孔繁金

（臨沂大學(xué) 法學(xué)院，山東 臨沂276005）

中央一號(hào)文件對(duì)我國農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)之創(chuàng)新研究

孔繁金

（臨沂大學(xué) 法學(xué)院，山東 臨沂276005）

中央一號(hào)文件中農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)思想，主要涉及農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、村民自治建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等幾個(gè)方面。改革開放以來，在中央一號(hào)文件和一些相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，我國農(nóng)村基層政權(quán)在組織結(jié)構(gòu)上經(jīng)歷了“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”與“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村（社區(qū)）”并行的三個(gè)階段。從農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)內(nèi)容和組織結(jié)構(gòu)演變看，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)創(chuàng)新涵蓋組織結(jié)構(gòu)、治理模式、保障機(jī)制、職能定位和建設(shè)方法等諸多方面。

中央一號(hào)文件；農(nóng)村基層政權(quán)組織；創(chuàng)新

農(nóng)村基層政權(quán)組織“從組織形態(tài)來看，包括鄉(xiāng)、村兩個(gè)層級(jí)，鄉(xiāng)政權(quán)組織的核心主要是鄉(xiāng)黨委、政府以及人大；村級(jí)政權(quán)組織主要包括村黨支部、村民委員會(huì)、民兵連、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織?！盵1]據(jù)此，農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)至少應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府建設(shè)、村黨支部和村委會(huì)建設(shè)、村民自治及村務(wù)公開等幾個(gè)主要方面。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)蓬勃興起，而且和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村關(guān)系復(fù)雜，因此，筆者把農(nóng)村社區(qū)也納入農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)范圍。

農(nóng)村基層政權(quán)組織是國家政權(quán)的基石，是黨和政府的執(zhí)政之基、力量之源。黨的十八大報(bào)告從深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式、提高政府公信力和執(zhí)行力、推進(jìn)政府績(jī)效管理、健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制等方面，提出了加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的任務(wù)。中央一號(hào)文件是“黨中央解決‘三農(nóng)’問題的標(biāo)志性政策工具”[2]，作為指導(dǎo)中國農(nóng)村改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，包含著豐富的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)思想。認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究這些思想及創(chuàng)新，對(duì)于當(dāng)前搞好農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)有重大意義。

一、中央一號(hào)文件中農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)內(nèi)容述要

“中央一號(hào)文件”原指中共中央每年發(fā)的第一份文件，現(xiàn)在已經(jīng)成為中共中央重視“三農(nóng)”問題的專有名詞。從1982年1月第一個(gè)中央一號(hào)文件——《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》產(chǎn)生到2017年，中央一號(hào)文件已有19個(gè)。

（一）農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

1.農(nóng)村基層黨組織的地位與作用。

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村一切方針和政策的落實(shí)者，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治組織保障。如：1982年和2006年中央一號(hào)文件分別指出：“落實(shí)黨在農(nóng)村的一切方針、政策和完成各項(xiàng)工作任務(wù)，都必須依靠農(nóng)村基層組織?！雹佟俺浞职l(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障?！?016年一號(hào)文件重申要“始終堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖?！?/p>

2.農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)內(nèi)容。

中央一號(hào)文件所涉及的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)內(nèi)容涵蓋了黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)等許多方面。

在思想建設(shè)方面：首先，基層黨的干部必須解放思想。如：1983年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須首先做好干部思想教育工作，……幫助他們進(jìn)一步解放思想，開闊眼界?！逼浯危仨毤訌?qiáng)黨的基本知識(shí)學(xué)習(xí)。2006年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)廣大農(nóng)村黨員學(xué)習(xí)貫徹黨章，堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)持黨的宗旨?！痹俅危獙W(xué)會(huì)吸取歷史經(jīng)驗(yàn)。1985年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“善于用歷史的經(jīng)驗(yàn)教育干部”。

