王怡昕

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350108)

智庫(kù)參與地方政府治理存在的問(wèn)題及其對(duì)策

王怡昕

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350108)

對(duì)我國(guó)地方智庫(kù)與地方政府治理的關(guān)系進(jìn)行分析，試圖探討我國(guó)智庫(kù)在地方政府治理中存在的不足及其成因。通過(guò)發(fā)揮智庫(kù)優(yōu)勢(shì)、改善弱勢(shì)，與地方政府形成良性互動(dòng)，提出智庫(kù)在地方政府治理中發(fā)揮作用的著力點(diǎn)：將公共政策咨詢納入地方政府治理決策體制、加強(qiáng)地方智庫(kù)對(duì)地方文化特色的研究、鼓勵(lì)民間智庫(kù)的發(fā)展、向公眾傳播智庫(kù)研究成果。以期通過(guò)對(duì)智庫(kù)參與地方政府治理存在的問(wèn)題及其對(duì)策的分析和建議，為我國(guó)地方政府治理提供些許參考。

智庫(kù)；地方政府治理；問(wèn)題；對(duì)策建議

推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。因此，必須加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供必要性的政策咨詢作用[1]。這對(duì)于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大的意義，不僅將會(huì)極大的推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，也將推動(dòng)我國(guó)參與全球治理的積極性和增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

一、智庫(kù)與地方政府治理的關(guān)系

半官方智庫(kù)是掛靠在官方機(jī)構(gòu)名下、其經(jīng)費(fèi)和人員任命以及研究?jī)?nèi)容依賴于政府部門或執(zhí)政黨組織，但不直接隸屬于政府系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)，是介于政府與民間之間的組織類型，主要由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織構(gòu)成，其服務(wù)對(duì)象包括執(zhí)政黨組織和政府機(jī)關(guān)以及一些大企業(yè)[3]。如日本的“綜合研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)”、美國(guó)的“蘭德”公司(RAND)和“斯坦福國(guó)家咨詢研究所”是比較著名的半官方智庫(kù)[4]。

民間智庫(kù)是指資金自籌、由私人或民間團(tuán)體創(chuàng)立的機(jī)構(gòu)。這類智庫(kù)主要由前政府官員、專家、學(xué)者組成，獨(dú)立性較強(qiáng)，不隸屬政府系統(tǒng)，既不依賴政府機(jī)構(gòu)也不依賴執(zhí)政黨組織。但由于政策門檻不確定等因素制約，其生存空間較為狹小，因此發(fā)揮的影響力最小。國(guó)外比較著名的民間智庫(kù)主要有卡耐基國(guó)際和平基金會(huì)、布魯金斯基學(xué)會(huì)、尼克松中心等。

大學(xué)附屬型智庫(kù)是指其機(jī)構(gòu)的研究人員主要是校內(nèi)的在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)學(xué)科中有深入研究及學(xué)科研究能力深厚的教授及訪問(wèn)學(xué)者等。這類智庫(kù)資源豐富，但是話語(yǔ)權(quán)較小，大部分大學(xué)附屬型智庫(kù)只是官方?jīng)Q策咨詢的二級(jí)梯隊(duì)和候補(bǔ)力量，且其與社會(huì)應(yīng)用接軌的能力也有待提高。國(guó)外較著名的大學(xué)附屬型智庫(kù)有耶魯大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心、斯坦福大學(xué)胡佛研究所等。

(二)智庫(kù)對(duì)加強(qiáng)地方政府治理的意義

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)信息化的深入發(fā)展，各

(一)“智庫(kù)”的含義及其理論要點(diǎn)

“智庫(kù)”概念起源于美國(guó)，是指由多學(xué)科專家組成的公共咨詢研究機(jī)構(gòu)，專門從事政策導(dǎo)向的研究、分析，為公共決策和公共政策服務(wù)、對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際事務(wù)做出建議、生產(chǎn)公共思想和公共知識(shí)的社會(huì)組織[2]。著名的蘭德(RAND)公司就是眾多“智庫(kù)”的代表，它們以政策研究為核心，直接或間接地服務(wù)于政府和社會(huì)，為各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等領(lǐng)域提供了重要決策知識(shí)支撐和建議。

