沈 悅，劉天科，周 璞，3

（1.北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所，河北 廊坊065201；3.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100871）

1 引言

中國現(xiàn)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期間，不合理的開發(fā)與建設(shè)導(dǎo)致自然生態(tài)空間功能破壞、系統(tǒng)退化現(xiàn)象突出，城市發(fā)展、耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)矛盾尖銳。二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，與第一次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)相比，全國因草原退化、耕地開墾、建設(shè)占用等因素導(dǎo)致草地減少達(dá)1.60億畝，具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的灘涂、沼澤減少10.7%，冰川與積雪減少7.5%[1]。謝高地等的研究表明2001年中國人均占用生態(tài)空間已達(dá)到了1.848 hm2，出現(xiàn)了1.198 hm2的生態(tài)赤字[2]，2007年生態(tài)赤字指標(biāo)更是上升至2.45 hm2[3]。而現(xiàn)有用途管制仍主要集中于耕地、林地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等，尚未覆蓋所有自然生態(tài)空間，因此，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間”的改革任務(wù)?？臻g用途管制理論多源于土地用途管制理論，現(xiàn)有研究涵蓋管制理論、分區(qū)管制制度、生態(tài)紅線管制制度以及具體管制手段等多方面，內(nèi)容豐富，但針對不同空間功能、不同用途轉(zhuǎn)換方式制定差異化管制政策的研究多以實(shí)證為主，相對缺少對自然生態(tài)空間的涵義、空間占用行為模式、空間管制策略的系統(tǒng)探討。本文旨在著眼國家生態(tài)文明體制改革新需求，進(jìn)行自然生態(tài)空間管制的理論分析，探索用途管制策略，完善空間用途管制體系和空間治理理論，為自然生態(tài)空間管制制度提供可操作的實(shí)施框架，為提升自然資源管理水平和空間治理能力提供理論支撐。

2 自然生態(tài)空間管制的理論分析

2.1 自然生態(tài)空間的含義

在明確自然生態(tài)空間含義和范圍前首先應(yīng)厘定與之相關(guān)的其他空間的含義。目前國內(nèi)學(xué)者嘗試從理論上構(gòu)建生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地的分類體系[4-5]，發(fā)展與改革委員會提出將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間[6]。綜合考慮空間差異化管制的范圍界限的可操作性，本文將國土空間劃分為生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間：生態(tài)空間是以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主要功能的國土空間，包括自然屬性、具有人工生態(tài)景觀特征以及部分具有農(nóng)林牧混合景觀特征的空間等[7]；城鎮(zhèn)空間是重點(diǎn)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的地域，包括已經(jīng)形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)園區(qū)；農(nóng)業(yè)空間是主要承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的地域，以田園風(fēng)光為主，分布著一定數(shù)量的集鎮(zhèn)和村莊。隨著國土空間利用效率的提高，三類空間交叉現(xiàn)象愈發(fā)普遍，多功能導(dǎo)向成為空間利用形態(tài)進(jìn)化的必然趨勢，如人居生態(tài)空間既具有城鎮(zhèn)空間特征又具有生態(tài)空間特征，生態(tài)農(nóng)業(yè)空間既具有生態(tài)空間特征又具有農(nóng)業(yè)空間特征。

結(jié)合已有研究[8-11]，可以將自然生態(tài)空間定義為“具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間”[12]（圖1）。自然生態(tài)空間主要包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。國土空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間以及自然生態(tài)空間應(yīng)具有以下關(guān)系：

國土空間=生態(tài)空間∪城鎮(zhèn)空間∪農(nóng)業(yè)空間

自然生態(tài)空間=國土空間-城鎮(zhèn)空間∪農(nóng)業(yè)空間

自然生態(tài)空間具有轉(zhuǎn)化廉價(jià)性、功能多宜性[13]、運(yùn)行系統(tǒng)性[14]和地域差異性等特性，其中，功能多宜性和轉(zhuǎn)用廉價(jià)性使自然生態(tài)空間成為宜被占用或擾動的空間載體，運(yùn)行系統(tǒng)性決定了自然生態(tài)空間內(nèi)部之間影響的復(fù)雜性和自然生態(tài)空間保護(hù)對生產(chǎn)和生活空間優(yōu)化提升的重要性，而地域差異性則引致自然生態(tài)空間利用的差異從而要求對空間實(shí)行分類差異化保護(hù)。

