出要持續(xù)推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，讓其為居民辦好事。各地對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”都予以高度重視，這項工作取得初步成效。與此同時，在改革完成數(shù)量上的積累后，關(guān)于改革的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等更為棘手的問題相繼出現(xiàn)。

(一)簡政放權(quán)含金量有待提高，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”缺乏肥沃的培育土壤

自2001年行政審批制度改革啟動以來，各級政府下放的審批項目在數(shù)量上非?？捎^。改革至今十余載，好“簡”的都“簡”了，容易“放”的也都“放”了，剩下一些“含金量”高、敏感度高、關(guān)注度高的“三高”事項難簡難放，有的政府部門甚至出現(xiàn)“放大不放小、放虛不放實、放零不放整、放責(zé)不放權(quán)、明放暗不放”[5]等怪象。造成這種現(xiàn)象有許多原因，例如，各部門之間改革推進不同步，特別是一些由國務(wù)院以及省級政府不同部門審批的事項，有的已經(jīng)下放，有的卻還沒有下放，導(dǎo)致管理權(quán)限上的不匹配；下級在人員配備、流程規(guī)范和監(jiān)督管理等方面準(zhǔn)備不足，難以較好地承接下放的權(quán)力；等等。簡政放權(quán)能否做到位是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作推進的基礎(chǔ)，如果簡政放權(quán)還處于粗放階段，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”就難以發(fā)展。

(二)事中、事后監(jiān)管有待加強，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”缺乏充足的照射陽光

事中、事后監(jiān)管是相對于我國傳統(tǒng)的以事前審批方式對市場監(jiān)管而言的，它既是簡政放權(quán)后的必然要求，也是簡政放權(quán)能否取得成效不可或缺的前提要素。變“事前”為“事中、事后”更符合全面深化改革和依法行政的要求，更加適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的動態(tài)需求，也有利于節(jié)約行政成本、有效防控違法風(fēng)險。目前，事中、事后的監(jiān)管仍然不足，原因是多方面的：長期以來市場過分依賴于政府的慣性所致，政府承擔(dān)太多責(zé)任，市場主體和社會主體的義務(wù)長期被忽視；政府事前對市場主體的審查在一定歷史階段曾發(fā)揮過積極作用，但隨著經(jīng)濟問題的復(fù)雜化和多樣化，政府將大部分精力用于事前審查上，那么對事中、事后活動的監(jiān)管力度就會大打折扣。對傳統(tǒng)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變既是行政體制改革的一項重要內(nèi)容，也是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”區(qū)別于以往政務(wù)服務(wù)方式的一個重要標(biāo)簽，當(dāng)前亟須改善。

(三)政務(wù)服務(wù)質(zhì)量有待優(yōu)化，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”缺乏持續(xù)的成長水分

近年來，我國在政務(wù)服務(wù)的效率和質(zhì)量、規(guī)范政務(wù)服務(wù)行為、密切政府和人民群眾之間的聯(lián)系等方面取得很大進步，但仍存在一定的問題。由于意識上的欠缺，部分行政人員沒有轉(zhuǎn)變思維，沒有樹立“用戶為中心”的思想，對政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化工作的意義認(rèn)識不到位。由于相關(guān)法律的缺位，在國家層面出臺的現(xiàn)行法律法規(guī)中，尚無法找到關(guān)于政務(wù)服務(wù)中心地位的法定條款，對政務(wù)服務(wù)中心職責(zé)職權(quán)、機構(gòu)性質(zhì)、管理模式等方面的具體規(guī)定不夠。由于體制機制不順，各區(qū)域、各部門有各自日常的管理標(biāo)準(zhǔn)，有各自的術(shù)語、內(nèi)容和要求，標(biāo)準(zhǔn)制定碎片化，資源整合不夠，削弱政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和影響力?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”旨在結(jié)合新時代的發(fā)展特點，從政務(wù)服務(wù)入手，實現(xiàn)公民更好的“用戶體驗”。高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)將為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提供持續(xù)的成長水分，更是直接關(guān)系到對此次改革的測評。