在組織建設(shè)方面：首先，要搞好基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)。1982年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要把領(lǐng)導(dǎo)班子搞好。2008年、2009年、2010年連續(xù)3個(gè)一號(hào)文件，則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要從農(nóng)村社會(huì)各種精英和優(yōu)秀大學(xué)生中選拔農(nóng)村基層干部，提高干部待遇，提升干部素質(zhì)，穩(wěn)定干部隊(duì)伍。其次，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置與活動(dòng)方式。2008年、2009年和2010年一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)：要 “創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置和活動(dòng)方式”“擴(kuò)大黨在農(nóng)村的組織覆蓋和工作覆蓋”。再次，要加強(qiáng)流動(dòng)黨員的管理與教育。2008年和2009年一號(hào)文件提出：要“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)流動(dòng)黨員的服務(wù)和管理”“建立健全城鄉(xiāng)一體黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民工黨員教育管理。”2017年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，選好管好用好農(nóng)村基層黨組織帶頭人?！?/p>

在作風(fēng)建設(shè)方面：首先，要堅(jiān)決杜絕基層干部的某些不正之風(fēng)。1986年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于少數(shù)以權(quán)謀私，采取不法手段牟取暴利的干部、黨員，要分別情況，嚴(yán)肅處理。”其次，要力戒形式主義，大興求是務(wù)實(shí)之風(fēng)。1985年一號(hào)文件指出：“在少數(shù)地方，形式主義、擺花架子、浮夸不實(shí)、以權(quán)謀私等不正之風(fēng)也出現(xiàn)苗頭?！贬槍?duì)這些問題，1986年一號(hào)文件“提倡辦實(shí)事，講實(shí)效，不務(wù)虛名，反對(duì)浮夸?！?004年、2006年和2007年一號(hào)文件連續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨員干部要切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，深入基層，深入群眾。再次，要加強(qiáng)廉政建設(shè)。2006年、2007年和2009年一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)：要“加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)?！?/p>

（二）農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)

1.基層政權(quán)的任務(wù)。

1982年一號(hào)文件指出：生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)要保留必要的經(jīng)濟(jì)職能?！巴瑫r(shí)，作為基層政權(quán)，特別是公社、大隊(duì)還要做好社會(huì)救濟(jì)、教育衛(wèi)生、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、治安保衛(wèi)、民事調(diào)解等各項(xiàng)工作?！边@意味著在人民公社體制尚未解體之前，農(nóng)村基層政權(quán)既要組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也要進(jìn)行社會(huì)管理，仍然是一個(gè)全能型政府。

鄉(xiāng)政府全面建立后，1986年一號(hào)文件指出：“鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)全鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)工作只能從行政角度進(jìn)行”，原來基層政府什么都管的局面開始發(fā)生變化。2007年一號(hào)文件則明確提出，要“從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，……提高農(nóng)村公共服務(wù)水平?！?008年一號(hào)文件又強(qiáng)調(diào)要“加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，著力強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境?！边@表明隨著農(nóng)村改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)職能的認(rèn)識(shí)發(fā)生了巨大變化。

2.基層政權(quán)的改革。

首先，要廢除人民公社體制。1983年一號(hào)文件提出：“人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實(shí)行政社分設(shè)?！?/p>

其次，要改革和完善基層行政管理體制和機(jī)制。2007年一號(hào)文件提出：要“完善農(nóng)村基層行政管理體制和工作機(jī)制”。2008年一號(hào)文件則明確提出了“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)”的任務(wù)與具體內(nèi)容。2009年一號(hào)文件則明確了改革的原則和時(shí)間表，即“按照著力增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、到2012年基本完成改革任務(wù)的要求，繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革?！痹诖嘶A(chǔ)上，2013年一號(hào)文件提出了“鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果”的要求。

（三）村民自治建設(shè)

1.村民自治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

村民自治的主要載體即村民委員會(huì)受鎮(zhèn)黨委、政府指導(dǎo)，受村黨支部領(lǐng)導(dǎo)，這是《村民自治章程》的基本要求。因此，2005年及以后的多個(gè)一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)要建立健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，以確保村民自治能夠沿著正確的方向發(fā)展。