2.2 自然生態(tài)空間受其他空間擠占的作用機(jī)理

2.2.1 微觀層面——自然生態(tài)空間的利用行為分析 空間利用行為主要有城鎮(zhèn)化建設(shè)、礦產(chǎn)資源利用、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)享用等幾方面[15-17]。一是城鎮(zhèn)化建設(shè)，人口向城市集聚造成人口、經(jīng)濟(jì)、交通等方面對生態(tài)空間進(jìn)行擠壓，如人口城鎮(zhèn)化通過城鎮(zhèn)人口密度增大、人們消費(fèi)水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，使生態(tài)環(huán)境不斷脆弱；經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化通過擴(kuò)大占地規(guī)模促使經(jīng)濟(jì)總量增加，從而增加了生態(tài)環(huán)境的壓力；城鎮(zhèn)交通擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施占地規(guī)模加大，增大汽車尾氣污染強(qiáng)度，資源和能源消耗增多，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生空間壓力[18]。二是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不可避免地占用和破壞生態(tài)空間、產(chǎn)生環(huán)境污染，由此造成對生態(tài)空間的擠占和破壞，如平原變成高低不平的塌陷區(qū)，地下水位下降、含水層枯竭、水體消失，山體滑坡、土壤污染等[19]。三是農(nóng)業(yè)資源開發(fā)，利用森林進(jìn)行的大量林業(yè)開發(fā)或轉(zhuǎn)為耕地、園地等其他農(nóng)用地，利用草地發(fā)展畜牧業(yè)或開墾為耕地，利用濕地等發(fā)展水稻田、漁業(yè)等，利用灘涂圍墾造田、引淡洗鹽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，引致水土流失、土壤沙化、土地板結(jié)、地力下降、水源污染以及作物污染等。四是生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)享用，人們通過旅游、療養(yǎng)、構(gòu)建生態(tài)住宅等方式直接利用自然生態(tài)空間，利用自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等的生態(tài)服務(wù)間接利用自然生態(tài)空間。自然生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)換的過程實(shí)質(zhì)是功能多宜性遞減的過程[20]，從對生態(tài)空間功能多宜性影響來看，生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)享用、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、礦產(chǎn)資源利用和城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用依次增大。

2.2.2 宏觀層面——城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間對自然生態(tài)空間的擠占作用 根據(jù)各類國土空間的含義和空間演變的形態(tài)特征，可將國土空間視為三個(gè)范圍有交叉的圓，三個(gè)圓的面積之和（即國土空間總規(guī)模）一定。結(jié)合自然生態(tài)空間的利用行為分析，受空間結(jié)構(gòu)需求的社會驅(qū)動力的影響，人類的空間利用行為使得城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間具有向自然生態(tài)空間擠占的作用[20]：生態(tài)空間在靠下的位置，城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間在相對靠上的位置，城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間總是會向侵占生態(tài)空間的方向運(yùn)動，生態(tài)空間（被擠占方）的減少將帶來城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間（擠占方）面積的增加。由于空間的地域性，同一行政轄區(qū)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間的社會活動受同一政府統(tǒng)籌引導(dǎo)，即城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間通常在一個(gè)社會活動弧上，行為主體對“三生”空間作用傳導(dǎo)機(jī)制如圖2。

圖2 行為主體對“三生”空間作用傳導(dǎo)機(jī)制Fig.2 The transmission mechanism of three kinds of space function

根據(jù)科曾周期性理論，空間的用途轉(zhuǎn)換是一種具有加速、減速和穩(wěn)定變化狀態(tài)的非穩(wěn)步的過程[21]，影響的程度主要受地形、景觀類型、自然資源稟賦、發(fā)展需求等影響，地形變化起伏越小，社會活動弧向下移動速度越快[22-23]；山區(qū)自然景觀空間被侵占的可能性要明顯低于平原區(qū)，森林景觀相對草原、灘涂等被侵占的可能性較低，混合景觀的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)最高，混合空間占區(qū)域范圍越大，受區(qū)域快速城市化過程的影響最為明顯，社會活動弧向下移動速度越快； 自然資源稟賦越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源的依賴越明顯，社會活動弧向下移動速度越快；地域區(qū)位發(fā)展需求越旺盛，社會活動弧向下移動速度越快[24]。若不通過用途管制方式控制社會活動弧范圍，生態(tài)空間將持續(xù)不斷被城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間侵蝕，直至人口增長停止或人口衰減，人類生產(chǎn)生活的需求減弱為止[25]。