三、深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展路徑

2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案的通知》(國發(fā)辦〔2016〕23號)，對推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作做了具體部署，具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要從入口、道路和出口等三個方面著手，真正落實“放管服”改革。

(一)入口：運行協(xié)同化，完成較全面的簡政放權(quán)

我國要走好“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的道路，首要任務(wù)是選擇方向，找到道路的入口所在，即保證行政機關(guān)運行協(xié)同化，完成較為全面的簡政放權(quán)。要完成這個目標(biāo)，至少要處理好上級和下級、部門和部門、內(nèi)部和外部這三對關(guān)系。首先是上級和下級之間，要加強上下溝通。上級在下放權(quán)力時，要與承接單位進行事先溝通并做必要培訓(xùn)，積極做好具有可操作性的下放后的監(jiān)管舉措，配合下級“接住”下放的權(quán)力，而不是一放了之。其次是部門和部門之間，要加強左右協(xié)調(diào)。各部門之間要加強信息共享，減少重復(fù)提交、重復(fù)審查申請材料的情況。對于一些部分行政機關(guān)均具有、只是分別針對不同屬性或領(lǐng)域的行政主體實施的同一行政審批事項，各部門要一起研究改革意見，明確牽頭部門和配合部門，避免相互觀望、相互打架。最后是內(nèi)部和外部之間，要加強內(nèi)外聯(lián)動。行業(yè)協(xié)會等第三部門自律管理某些審批事項雖然是今后的發(fā)展趨勢，但其在行為規(guī)范、經(jīng)費保障、社會公信力等方面都不足以與行政機關(guān)比肩，難以實現(xiàn)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的初衷。因此，行政機構(gòu)對于這種轉(zhuǎn)移的審批職能，要加強對行業(yè)協(xié)會必要的指導(dǎo)和監(jiān)督。

除此之外，政府在進行簡政放權(quán)時，要堅持“以用戶為中心”理念，可邀請行政管理學(xué)專家與被服務(wù)對象代表參與討論商議[3]33，重視挖掘和回應(yīng)“用戶”真實訴求，這也是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的本質(zhì)所在。當(dāng)前，亟須運用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，通過權(quán)力公開、業(yè)務(wù)運行、監(jiān)督防控與信息化的深度融合，不斷強化政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督等運行環(huán)節(jié)流程的剛性約束，用數(shù)據(jù)編織權(quán)力的鐵籠，讓權(quán)力行使處在陽光的照耀之下。

(二)道路：主體多元化，完成全方位的放管結(jié)合

在放管結(jié)合的要求下，要不斷強化事中和事后監(jiān)管。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)在市場監(jiān)管、聯(lián)動執(zhí)法、信用約束和聯(lián)合懲戒等方面的作用，強化信用約束，構(gòu)建全方位、全過程、立體化、實時性的線上線下一體化監(jiān)管體系，變過去的“人為監(jiān)管”為現(xiàn)在的“數(shù)據(jù)監(jiān)管”，從過去的“事后制裁”到現(xiàn)在的“過程監(jiān)管”，真正做到科學(xué)監(jiān)管、公正監(jiān)管、綜合監(jiān)管，確?！肮艿昧?、管得好、管到位”，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

要將“放”和“管”進行結(jié)合，不是單靠政府的力量就可以完成的，因此，要實現(xiàn)多元主體的合作共治和合作共管。在多元主體合作共治共管模式下，不再由政府唱獨角戲，其他公共機構(gòu)、社會組織、市場主體自身和公民個人均參與到治理和監(jiān)管中。治理和監(jiān)管成為政府、市場、社會和個人等多方共同的事務(wù)。同時，要明確黨組織在多元主體共治共管中的地位和作用。《中國共產(chǎn)黨章程》第三十二條規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！币簿褪钦f，黨的城鄉(xiāng)基層組織是一切工作和一切組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。我們不僅要講多元主體治理監(jiān)管，講合作治理監(jiān)管，還要明確在多元治理監(jiān)管主體中誰是領(lǐng)導(dǎo)，在合作治理監(jiān)管中誰是指揮[6]，只有這樣，才是全面的、正確的，才沒有簡單照抄照搬西方發(fā)達國家的做法。