2.村民自治必須保障基層民主。

2005年一號(hào)文件指出：村民自治必須“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，完善村務(wù)公開、政務(wù)公開和民主管理，……切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利。”2006年一號(hào)文件則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“完善村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?007年及以后的一號(hào)文件多次提及要建立健全村民自治機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村基層民主健康發(fā)展。

（四）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

1.搞好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須強(qiáng)化社會(huì)管理。

2007年一號(hào)文件提出：“針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定工作?！?008年一號(hào)文件則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式，優(yōu)先在城市郊區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作?！?/p>

2.探索適應(yīng)村民自治和社區(qū)建設(shè)需要的新型農(nóng)村基層治理機(jī)制。

村民自治和農(nóng)村社區(qū)共同發(fā)展，給農(nóng)村基層社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)。為此，2006年一號(hào)文件提出了完善“鄉(xiāng)村治理機(jī)制”的新要求。2008年一號(hào)文件則把共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體、服務(wù)“三農(nóng)”的社會(huì)組織、基層工會(huì)和民兵組織等納入鄉(xiāng)村治理主體之列，以“實(shí)現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動(dòng)”。2013年一號(hào)文件則明確了這種新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制的具體要求，即“符合國情、規(guī)范有序、充滿活力”。2016年一號(hào)文件則根據(jù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展新情況，提出“深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)?！?/p>

二、中央一號(hào)文件與我國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)變化的三個(gè)階段

改革開放以來，在中央一號(hào)文件和一些相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，我國農(nóng)村基層政權(quán)在組織結(jié)構(gòu)上經(jīng)歷了“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”與“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村（社區(qū)）”并行的三個(gè)階段。

（一）“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”階段（1982—1984年）

農(nóng)村基層政權(quán)的“社——隊(duì)”組織結(jié)構(gòu)是在人民公社化時(shí)期建立起來的。從中央一號(hào)文件的角度看，它的存續(xù)期是從1982年到1984年。1982年一號(hào)文件，特別強(qiáng)調(diào)了公社和大隊(duì)作為基層政權(quán)應(yīng)當(dāng)履行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)管理方面的職責(zé)。1983年一號(hào)文件，雖然提出了改革人民公社體制的任務(wù)，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改變一批。在政社尚未分設(shè)以前，社隊(duì)要認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的行政職能，保證政權(quán)工作的正常進(jìn)行。”1984年一號(hào)文件則明確提出了政社分開之后，原人民公社經(jīng)濟(jì)職能的剝離及行使辦法，同時(shí)第一次使用了“村民委員會(huì)”的概念。標(biāo)志著“社——隊(duì)”的組織結(jié)構(gòu)形式逐漸退出中央文件。

（二）“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”階段（1985年——2005年）

我國農(nóng)村基層政權(quán)組織形式由“社——隊(duì)”向“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村”的過渡基本是在1985年完成的?！敖刂?985年底，全國共建鄉(xiāng)79306個(gè)、民族鄉(xiāng)3144個(gè)、鎮(zhèn)9140個(gè)、村民委員會(huì)948628個(gè)和村民組588萬多個(gè)。至此，在中國延續(xù)了26年之久的人民公社制度最終退出了歷史舞臺(tái)?！盵3]從中央一號(hào)文件的角度看，1984年和1986年一號(hào)文件分別第一次使用了“村民委員會(huì)”和“鄉(xiāng)政府”的概念，1986年一號(hào)文件還對(duì)鄉(xiāng)政府怎樣履行行政職能和經(jīng)濟(jì)職能提出了具體要求。從此，中國農(nóng)村基層政權(quán)全面進(jìn)入“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”結(jié)構(gòu)模式。

（三）“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”與“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村（社區(qū)）”并行階段（2005年至今）