2.3 自然生態(tài)空間用途管制的作用機(jī)理

2.3.1 邏輯起點(diǎn) “生態(tài)文明”制度建設(shè)是自然生態(tài)空間用途管制的邏輯起點(diǎn)。如圖3所示，自然生態(tài)空間用途管制是用途管制行為主體，通過土地權(quán)屬規(guī)定和空間用途控制等制度安排，對空間利用行為主體產(chǎn)生的所有可能影響自然生態(tài)空間發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)主導(dǎo)功能的空間利用行為開展的管制活動[26-28]。

具體而言，自然生態(tài)空間用途管制涉及的行為主體可分為政策法規(guī)制定者與空間治理者，其中，政策法規(guī)制定者是制定自然生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)保護(hù)及規(guī)范利用管理行為的相關(guān)政策法規(guī)的司法部門，其保護(hù)土地經(jīng)營者和土地所有者合法權(quán)益，規(guī)范空間治理者治理行為，促進(jìn)自然生態(tài)空間的合理化利用[29]；空間治理者是土地、環(huán)境等各要素的管理部門，制定空間的最佳用途導(dǎo)向或明確一定限制性空間，對土地經(jīng)營者使用的具體方式進(jìn)行一定限制或引導(dǎo)，維護(hù)自然生態(tài)空間的正外部性和公共屬性[30]?？臻g利用的行為主體主要有土地所有者和土地經(jīng)營者，土地所有者包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體與各級政府等，土地經(jīng)營者為企業(yè)、農(nóng)戶或市民，也可能由土地所有者經(jīng)營，土地經(jīng)營者根據(jù)效用函數(shù)結(jié)果進(jìn)行決策，選擇使自己利益最大化的使用方式[31-32]。

政策法規(guī)制定者與空間治理者協(xié)作通過引導(dǎo)和限制土地所有者和土地經(jīng)營者的空間利用活動[33]，調(diào)整社會活動弧的位置和弧度，從而調(diào)整城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間擠占生態(tài)空間的速率和范圍，最后實(shí)現(xiàn)三生空間的相對平衡狀態(tài)。用途管制行為主體中，政策法規(guī)制定者應(yīng)注意4項(xiàng)行動約束法規(guī)和政策之間的協(xié)調(diào)，空間治理者中的不同管理部門也應(yīng)協(xié)同一致，才能最大程度發(fā)揮管制效益；同時(shí)應(yīng)提高違規(guī)違法的懲罰成本，否則土地經(jīng)營者會冒險(xiǎn)選擇自己利益最大化但用途效益非最大化的使用方式?？臻g利用行為主體中，土地所有者與土地經(jīng)營者之間權(quán)能與責(zé)任義務(wù)要清晰，否則，當(dāng)土地經(jīng)營者與土地所有者統(tǒng)一、土地所有者與管理者界限不清晰時(shí)，只需承擔(dān)很小甚至不需要成本即可使自身利益最大化，根據(jù)管制作用對象和視角思路不同，可將對空間利用客體的管制方式分為“生態(tài)底線”導(dǎo)向的直接管制和“精明增長”導(dǎo)向的間接管制兩種，前者針對生態(tài)空間進(jìn)行約束和引導(dǎo)，后者針對城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行約束和引導(dǎo)。

2.3.2 自然生態(tài)空間用途管制方式

圖3 自然生態(tài)空間用途管制的作用機(jī)理示意Fig.3 The mechanism of natural ecological space use control

圖4 “生態(tài)底線”導(dǎo)向的直接自然生態(tài)空間用途管制作用機(jī)理Fig.4 The mechanism of the ecological bottom line-oriented natural ecological space use control

圖5 “精明增長”導(dǎo)向的間接自然生態(tài)空間用途管制作用機(jī)理Fig.5 The mechanism of the smart growth-oriented natural ecological space use control

