樂 昀

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350000)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)防范走私監(jiān)管
——以福建省為例

樂 昀

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350000)

近幾年走私瀕危野生動(dòng)植物活動(dòng)仍然頻發(fā)，而福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，在使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易更加便利化的同時(shí)，也會(huì)給走私不法分子可乘之機(jī)。現(xiàn)階段福建自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)處于起步階段，海關(guān)監(jiān)管模式相應(yīng)的也處于發(fā)展摸索階段，存在錯(cuò)位缺位的問題。海關(guān)監(jiān)管作為出入境秩序的正面監(jiān)管，它的力量與作用直接影響走私違法行為，如果海關(guān)監(jiān)管能夠完善地達(dá)到監(jiān)管效果，就能夠有力地打擊走私違法行為。

福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；防范走私；海關(guān)監(jiān)管

一、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管在防范走私方面的問題

近幾年走私活動(dòng)雖然相較于上世紀(jì) 80年代減少很多，但走私活動(dòng)仍然頻發(fā)。以廈門海關(guān)為例，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，廈門海關(guān)緝私部門在2006—2013年共查獲走私瀕危物種及其制品走私案件 93起[1]。2015年廈門海關(guān)官網(wǎng)中新聞公布出來的兩起案件分別是：2015年8月廈門海關(guān)隸屬高崎機(jī)場(chǎng)海關(guān)日前查獲的182個(gè)網(wǎng)紋蟒蛇膽，2015年3月廈門海關(guān)隸屬高崎機(jī)場(chǎng)海關(guān)日前查獲的54件象牙制品。

實(shí)行簡化創(chuàng)新的海關(guān)監(jiān)管模式的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，在使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易更加便利化的同時(shí)，也會(huì)給走私不法分子可乘之機(jī)。另一方面，現(xiàn)階段福建自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)處于起步階段，海關(guān)監(jiān)管模式存在錯(cuò)位缺位的問題。這涉及事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后稽查三方面，尤其在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，海關(guān)監(jiān)管錯(cuò)位問題更加明顯。

海關(guān)監(jiān)管是邊境線上的一道防線，旨在從政治、經(jīng)濟(jì)、文化道德、公眾健康等方面維護(hù)國家利益。海關(guān)監(jiān)管出現(xiàn)問題則會(huì)給走私不法分子可乘之機(jī)，造成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的秩序混亂。因此，海關(guān)監(jiān)管作為出入境秩序的正面監(jiān)管，它的力量與作用直接影響走私違法行為，如果海關(guān)監(jiān)管能有效執(zhí)行，則走私違法行為在很大程度上會(huì)受到有力打擊。

二、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管錯(cuò)位的原因

(一)電子信息化滯后

自貿(mào)區(qū)一般實(shí)行閉路電視監(jiān)控和計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管模式。但面對(duì)全球貿(mào)易體系愈加復(fù)雜化和走私方式多樣化高科技化的情況，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管電子信息化面臨著更加多元化的挑戰(zhàn)。2013年上海自貿(mào)區(qū)就面臨著物流監(jiān)控不足的問題[2]。

而福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅面臨物流監(jiān)控難題，還面臨倉庫電子化管理、閉路監(jiān)控、運(yùn)輸工具電子化管理等問題。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的物流監(jiān)管沒能建立起全程、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)和具有威懾力的監(jiān)控，一般只停留在監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)物品貨物的監(jiān)控，對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的運(yùn)輸工具、運(yùn)輸路線缺乏實(shí)時(shí)、全程的監(jiān)控。閉路監(jiān)控系統(tǒng)關(guān)于只有圖像并沒有聲音傳輸，未能監(jiān)控到的死角位置，主要依靠人為的實(shí)時(shí)看管等的問題。另外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)內(nèi)的物流企業(yè)與加工貿(mào)易企業(yè)之間，缺乏必要的聯(lián)系和系統(tǒng)的信息化建設(shè)，也就是說，兩相之間存在明顯的分割狀態(tài)。

(二)監(jiān)管人員能力有待提高

針對(duì)福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管問題，各項(xiàng)政策與改革措施在穩(wěn)步提出，旨在完善福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管模式，發(fā)揮海關(guān)監(jiān)管效能，遏制走私活動(dòng)。其中關(guān)鍵性因素就是海關(guān)監(jiān)管人員的能力提升。

1.監(jiān)管人員提前預(yù)警能力需提高。傳統(tǒng)海關(guān)監(jiān)管著重于正面作戰(zhàn)、全線防守模式，強(qiáng)調(diào)貨物進(jìn)出口時(shí)的監(jiān)管，而對(duì)于貨物的提前分析和預(yù)警監(jiān)管模式相對(duì)薄弱。