自2006年起，我國農(nóng)村“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”基層政權(quán)結(jié)構(gòu)模式開始發(fā)生改變。2006年10月，中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問題決定》提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的新任務(wù)。2008年中央一號(hào)文件重申了“創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式，優(yōu)先在城市郊區(qū)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)工作”的要求。在中央文件的指導(dǎo)下，我國農(nóng)村形式各樣的社區(qū)大量出現(xiàn)，相應(yīng)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)相繼建立。這些社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，有的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主導(dǎo)建立，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)公共管理職能。有的是跨村聯(lián)合設(shè)立，為社區(qū)居民提供生產(chǎn)生活服務(wù)。就機(jī)構(gòu)性質(zhì)和管理模式來講，很難說不具有行政權(quán)力色彩。因此，農(nóng)村社區(qū)及其管理機(jī)構(gòu)的建立與運(yùn)行，改變了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”的權(quán)力結(jié)構(gòu)和配置方式，促使獨(dú)立運(yùn)作了20多年的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，我國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)入“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”與“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村（社區(qū)）”并行階段。

三、中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)之創(chuàng)新

根據(jù)以上對(duì)中央一號(hào)文件所包含的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)思想，以及我國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)變化的三個(gè)階段，中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的創(chuàng)新與發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式作為生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的組成部分，受生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)狀況的制約，為生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展服務(wù)。從以上論述的中央一號(hào)文件與我國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)變化的三個(gè)階段，我們可以看出：在指導(dǎo)我國農(nóng)村改革與發(fā)展的過程中，中國共產(chǎn)黨始終站在時(shí)代前列，根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展需求和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化的客觀實(shí)際，不斷探索與創(chuàng)新農(nóng)村基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)形式。

改革開放伊始，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制尚未在全國全面鋪開，“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”組織結(jié)構(gòu)體系，在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行社會(huì)管理，保持農(nóng)村穩(wěn)定等方面，依然發(fā)揮著重要作用。因此，1982年一號(hào)文件仍然肯定了這種組織結(jié)構(gòu)。

但是，當(dāng)農(nóng)村改革全面開始，“人民公社政社合一的體制已經(jīng)無法適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，實(shí)行政、社分離，乃至廢除人民公社而重建基層政權(quán)組織”[4]成為必然選擇的時(shí)候，黨中央適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，及時(shí)調(diào)整政策，在1983年一號(hào)文件中明確提出了改變?nèi)嗣窆珞w制的任務(wù)，指導(dǎo)各地廢社立鄉(xiāng)，使我國農(nóng)村基層政權(quán)順利完成了由“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”組織結(jié)構(gòu)向“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”組織結(jié)構(gòu)的過渡。

同樣，進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)農(nóng)村社區(qū)廣泛興起，2007年及其以后的一號(hào)文件，對(duì)社區(qū)建設(shè)、管理體制做出了許多符合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的創(chuàng)新性規(guī)定，理順了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村支兩委的關(guān)系，使得“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”與“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村（社區(qū)）”兩種組織結(jié)構(gòu)能夠并行發(fā)展，相得益彰。

（二）治理模式創(chuàng)新

治理模式受制于組織結(jié)構(gòu)，有什么樣的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的治理模式。隨著我國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)由“人民公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)”到“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”再到“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村——組”與“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村（社區(qū)）”并行，基層政權(quán)的治理模式也經(jīng)歷了以控制為主要特征的“社隊(duì)合一”，到以指導(dǎo)為特征的“鄉(xiāng)政村治”，再到以協(xié)商為主要特征的“鄉(xiāng)社共治”的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變?cè)谝惶?hào)文件中有著清晰的變化軌跡。

在1982年一號(hào)文件下發(fā)時(shí)，由于新憲法尚未公布實(shí)施，以控制為主要特征的“社隊(duì)合一”治理模式依然盛行于廣大農(nóng)村地區(qū)。因此，1982年一號(hào)文件還是強(qiáng)調(diào)要搞好以公社、大隊(duì)為主體的基層政權(quán)建設(shè)，要履行好它們的各項(xiàng)職責(zé)。但是，同年年底公布實(shí)施的新憲法明確規(guī)定：縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，村民委員會(huì)是按居民居住地區(qū)設(shè)立的基層群眾性自治組織。這種規(guī)定，實(shí)際上否定了“社隊(duì)合一”治理模式的合法性。因此，1983年一號(hào)文件，在這方面就發(fā)生了重大變化，直接提出要改革人民公社體制，實(shí)行政社分開。我國農(nóng)村基層政權(quán)治理模式由以控制為主的“社隊(duì)合一”模式到以指導(dǎo)為主的“鄉(xiāng)政村治”模式轉(zhuǎn)變也隨即拉開了序幕。