（1）“生態(tài)底線”導(dǎo)向的直接管制作用機(jī)理（圖4）?！吧鷳B(tài)底線”導(dǎo)向的直接自然生態(tài)空間用途管制主要在明確生態(tài)保護(hù)紅線的前提下，通過生態(tài)用地定額管理、生態(tài)用地分級管理、嚴(yán)格生態(tài)準(zhǔn)入機(jī)制、占補(bǔ)平衡制度、山水林田湖綜合整治引導(dǎo)等管制方式提高社會活動弧位置，減少城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間侵占生態(tài)空間的范圍，從而實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)空間的保護(hù)，或?qū)⒈緦儆谏鷳B(tài)空間的區(qū)域歸還生態(tài)。因此，應(yīng)設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線和彈性生態(tài)空間，從而將社會活動弧控制在一定范圍內(nèi)活動，即社會活動弧的高度在一定合理閾值范圍內(nèi)波動，使三大空間處于相對平衡的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

（2）“精明增長”導(dǎo)向的間接管制作用機(jī)理（圖5）?！熬髟鲩L”導(dǎo)向的間接自然生態(tài)空間用途管制在明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線的前提下，通過土地整治、節(jié)約集約用地等增加社會活動弧的弧度，提高城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間的利用效率和復(fù)合利用程度，增加城鎮(zhèn)空間與農(nóng)業(yè)空間向心力，減少對生態(tài)空間的侵占。向心力的大小通常決定于土地整治和節(jié)約集約用地鼓勵(lì)的力度，力度越大，弧度越大，向心力越大。土地利用越集約、經(jīng)濟(jì)和社會越發(fā)達(dá)的區(qū)域土地利用的社會控制越強(qiáng)，向心力越大[33]。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田兩道紅線之間是功能混合空間，在確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍能夠保障城市發(fā)展、永久基本農(nóng)田能夠保護(hù)糧食安全的基礎(chǔ)上，盡量提高功能混合空間的空間利用效率。

3 自然生態(tài)空間用途管制的管制策略

3.1 策略運(yùn)行前提

自然生態(tài)空間用途管制的管制策略運(yùn)行需要有以下幾個(gè)前提：第一，應(yīng)明確中國生態(tài)文明的發(fā)展階段和生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)，“綠水青山就是金山銀山”，應(yīng)以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，確定區(qū)域主導(dǎo)功能，配套差異化的生態(tài)管制機(jī)制；第二，有效的用途管制應(yīng)建立在明晰的生態(tài)空間與生態(tài)紅線范圍的基礎(chǔ)上，這需要有完善的國土空間規(guī)劃體系，確定三大空間和三條紅線，細(xì)化地類約束條件；第三，社會活動弧向上和向內(nèi)的控制速度取決于監(jiān)督管理力度與懲罰力度的強(qiáng)弱，因此需要明確管控單位、管制主體與管制職責(zé)。

3.2 “生態(tài)底線”導(dǎo)向的直接管制策略

3.2.1 生態(tài)保護(hù)紅線用途管制 生態(tài)保護(hù)紅線是自然生態(tài)空間保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全的底線，原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。紅線內(nèi)嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)化建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)與農(nóng)業(yè)資源開發(fā)活動，適當(dāng)鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)利用行為。在紅線區(qū)內(nèi)，自然生態(tài)用地不可轉(zhuǎn)換為非生態(tài)用地，生態(tài)保護(hù)的主體對象保持相對穩(wěn)定；保證生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)邊界保持相對固定，區(qū)域面積規(guī)模不可隨意減少。針對城鎮(zhèn)化建設(shè)行為，要明確生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的原有居住用地和其他建設(shè)用地不得隨意擴(kuò)建和改建，不允許新增建設(shè)用地。針對農(nóng)業(yè)資源開發(fā)行為，管理部門要查清生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線沖突區(qū)域，宜耕則耕，宜生態(tài)則生態(tài)，其他生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，建立逐步退出機(jī)制，恢復(fù)生態(tài)用途。針對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為，已有探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置區(qū)域，建立逐步退出機(jī)制，禁止新設(shè)礦業(yè)權(quán)，對于國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備基地等，只允許公益性勘查，不允許商業(yè)性勘查和開采。針對生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)利用行為，鼓勵(lì)按照規(guī)劃開展維護(hù)、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動，探索生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的林地、草地、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)的空間治理協(xié)作機(jī)制，各級地方政府和相關(guān)主管部門對紅線區(qū)共同履行監(jiān)管職責(zé)。