2.監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)能力的局限性。由于現(xiàn)階段海關(guān)監(jiān)管是以數(shù)據(jù)流為基礎(chǔ)，通常海關(guān)監(jiān)管以當(dāng)事人的“申報(bào)”為基礎(chǔ)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

3.監(jiān)管人員對(duì)監(jiān)控設(shè)備的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用有待提高，加強(qiáng)技術(shù)查驗(yàn)設(shè)備的應(yīng)用和管理。即將復(fù)制推廣的倉儲(chǔ)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、智能化卡口檢驗(yàn)、加工貿(mào)易工單式核銷等措施都是現(xiàn)代化高科技監(jiān)控技術(shù)。

4.有些關(guān)員知識(shí)面和工作經(jīng)驗(yàn)的不足，以及現(xiàn)階段仍然偏重于數(shù)量而不是質(zhì)量的監(jiān)管模式，也是造成海關(guān)監(jiān)管錯(cuò)位缺位導(dǎo)致走私瀕危野生動(dòng)植物違法活動(dòng)頻發(fā)的原因。

(三)人力資源配置的不夠合理

我國海關(guān)工作人員在絕對(duì)數(shù)量上是世界各國中最多的，但是從事一線監(jiān)管人員約1.7萬人，以審批管理為主的海關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，導(dǎo)致指揮協(xié)調(diào)的人多而具體工作的人少了。因此，三級(jí)海關(guān)依然人員不足。另外，由于海關(guān)人員長期在同一部門、崗位從事機(jī)械性的重復(fù)工作，導(dǎo)致人員思維定勢(shì)僵化，缺乏應(yīng)有的激情,工作效率低下。

(四)海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置眾多、職能交叉

海關(guān)機(jī)構(gòu)橫向部門、縱向?qū)蛹?jí)多，不利于部門間、上下間的溝通與協(xié)調(diào)，不利于資源共享和整體效能的發(fā)揮。海關(guān)通常分為四項(xiàng)職能，但四項(xiàng)職能又下分多個(gè)具體職能部門。例如，緝私和調(diào)查部門普遍內(nèi)設(shè)多個(gè)處級(jí)機(jī)構(gòu)；福州海關(guān)、廈門海關(guān)下設(shè)多個(gè)海關(guān)、辦事處和部門，各部門設(shè)置多個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)，有的科室只有一個(gè)科長。因此，職能部門劃分過多的同時(shí)，職能劃分愈加不清。例如，報(bào)關(guān)單證查驗(yàn)、放行同結(jié)關(guān)環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督管理存在著職能交叉問題。這只是其中一個(gè)例子。職能劃分不清使得基層一線工作人員工作量大而復(fù)雜，也造成了上面的多頭管理，下面具體工作人員少現(xiàn)象。這些都將導(dǎo)致海關(guān)機(jī)構(gòu)工作效率低下、工作出現(xiàn)漏洞、監(jiān)管錯(cuò)位缺位等的問題。

三、福建自貿(mào)實(shí)驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管優(yōu)化策略

(一)海關(guān)監(jiān)管關(guān)于科技管理的設(shè)計(jì)

現(xiàn)代計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建立非常重要。當(dāng)代是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代同時(shí)也是一個(gè)信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)和信息存在著緊密聯(lián)系。

1.福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特色是作為兩岸的核心區(qū)以及推進(jìn)建設(shè) 21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)。依據(jù)福州海關(guān)2015年第13號(hào)文件，公布了“兩岸海關(guān)電子信息交換系統(tǒng)”上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了貨物原產(chǎn)地?cái)?shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸與互認(rèn)。這也是電子信息交換與共享的進(jìn)步，因此，將福建打造為海絲之路重要樞紐，就需要福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管進(jìn)一步推進(jìn)全省、全國、世界性的信息實(shí)時(shí)共享與同步。

建立類似荷蘭鹿特丹港的海關(guān)中央計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。荷蘭鹿特丹港海關(guān)監(jiān)管利用現(xiàn)代化信息技術(shù)實(shí)行海關(guān)監(jiān)管。它的進(jìn)口貨物和預(yù)定抵達(dá)港口日期相關(guān)資訊須由海運(yùn)公司或船務(wù)代理公司向荷蘭海關(guān)申報(bào)，每艘貨輪包括商業(yè)貨柜等資訊須編制船運(yùn)貨物報(bào)告，需在船只到達(dá)鹿特丹港前24小時(shí)內(nèi)提交。相關(guān)資料會(huì)保存進(jìn)海關(guān)的中央計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，中央計(jì)算機(jī)系統(tǒng)會(huì)檢驗(yàn)資料的正確性以及根據(jù)計(jì)算機(jī)風(fēng)險(xiǎn)分析，確定海關(guān)人員是否執(zhí)行開柜檢驗(yàn)。福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管可以借鑒此模式，將貨物原產(chǎn)地?cái)?shù)據(jù)、侵權(quán)信息檔案、企業(yè)資質(zhì)、企業(yè)分類等信息錄入中央計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)析對(duì)其進(jìn)行判定，以提示海關(guān)監(jiān)管人員是否開柜核查。