從實(shí)踐層面看，我國農(nóng)村村民自治的探索開始于1980年，要早于黨的文件或國家法律法規(guī)規(guī)定。而就黨的文件和國家法律法規(guī)看，中央一號(hào)文件則要早于國家法律和法規(guī)。中國第一部農(nóng)民基層自治法律——《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布于1988年6月，但在這之前的1986年一號(hào)文件就對(duì)農(nóng)村政社分開后，鄉(xiāng)政府的職責(zé)做了較為科學(xué)的定位，對(duì)村民自治實(shí)踐和處理好新產(chǎn)生的鄉(xiāng)村關(guān)系起到了很好的指導(dǎo)作用。進(jìn)入21世紀(jì)后，2005年后的一號(hào)文件多次提到要“健全村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”，標(biāo)志著“鄉(xiāng)政村治”治理模式的漸趨成熟。

2006年10月，中央提出積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)后，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)蓬勃興起，社區(qū)的出現(xiàn)，對(duì)“鄉(xiāng)政村治”模式提出了挑戰(zhàn)。盡管我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式多種多樣，但是，大多數(shù)社區(qū)管理帶有行政色彩，則是不爭(zhēng)的事實(shí)。這樣，如何協(xié)調(diào)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與村黨支部、村委會(huì)之間，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府之間的關(guān)系，是搞好農(nóng)村社會(huì)治理的新問題。為此，2008年中央一號(hào)文件在總結(jié)2006年以來，各地社區(qū)建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次提出了“探索鄉(xiāng)村有效治理機(jī)制”的新任務(wù)，希望能找到既能保障基層群眾自治，又能促進(jìn)社區(qū)管理的新模式。2010年一號(hào)文件提出了“進(jìn)一步完善符合國情的農(nóng)村基層治理機(jī)制”的任務(wù)，對(duì)村民自治、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、公共服務(wù)等等方面的問題，做出了詳細(xì)地規(guī)定。由此，以指導(dǎo)為特征的“鄉(xiāng)政村治”到以協(xié)商為主要特征的“鄉(xiāng)社共治”的轉(zhuǎn)變基本完成。

（三）保障機(jī)制創(chuàng)新

為了確保農(nóng)村基層政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和治理取得成效，中央一號(hào)文件在保障機(jī)制方面，做了許多創(chuàng)新性規(guī)定，涉及政治保障機(jī)制、思想保障機(jī)制、物質(zhì)保障機(jī)制等等。

在政治保障機(jī)制方面，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，搞好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，提高黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，是農(nóng)村基層政權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政治保障。1982年中央一號(hào)文件就明確指出：“黨的農(nóng)村基層組織是團(tuán)結(jié)廣大群眾前進(jìn)的核心和戰(zhàn)斗堡壘。……把農(nóng)村支部建設(shè)好，使基層支部真正成為堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗核心，以保證黨對(duì)政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)，保證各項(xiàng)工作任務(wù)的完成?！贝撕螅瑤缀跛械闹醒胍惶?hào)文件都強(qiáng)調(diào)要搞好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，進(jìn)一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障。