3.2.2 彈性生態(tài)空間用途管制 彈性生態(tài)空間轉(zhuǎn)化包括生態(tài)空間轉(zhuǎn)化為其他空間、其他空間轉(zhuǎn)化為生態(tài)空間兩種。兩種空間轉(zhuǎn)化方式都應(yīng)按照資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)，依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府依照空間規(guī)劃批準(zhǔn)用途調(diào)整并實(shí)施，空間轉(zhuǎn)化完畢應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，主要考核是否符合生態(tài)服務(wù)功能需要，驗(yàn)收通過后在國土資源基礎(chǔ)信息平臺上變更相關(guān)現(xiàn)狀信息，實(shí)現(xiàn)三大空間利用情況的動態(tài)監(jiān)測。

針對生態(tài)空間轉(zhuǎn)化為其他空間的彈性空間，原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。針對城鎮(zhèn)化建設(shè)行為，嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，按照生態(tài)空間用途分區(qū)，依法制定區(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單，根據(jù)空間規(guī)劃確定的開發(fā)強(qiáng)度，提出各種占用活動的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的要求。針對礦產(chǎn)資源開發(fā)行為，嚴(yán)格限制新設(shè)限制勘查礦種作為主礦種的探礦權(quán)，嚴(yán)格控制限制開采礦種礦業(yè)權(quán)的設(shè)置，確實(shí)需要設(shè)置礦業(yè)權(quán)時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)劃審查，必須進(jìn)行規(guī)劃論證。對農(nóng)業(yè)資源開發(fā)行為，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)開發(fā)占用彈性生態(tài)空間，在不改變利用方式的前提下，依據(jù)資源環(huán)境承載能力，對依法保護(hù)的生態(tài)空間實(shí)行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵等對生態(tài)功能造成損害，確保自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

針對其他空間轉(zhuǎn)化為生態(tài)空間的彈性空間，鼓勵(lì)向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)空間和符合國家生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間，鼓勵(lì)根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要和規(guī)劃，實(shí)施土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等各類工程，因地制宜促進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地逐步有序退出?？茖W(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，因各類生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和工程需要調(diào)整用途的，依照有關(guān)法律法規(guī)辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

3.3 “精明增長”導(dǎo)向的間接管制策略

3.3.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)用途管制 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)主要以建設(shè)用地總規(guī)模為數(shù)量紅線，統(tǒng)籌融合發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍，以現(xiàn)有適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)以及綠線、紫線、黃線和藍(lán)線“三區(qū)四線”的空間管控為依據(jù)，以建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證“三證”審批為管控方法，實(shí)施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)用地用途管控。針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界附近易受擾動的其他空間區(qū)域，必須“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量”，嚴(yán)格執(zhí)行人均用地標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地，切實(shí)提高土地利用效率[32]。同時(shí)，鼓勵(lì)開展低效用地改造，拆舊建新，提高空間節(jié)約集約利用程度，避免侵占自然生態(tài)空間；對嚴(yán)重影響城市環(huán)境的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)道路的項(xiàng)目優(yōu)先進(jìn)行改造，分類推進(jìn)改造項(xiàng)目，減少城鎮(zhèn)空間的負(fù)外部性；鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)化設(shè)計(jì)、分層布局，鼓勵(lì)充分利用立體空間；摸清開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況，建立健全開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用考核制度與長效機(jī)制。

3.3.2 永久基本農(nóng)田用途管制 從嚴(yán)管控非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田，一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者改變用途；重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補(bǔ)劃方案的可行性進(jìn)行嚴(yán)格論證，通過國土資源部用地預(yù)審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。鼓勵(lì)在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和整備區(qū)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治，糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田。鼓勵(lì)建設(shè)集中連片、設(shè)施配套、生態(tài)良好與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

3.3.3 多功能空間的高效利用 促進(jìn)人居生態(tài)空間、生態(tài)農(nóng)業(yè)空間以及村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間等混合空間的高效利用。針對人居生態(tài)空間，在不影響環(huán)境質(zhì)量的前提下，以空間規(guī)劃調(diào)整為手段，以綜合整治為抓手，適度提高建筑容積率，降低建筑密度，以騰出空間用作生態(tài)建設(shè)，進(jìn)行“生態(tài)加密”。針對村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間，鼓勵(lì)建設(shè)生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園，壯大當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，保障農(nóng)民長久生計(jì)，提高農(nóng)民收入水平；積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用；開展農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對生態(tài)農(nóng)業(yè)空間，充分發(fā)揮農(nóng)田生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的循環(huán)綠色發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)用地整治，發(fā)揮土地整治對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局；以都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式定位基本農(nóng)田和耕地管理，發(fā)展一、二、三產(chǎn)融合的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