“智庫(kù)”一般分為民間學(xué)會(huì)和基金會(huì)、官方、半官方、大學(xué)附屬型智庫(kù)四種類型。官方智庫(kù)主要指為政府首腦和部門領(lǐng)導(dǎo)決策的機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)所需資金依賴于國(guó)家撥款，人員任命和研究?jī)?nèi)容等在很大程度上也受到上級(jí)主管部門的影響，因此這類智庫(kù)的獨(dú)立性是四大類智庫(kù)中最差的，其往往扮演著解釋和維護(hù)政府決策的角色。種社會(huì)主體面對(duì)的決策復(fù)雜性大大增加，公民主人意識(shí)逐漸增強(qiáng)，衡量地方政府的治理水平時(shí)逐漸關(guān)注地方政府的政策分析能力和決策能力及應(yīng)變能力。作為政府制定決策的“思想庫(kù)”，智庫(kù)儲(chǔ)備了社會(huì)各界的技術(shù)精英人才，不僅能夠?yàn)檎⒔∪珱Q策咨詢制度提供智力和技術(shù)支持，幫助地方政府構(gòu)建治理方案和預(yù)演治理效果，而且可以提高公民的參政議政能力、拓展社會(huì)多元化力量參政議政的渠道，促進(jìn)官民互動(dòng)，使地方政府切實(shí)關(guān)注和解決百姓關(guān)心的民生問(wèn)題，提高地方政府治理的科學(xué)化、民主化、法治化水平。如今各類智庫(kù)參與政府決策及對(duì)政策的影響力愈加顯現(xiàn)，其發(fā)展程度正成為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)治理能力的重要體現(xiàn)。因此可以預(yù)見(jiàn)，智庫(kù)將會(huì)成為提高地方政府綜合實(shí)力和推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵“助推器”，智庫(kù)的重要性越來(lái)越突出。

二、智庫(kù)在地方政府治理中存在的不足與原因分析

(一)智庫(kù)在地方政府治理中存在的不足

盡管智庫(kù)是國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，可以推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要政策提供必要性的政策咨詢，推動(dòng)地方各方面制度的不斷完善和法治化建設(shè)的增強(qiáng)。然而，我國(guó)智庫(kù)在地方政府治理中仍存在著一些不足，致使智庫(kù)并未對(duì)提高地方政府綜合實(shí)力產(chǎn)生重要作用。

1.智庫(kù)對(duì)地方特色文化的研究不夠深入，地方政府在治理過(guò)程中通過(guò)智庫(kù)挖掘到的獨(dú)具地方特色的文化不足，無(wú)法很好整合文化資源、樹(shù)立極具地方特色的智力品牌。從而也無(wú)法為提高地方的積極活力和競(jìng)爭(zhēng)力吸引更多外部資源的加入、增加地方文化的魅力和吸引力。

2.雖然智庫(kù)能夠生產(chǎn)知識(shí)并具有較強(qiáng)的政策分析能力，能夠?yàn)榈胤秸卫硖峁?duì)策性建議，但是卻不具備較高的戰(zhàn)略研究能力，無(wú)法在地方政府決策時(shí)，通過(guò)向政府提供智力成果，提出改革的總體思路和較為完善合理的框架。并未在戰(zhàn)略上彌補(bǔ)地方政府部門決策的不足，提高政府制定的政策的遠(yuǎn)見(jiàn)性和公正性。

3.智庫(kù)匯集了社會(huì)各界精英和人才的智慧和才能，且部分“智庫(kù)”的成員能夠直接進(jìn)入政府重要崗位。但是智庫(kù)在培育公職人員的公共理性和公共倫理建設(shè)方面有所欠缺，在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)執(zhí)政理念、促進(jìn)官民互動(dòng)和構(gòu)建多中心治理體系、增強(qiáng)公職人員的親和力和服務(wù)能力方面所起的效果不明顯且作用周期緩慢。

4.雖然智庫(kù)能夠比地方政府更快適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)新形式的發(fā)展要求，但是智庫(kù)的研究成果與地方政府治理的建議需求存在不對(duì)接的情況，難以為地方政府改革創(chuàng)新提供對(duì)策性建議、推動(dòng)地方政府與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整或創(chuàng)新治理方式、增強(qiáng)地方政府的綜合實(shí)力和治理的靈活性，因而在幫助地方政府應(yīng)對(duì)各方面的挑戰(zhàn)方面所起的作用也非常小。

(二)智庫(kù)在地方政府治理中存在不足的成因

我國(guó)智庫(kù)研究?jī)?nèi)容與地方政府治理的政策建議需求不對(duì)接，二者存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，智庫(kù)并未對(duì)提高地方政府的綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生非常大的作用。由此，地方政府在治理的過(guò)程中也經(jīng)常出現(xiàn)智庫(kù)作用缺失的現(xiàn)象。目前智庫(kù)在地方政府治理中存在不足的成因主要有以下幾個(gè)方面：