(三)出口：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，完成深層次的優(yōu)化服務(wù)

實現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，完成深層次的優(yōu)化服務(wù)，既是“放管服”改革的最終目的，也是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的最終落腳點。這里的標(biāo)準(zhǔn)化要貫穿在公共服務(wù)的整個提供過程中，可以概括為以下三個方面：一是視覺形象標(biāo)準(zhǔn)化。例如，重慶市建立了區(qū)、街道和社區(qū)政務(wù)大廳視覺形象識別標(biāo)準(zhǔn)，從政務(wù)大廳標(biāo)牌識別到外觀設(shè)計、窗口展示等各方面進行統(tǒng)一規(guī)范，做到了政務(wù)大廳視覺整體形象的標(biāo)準(zhǔn)化。二是服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)化。例如，上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新實施企業(yè)注冊“六證合一”，為全國商事登記改革趟出了一條新路。三是現(xiàn)場管理標(biāo)準(zhǔn)化。如江蘇省南通市合理劃分政務(wù)大廳功能區(qū)，通過統(tǒng)一導(dǎo)向標(biāo)識、固化座椅和窗口物品擺放等方式，實現(xiàn)大廳秩序井然有序。

在實踐操作中，如何確定政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)成為重點難點問題。首先，要盡快啟動立法，強化頂層設(shè)計，明確政務(wù)服務(wù)中心的職責(zé)定位，建立一以貫之的工作運行體系，對政務(wù)大廳相關(guān)內(nèi)容做出統(tǒng)一規(guī)范。其次，要在充分調(diào)研各地標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新實踐的基礎(chǔ)上，以需求為導(dǎo)向，以實用為原則，構(gòu)建科學(xué)合理的全國政務(wù)大廳服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架。最后，要開展標(biāo)準(zhǔn)宣傳工作，促進實施，持續(xù)對標(biāo)準(zhǔn)實施進行研究評估，對一些覆蓋面強的國家標(biāo)準(zhǔn)進行重點宣傳。總之，通過各類政務(wù)服務(wù)事項線上或線下的預(yù)約、申報、處理、查詢標(biāo)準(zhǔn)化，可以在提供政務(wù)服務(wù)的時候，從“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，最終逐步縮小政府的有效供給與社會公眾對政務(wù)服務(wù)的精準(zhǔn)需求之間的差距，早日建成服務(wù)型政府。

[1]閆建,李瑞,劉薩娜.機遇、挑戰(zhàn)與展望：“互聯(lián)網(wǎng)+背景下的政府治理創(chuàng)新”[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué),2017，(1).

[2]宋世明.簡政放權(quán)步入重心跨越新階段[N].經(jīng)濟日報,2016-03-02.

[3]魏禮群.中國行政體制改革報告[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2016.

[4]杜平,于施洋,王建冬.領(lǐng)導(dǎo)干部互聯(lián)網(wǎng)知識讀本[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社，2014:52.

[5]胡稅根,劉國東,舒雯.“擴權(quán)強鎮(zhèn)”改革的績效研究——基于對紹興市28個中心鎮(zhèn)的實證調(diào)查[J].公共管理學(xué)報,2013，(1).

[6]詹成付.關(guān)于中國特色的社會組織發(fā)展之路[J].中國社會組織,2016，(23).

[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-03-28

國家社會科學(xué)基金項目(16XZZ016)

閆建(1980-)，男，湖北棗陽人，公共管理學(xué)教研部副主任，教授，碩士研究生導(dǎo)師。

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1008-8520(2017)03-0040-04