4 結(jié)論

本文梳理了城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、礦產(chǎn)資源利用、生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)享用4項(xiàng)自然生態(tài)空間擠占驅(qū)動因素，明晰政策法規(guī)制定者、空間治理者、土地所有者和土地經(jīng)營者4大參與主體，利用城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間“三圓”模型闡釋自然生態(tài)空間用途管制作用機(jī)理，得出“生態(tài)底線”導(dǎo)向的直接自然生態(tài)空間用途管制與“精明增長”導(dǎo)向的間接自然生態(tài)空間用途管制方式并行的管制策略。在此基礎(chǔ)上提出以下政策建議：

（1）以國土空間規(guī)劃體系為依據(jù)，明確用途管制分區(qū)和地類約束，實(shí)現(xiàn)分區(qū)分級差別化管理。在系統(tǒng)開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，完善空間規(guī)劃體系，以國土規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)土地利用總體規(guī)劃“落地”，明確自然生態(tài)空間用途分區(qū)和管制要求。另外，自然生態(tài)空間內(nèi)涉及地類認(rèn)定應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，明確細(xì)化自然生態(tài)空間、人工生態(tài)空間、生態(tài)農(nóng)業(yè)空間等涉及地類特點(diǎn)，形成相互銜接的自然生態(tài)空間分類，生態(tài)紅線外自然生態(tài)空間內(nèi)以及可能涉及的彈性空間的劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及管制內(nèi)容亟待進(jìn)一步明確，協(xié)調(diào)推進(jìn)資源分類管理與集中統(tǒng)一管理。

（2）建立自然生態(tài)空間管制實(shí)施機(jī)制，明確管制主體、管制客體、管制單元。針對空間治理者，科層制與多頭管理體制并行的先天不足逐漸暴露，要整合空間治理涉及部門，調(diào)動治理者積極性，提高治理效率；針對政策法規(guī)制定者，應(yīng)對自然生態(tài)空間的利用進(jìn)行相關(guān)立法約束，規(guī)范空間治理者管理行為，保護(hù)土地所有者和經(jīng)營者權(quán)益，劃清土地所有者與空間治理者界限；自然資源登記單元作為自然資源統(tǒng)一等級的最小單位，具有自然生態(tài)空間全覆蓋的優(yōu)勢，應(yīng)將其作為生態(tài)空間用途管制的最小管理單元，各級空間規(guī)劃按照保護(hù)需要和開發(fā)利用要求將三條紅線落實(shí)到自然資源登記單元，規(guī)劃制定與管制實(shí)施都不可切分最小單元。

（3）加強(qiáng)自然生態(tài)空間用途管制要與自然資源統(tǒng)一登記、自然資源有償使用、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、資源稅費(fèi)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度的統(tǒng)一設(shè)計(jì)。歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是維護(hù)空間內(nèi)涉及土地所有者和經(jīng)營者合法權(quán)益的依據(jù)；自然資源有償使用、資源稅費(fèi)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度是建立生態(tài)空間保護(hù)長效機(jī)制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制，提高空間治理者治理效率的有力抓手；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對自然生態(tài)損害責(zé)任實(shí)行終身追究是對空間治理者實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理的保障。幾大自然資源管理改革制度必須統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌實(shí)施，才能充分發(fā)揮改革效益。

（4）強(qiáng)化實(shí)施自然生態(tài)空間管控質(zhì)量監(jiān)測評估。有關(guān)部門整合建設(shè)國家生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)管信息平臺，及時(shí)掌握生態(tài)空間變化情況，建立信息共享機(jī)制，并定期向社會公布。建立常態(tài)化資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對超過或接近承載能力的地區(qū)，實(shí)行預(yù)警和限制性措施[33]。地方政府應(yīng)定期開展專項(xiàng)督查和績效評估，監(jiān)督生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、措施落實(shí)和相關(guān)法律法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行。

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