在思想保障機(jī)制方面，中央一號(hào)文件十分重視筑牢基層政權(quán)的思想根基，為基層政權(quán)職能發(fā)揮提供有力的思想保障。1982年一號(hào)文件提出：要“在廣大農(nóng)村開展深入的思想政治教育和政策教育，并把這種教育經(jīng)?；粩鄬?duì)農(nóng)民灌輸社會(huì)主義思想。”1983年一號(hào)文件則強(qiáng)調(diào)：只有“思想政治工作加強(qiáng)了，才能保證農(nóng)村各項(xiàng)改革的健康發(fā)展?！边M(jìn)入21世紀(jì)，為了讓農(nóng)村基層政權(quán)更好地承擔(dān)起建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的艱巨任務(wù)，2006年一號(hào)文件要求，“在全國農(nóng)村深入開展保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，引導(dǎo)廣大農(nóng)村黨員學(xué)習(xí)貫徹黨章，堅(jiān)定理想信念，堅(jiān)持黨的宗旨。”2007年一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，開展以‘八榮八恥’為主要內(nèi)容的社會(huì)主義榮辱觀教育，推進(jìn)群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)民崇尚科學(xué)、抵制迷信、移風(fēng)易俗?！?/p>

在物質(zhì)保障機(jī)制方面，中央一號(hào)文件十分注意農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)條件建設(shè)。2007年一號(hào)文件提出：“建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的省以下財(cái)政管理體制，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)基層政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力。中央和省級(jí)財(cái)政要安排一定資金，對(duì)地方推進(jìn)農(nóng)村綜合改革給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助?！?009年一號(hào)文件又給這一任務(wù)明確了時(shí)間表，即“力爭(zhēng)用3年左右時(shí)間，逐步建立資金穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！?017年一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障”。

（四）職能定位創(chuàng)新

中央一號(hào)文件對(duì)我國農(nóng)村基層政權(quán)組織的職能定位多有論述。從這些論述看，我國農(nóng)村基層政權(quán)組織的職能定位隨著政權(quán)組織結(jié)構(gòu)和治理模式的變化，也逐漸實(shí)現(xiàn)了由全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

1982年一號(hào)文件，在談到人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)的職能時(shí)，既強(qiáng)調(diào)“生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)作為集體經(jīng)濟(jì)組織，仍應(yīng)保留必要的經(jīng)濟(jì)職能?！庇謴?qiáng)調(diào)公社、大隊(duì)作為基層政權(quán)，“要做好社會(huì)救濟(jì)、教育衛(wèi)生、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、治安保衛(wèi)、民事調(diào)解等各項(xiàng)工作?！币虼耍母镩_放伊始，公社、大隊(duì)作為農(nóng)村基層政權(quán)，容經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)職能于一身的做法沒有改變。但這種規(guī)定時(shí)間不長(zhǎng)，隨著農(nóng)村改革的深入和農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村基層政權(quán)的職能必須要有新的定位。因此，1986年一號(hào)文件就提出：“農(nóng)村實(shí)行政社分設(shè)后，鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)全鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)工作只能從行政角度進(jìn)行”，改變了過去基層政權(quán)無所不管的狀態(tài)。2007年一號(hào)文件更是直接要求，農(nóng)村基層黨組織和政權(quán)組織要“從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，完善農(nóng)村基層行政管理體制和工作機(jī)制，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平?！睆拇耍涌旃卜?wù)體系建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)人員能力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，提供更多更好的公共服務(wù)，成為農(nóng)村基層政權(quán)的不懈追求。我國農(nóng)村基層政權(quán)在職能定位上逐漸實(shí)現(xiàn)了由全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

（五）建設(shè)方法創(chuàng)新

為了搞好農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，中央一號(hào)文件結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際，提出了許多有創(chuàng)新性的方式與方法。

1.創(chuàng)新學(xué)習(xí)內(nèi)容。

歷年中央一號(hào)文件不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨政干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，而且十分注意根據(jù)形勢(shì)和黨的農(nóng)村工作重心變化，創(chuàng)新學(xué)習(xí)內(nèi)容。1982年、1983年和1984年一號(hào)文件在宏觀上強(qiáng)調(diào)黨員干部要研究新問題，學(xué)習(xí)新本領(lǐng)。進(jìn)入21世紀(jì)，2007年和2009年一號(hào)文件則結(jié)合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和創(chuàng)新社會(huì)的新形勢(shì)與新任務(wù)，分別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公共服務(wù)知識(shí)和科學(xué)發(fā)展觀理論的學(xué)習(xí)，提高搞好社會(huì)管理、謀劃科學(xué)發(fā)展的能力。