2.在物流監(jiān)控環(huán)節(jié)上，建立衛(wèi)星定位系統(tǒng)，同時(shí)借鑒上海自貿(mào)區(qū)采用的射頻識(shí)別(RFID)技術(shù)。通過衛(wèi)星定位系統(tǒng)，對(duì)移動(dòng)的人員、車輛和船舶進(jìn)行位置確認(rèn)，以防止他們?cè)谶\(yùn)輸途中長期滯留或脫離海關(guān)規(guī)定的路線，以致脫離海關(guān)監(jiān)管。通過射頻識(shí)別(RFID)技術(shù)在集裝箱上安裝電子標(biāo)簽，在運(yùn)輸檢查站或中轉(zhuǎn)站設(shè)置閱讀器，了解貨物的具體位置[2]。

3.工作部門之間或人員之間內(nèi)部的溝通與聯(lián)系作為管理模式中重要的組成部分，也需要重視。因此，出于福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管工作人員內(nèi)部的聯(lián)絡(luò)或者內(nèi)部工作的保密需要，建立內(nèi)部信息交流與共享平臺(tái)都非常重要。該平臺(tái)可以實(shí)時(shí)共享案件管理信息、情報(bào)管理信息、人事管理信息、會(huì)議管理信息等，實(shí)現(xiàn)資源共享，保證海關(guān)各部門之間無縫鏈接。避免各部門各人員各自為政，毫無交流，導(dǎo)致職責(zé)不清、效率低下等問題的出現(xiàn)。

4.福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管不可或缺的就是電視監(jiān)控系統(tǒng)的建立。隨著時(shí)代的發(fā)展，建立覆蓋整個(gè)監(jiān)管區(qū)域的可視監(jiān)管系統(tǒng)，通過360度無死角監(jiān)管自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，同時(shí)，可視監(jiān)管能夠在對(duì)內(nèi)對(duì)外方面都起到重要作用。在對(duì)內(nèi)方面，可以監(jiān)管海關(guān)海員的行政行為和廉政表現(xiàn)；在對(duì)外方面，可以對(duì)海關(guān)監(jiān)管貨物、物品、運(yùn)輸工具進(jìn)行有效的監(jiān)管，通過可視圖片更加清晰地進(jìn)行監(jiān)管工作，能夠更有辨識(shí)度，彌補(bǔ)肉眼監(jiān)管的不足之處?？梢哉f，可視監(jiān)管可以對(duì)報(bào)關(guān)情況、查驗(yàn)情況、貨物物品存儲(chǔ)運(yùn)輸情況、集裝箱放置運(yùn)輸情況等等都進(jìn)行全方位、全天候錄制，能夠更加加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)管工作的嚴(yán)密度。

(二)完善海關(guān)人力資源管理

1.監(jiān)管人員業(yè)務(wù)能力的培育。任何制度和科學(xué)技術(shù)都不可能完美無缺，這就需要一線監(jiān)管人員在實(shí)際監(jiān)管過程中發(fā)揮個(gè)人智慧和能力，采用靈活的監(jiān)管方式。因此，提高海關(guān)監(jiān)管人員個(gè)人能力和素質(zhì)迫在眉睫。如新加坡地小資源匱乏，但對(duì)人才的培養(yǎng)卻非常重視。新加坡的優(yōu)勢(shì)之一就是擁有一批受過各種專門培訓(xùn)的勞動(dòng)者隊(duì)伍和具有較高素質(zhì)的管理人才，成為海關(guān)監(jiān)管的有力基礎(chǔ)。因此，新加坡自由貿(mào)易區(qū)有力的人才保障措施值得借鑒?？梢詫?duì)福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管人員勝任能力進(jìn)行培訓(xùn)、開發(fā)和鍛煉，提高海關(guān)人員提前預(yù)警能力、發(fā)現(xiàn)能力、素質(zhì)能力等。針對(duì)海關(guān)監(jiān)管人員可以進(jìn)行以下幾種管理體制：一是信息跟蹤機(jī)制。海關(guān)監(jiān)管人員工作質(zhì)量情況的跟蹤、收集、評(píng)析等，建立績效考評(píng)制。二是獎(jiǎng)懲制?？梢詮奈镔|(zhì)、精神兩方面著手，如福利、津貼、榮譽(yù)證書等獎(jiǎng)勵(lì)，罰款、降職、撤職等懲罰。三是人員實(shí)時(shí)更新。建立靈活調(diào)整人員結(jié)構(gòu)和實(shí)時(shí)更新人員的管理體系，更新?lián)Q代，保證海關(guān)監(jiān)管人員高效率、高素質(zhì)、高水平。