1.我國(guó)智庫(kù)研究處于初級(jí)階段，對(duì)西方智庫(kù)依舊存在“路徑依賴”，忽視了我國(guó)國(guó)情的復(fù)雜性以及各地地方政府治理的特殊性，提出的政策建議常常與地方政府治理的需求不對(duì)接。因此，我國(guó)智庫(kù)在地方政府治理過(guò)程中發(fā)揮的作用具有局限性，初步發(fā)展起來(lái)的智庫(kù)無(wú)法全面的挖掘到地方特色文化，亦無(wú)法很好的協(xié)助地方政府整合特色文化資源、引進(jìn)優(yōu)秀資源以及提高地方政府的競(jìng)爭(zhēng)力和抵抗外來(lái)威脅的能力，同時(shí)造成一種普遍現(xiàn)象——地方政府決策時(shí)僅僅將智庫(kù)作為解釋和維護(hù)其政策的工具，并未切實(shí)的運(yùn)用智庫(kù)的研究成果和發(fā)揮其咨詢和建議作用。

2.我國(guó)體制外的智庫(kù)發(fā)展具有滯后性，在地方政府治理過(guò)程中難以發(fā)揮其指導(dǎo)性作用。盡管 20世紀(jì) 90年代以后，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始重視對(duì)智庫(kù)的研究和建設(shè)，使其得到迅速發(fā)展，但是由于本國(guó)客觀國(guó)情和體制的制約，我國(guó)體制外的智庫(kù)發(fā)展遲緩。我國(guó)政府對(duì)民間非政府組織的審批較為嚴(yán)格，其主要靠其個(gè)人的知名度和和號(hào)召力影響公眾，并未形成和產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的思想機(jī)制，發(fā)展受到限制。此外，大學(xué)附屬型智庫(kù)主要關(guān)注學(xué)術(shù)性研究，其研究?jī)?nèi)容局限于基礎(chǔ)理論、與國(guó)外高校智庫(kù)缺乏良性的互動(dòng)交流，難以緊跟國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，因此無(wú)法為地方政府治理中的現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題提供關(guān)鍵的指導(dǎo)性意見(jiàn)。

3.我國(guó)智庫(kù)的研究具有局限性，缺乏宏觀視野，難以為地方政府治理提供戰(zhàn)略性的治理方案。國(guó)內(nèi)智庫(kù)的研究往往局限于對(duì)智庫(kù)自身的研究，僅圍繞智庫(kù)談智庫(kù)或者某一政策領(lǐng)域，未重視對(duì)決策咨詢制度和政策決策體制以及其它相關(guān)性領(lǐng)域的研究[5]。智庫(kù)自成體系，缺乏與相關(guān)外界環(huán)境的必要溝通和交流，從而無(wú)法為地方政府在治理過(guò)程中構(gòu)建科學(xué)、完善的決策體制框架以及客觀、全面的咨詢意見(jiàn)。此外，由于我國(guó)絕大多數(shù)智庫(kù)與決策中樞系統(tǒng)成直接或間接的隸屬關(guān)系，缺乏獨(dú)立性，造成其關(guān)于戰(zhàn)略利益的探索性研究成果和結(jié)論缺乏客觀性和科學(xué)性，從而也缺乏宏觀視野和預(yù)見(jiàn)性。

4.我國(guó)還未建立完善的智庫(kù)參與地方政府治理決策的相關(guān)制度。目前我國(guó)還未確立智庫(kù)參與政府公共決策全過(guò)程的安排，也未建立健全智庫(kù)人才考核激勵(lì)機(jī)制和薪酬制度[6]。這不僅使智庫(kù)資源難以整合，決策咨詢和決策評(píng)估的質(zhì)量得不到保障，而且無(wú)法激勵(lì)各界人才為地方政府治理提供智力和技術(shù)支持，無(wú)法為治理效果進(jìn)行預(yù)演，將有可能導(dǎo)致決策的失誤。

三、智庫(kù)在地方政府治理中發(fā)揮作用的著力點(diǎn)