2.創(chuàng)新學(xué)習(xí)教育方法。

1982年和1984年一號(hào)文件提出的主要學(xué)習(xí)及教育方法是集中輪訓(xùn)，內(nèi)容涵蓋“政治政策教育、科學(xué)技術(shù)教育、經(jīng)營(yíng)管理教育”。進(jìn)入新世紀(jì)，2004年、2005年、2006年一號(hào)文件不僅繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要加大教育培訓(xùn)力度，而且緊跟現(xiàn)代教育技術(shù)發(fā)展，提出擴(kuò)大農(nóng)村黨員干部遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)。

3.強(qiáng)化干部監(jiān)督與考核。

1982年一號(hào)文件提出要“逐步建立各級(jí)干部的崗位責(zé)任制，加強(qiáng)行政紀(jì)律。”2008年一號(hào)文件則要求“廣泛開展農(nóng)村黨員設(shè)崗定責(zé)、依崗承諾等活動(dòng)，健全農(nóng)村黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作體系?！?010年一號(hào)文件更進(jìn)一步，要求“按照促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)辦法的要求，指導(dǎo)地方細(xì)化考核指標(biāo)，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定等納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核。”

4.提高干部執(zhí)行力。

1986年一號(hào)文件提出“各個(gè)地方和各個(gè)部門要維護(hù)黨的政策的嚴(yán)肅性，提高執(zhí)行政策的自覺性，在重大政策問題上不得各行其是?！?005年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：要增強(qiáng)農(nóng)村基層干部“為民服務(wù)、廉潔自律的意識(shí)，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提高執(zhí)行政策、依法辦事、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！?016年一號(hào)文件根據(jù)農(nóng)村改革與發(fā)展的新形勢(shì)，提出要“著力轉(zhuǎn)變基層干部作風(fēng)，解決不作為、亂作為問題。”

注釋：

①以下如無特殊說明，引文皆出自中央各個(gè)中央一號(hào)文件。

[1]陶振.農(nóng)村基層政權(quán)組織合法性資源的變化及其分析[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，（5）：16-21.

[2]王樹勤.改革開放以來推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策軌跡——對(duì)十五個(gè)涉農(nóng)中央一號(hào)文件的回顧與思考[J].農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)，2013，（3）：2-5.

[3]聶紅琴，陳安.建國以來我國農(nóng)村基層政權(quán)的構(gòu)建及思考[J].唯實(shí)，2009，（11）：9-14.

[4]江燕.建國以來農(nóng)村基層政權(quán)的發(fā)展路徑和基本經(jīng)驗(yàn)[J].長(zhǎng)白學(xué)刊，2009，（5）：128-133.

Study on the Innovation of China’s Rural Grassroots Political Power Organization Construction by the No.1 Central Documents

KONG Fan-jin
(Law School,Linyi University,Linyi Shandong 276005,China)

The thoughts of rural organization and construction for grass-roots political power in the No.1 Central Documents are mainly involved constructions in four aspects:rural grassroots Communist Party of China,China rural grassroots political power,villager autonomy,and rural community.Under the guidance of the No.1 Central Documents and some relevant laws and regulations，the rural grass-roots political power in China experiences three paralleled stages: “people’s commune-production brigade-production team”, “township(town)-village-group”, “township(town)-village-group”,and “township(town)-Village(community)”.From the perspective of the contents and evolution of the rural grass roots political organization,the innovation of China’s rural grassroots political power organization by the No.1 Central Documents covers the organization structure,management mode,security mechanism,function orientation,and construction methods etc.

the No.1 Central Document;rural grass-roots political power organization construction;innovation

D616

A

1009-6051（2017）05-0110-09

10.13950/j.cnki.jlu.2017.05.013

2017-09-10

孔繁金（1967—），山東臨沂人，臨沂大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村政治與社會(huì)發(fā)展。

責(zé)任編輯：辛琳琳