2.加強(qiáng)一線海關(guān)人員監(jiān)管力度。海關(guān)監(jiān)管人員在審慎核查方面需更加嚴(yán)謹(jǐn)，例如，進(jìn)境備案清單和報(bào)關(guān)單，發(fā)現(xiàn)不一致時(shí)就應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注和核查；經(jīng)常性核查倉儲(chǔ)公司的信譽(yù)記錄；詳細(xì)的登記運(yùn)輸車輛的具體信息、運(yùn)輸貨物的具體信息等。

3.對(duì)海關(guān)人力資源狀況進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和規(guī)劃，即對(duì)海關(guān)工作具體崗位上的職責(zé)和應(yīng)配備的人數(shù)的預(yù)測(cè)和規(guī)劃。這是避免職能混淆不清、工作效率低下的一個(gè)提前預(yù)防措施。

(三)海關(guān)監(jiān)管與私人營運(yùn)管理相結(jié)合

美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)是以使用者知法守法為前提的監(jiān)管模式，充分相信經(jīng)營人的自主營運(yùn)和管理，但海關(guān)并不是對(duì)此放任不管，仍然需在一定程度上實(shí)施監(jiān)管，例如以抽查的方式針對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)實(shí)施監(jiān)管。美國對(duì)外貿(mào)易區(qū)對(duì)違法經(jīng)營者處罰相當(dāng)嚴(yán)厲，如吊銷執(zhí)照、巨額罰款等，以此維護(hù)對(duì)外貿(mào)易區(qū)海關(guān)監(jiān)管模式效能。并且，海關(guān)監(jiān)管模式由傳統(tǒng)的對(duì)貨物審計(jì)核查、逐單逐票的審核海關(guān)監(jiān)管制度轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)經(jīng)營人和使用人的監(jiān)管為主體的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式使得海關(guān)監(jiān)管從瑣碎的具體事物監(jiān)管中脫離出來，轉(zhuǎn)而監(jiān)管經(jīng)營人，由經(jīng)營人負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)貨物具體情況的監(jiān)管。這樣的監(jiān)管模式有利于屏蔽由海關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)管時(shí)出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清、互相推諉、效率低下等問題。

福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)物流監(jiān)控難題，涉及到科技和人員部門問題。一方面，現(xiàn)代物流涉及到交通運(yùn)輸、稅務(wù)、海關(guān)等多個(gè)部門，不同的部門對(duì)于物流實(shí)行的管理體制和方式各不相同的同時(shí)也帶來了各種管理體制夾雜不清的問題，從而抑制了海關(guān)監(jiān)管的效率。另一方面，物流監(jiān)控也牽涉到不同的經(jīng)濟(jì)利益，博弈和妥協(xié)的過程實(shí)質(zhì)就是拖沓的過程。因此，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管可以借鑒美國監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立起海關(guān)主管、企業(yè)協(xié)管的管理機(jī)制，通過海關(guān)監(jiān)管與私人營運(yùn)管理相結(jié)合的方式克服機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等問題，提高監(jiān)管效能。

(四)合理劃分機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能

當(dāng)前，我國海關(guān)正處在全面構(gòu)建大監(jiān)管體系的關(guān)鍵階段，福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)利用整體性理論建立了“單一窗口”，意在簡化監(jiān)管程序、整合職能。同時(shí)，可以將整體性理論與流程再造相結(jié)合，重新對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門的職責(zé)與職能重新解析、整合。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分清晰的情況下，海關(guān)監(jiān)管才不至于從內(nèi)部出現(xiàn)多頭管理、職能交叉、混亂不清等問題導(dǎo)致海關(guān)監(jiān)管錯(cuò)位缺位，從而為走私活動(dòng)提供條件。另外，加強(qiáng)與公安部門、法院、工商部門等的協(xié)調(diào)聯(lián)系和配合，全方位多功能鞏固福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)監(jiān)管效能。

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(責(zé)任編校：李延軍)

F752.57

：A

：1674-327X (2017)01-0049-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.015

2016-06-25

樂昀(1990-)，女，福建大田人，碩士生。

時(shí)間：2016-12-27 16:28:39；

：http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20161227.1628.004.html