隨著全球化進(jìn)程的不斷加快，各個(gè)國(guó)家愈來(lái)愈意識(shí)到知識(shí)的重要性，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代是全球發(fā)展的趨勢(shì)?！爸菐?kù)”凝聚了整個(gè)社會(huì)的智慧，對(duì)各類重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有著深入的研究和關(guān)注。其所匯集的各類專業(yè)機(jī)構(gòu)和各專業(yè)人才綜合了各種理論知識(shí)和應(yīng)用技術(shù)[2]，可以為地方政府在進(jìn)行治理時(shí)提供知識(shí)、智能、技術(shù)、信息和經(jīng)驗(yàn)的支撐。因此，各國(guó)對(duì)智庫(kù)的依賴日益增強(qiáng)，各類智庫(kù)參與政府決策及對(duì)政策的影響力愈加顯現(xiàn)。

然而，盡管我國(guó)智庫(kù)發(fā)展迅速，但其研究和發(fā)展仍處于初級(jí)階段，尤其是地方智庫(kù)存在研究缺乏獨(dú)立性、客觀性、科學(xué)性以及發(fā)展滯后性等許多不足，在地方政府治理過(guò)程中發(fā)揮的作用及其有限。因此，如何加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)和應(yīng)用，使其充分發(fā)揮政策決策咨詢作用以及為提升地方政府治理能力、實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力現(xiàn)代化提供智力支持，是我國(guó)目前需要特別關(guān)注和努力的課題。因此，充分發(fā)揮智庫(kù)在地方治理中的作用有以下著力點(diǎn)：

1.地方政府應(yīng)將公共政策咨詢納入地方政府治理政策決策體制當(dāng)中，完善智庫(kù)參與地方政府治理的相關(guān)制度，并給予高度的重視，在治理過(guò)程中進(jìn)行政策決策時(shí)作為必要的一環(huán)嚴(yán)格進(jìn)行。地方政府治理政策必須具備科學(xué)性、戰(zhàn)略性才能實(shí)現(xiàn)良好的治理效果，因此必須在制度上、法律上將智庫(kù)引入到地方政府治理的決策體制當(dāng)中，建立起以智庫(kù)為中心的治理決策體制。

2.加強(qiáng)地方智庫(kù)對(duì)地方文化特色的研究，為挖掘地方文化底蘊(yùn)，塑造地方特色文化品牌提供智力支持。培育和研究獨(dú)具地方文化特色的智庫(kù)，有助于深度挖掘地方文化底蘊(yùn)，根據(jù)地方實(shí)際情況，形成具有地方特色的人文精神和價(jià)值理念，樹(shù)立地方智力品牌，增強(qiáng)獨(dú)具地方特色的文化體系。同時(shí)，通過(guò)打響地方文化品牌的反作用，吸引更多地方文化產(chǎn)業(yè)人才的加入，提升智庫(kù)建設(shè)的水平。

3.強(qiáng)調(diào)官方智庫(kù)平臺(tái)功能建設(shè)，同時(shí)鼓勵(lì)民間智庫(kù)的健康發(fā)展。地方官方智庫(kù)無(wú)法吸納天下英才，因此必須提供一個(gè)良好的平臺(tái)，構(gòu)建合作研究，吸收各界有利于提高地方政府治理的研究成果，匯集社會(huì)各界的研究力量。然而，官方智庫(kù)要想?yún)R集到社會(huì)各界的優(yōu)秀研究成果，需要依靠地方政府大力鼓勵(lì)和支持民間智庫(kù)的健康發(fā)展，為民間智庫(kù)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境以及建立官方智庫(kù)與民間智庫(kù)競(jìng)爭(zhēng)和交流的渠道，以此提高智庫(kù)建設(shè)的整體水平 。

4.提高智庫(kù)現(xiàn)代化水平和能力，積極向公眾傳播研究成果。加強(qiáng)智庫(kù)的國(guó)際合作交流，以及國(guó)內(nèi)各地地方優(yōu)秀智庫(kù)的交流，學(xué)習(xí)和借鑒有利于建設(shè)地方特色智庫(kù)的方法，根據(jù)需要引進(jìn)專業(yè)人才，進(jìn)行有助于提升地方政府治理能力和水平、推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化的研究，并向公眾傳播研究成果。不僅能讓公眾了解智庫(kù)所研究的內(nèi)容，同時(shí)也將推進(jìn)公眾與智庫(kù)的溝通交流并提出自己的建議，有利于促進(jìn)智庫(kù)研究?jī)?nèi)容的科學(xué)性、客觀性，使研究?jī)?nèi)容更貼近民生，為提高地方公民生活服務(wù)，使民眾更加積極的參與地方政府治理決策的獻(xiàn)策獻(xiàn)言當(dāng)中去。

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(責(zé)任編校：李延軍)

C931.2

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：1674-327X (2017)01-0004-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.002

2016-05-09

王怡昕(1992-)，女，海南?？谌?，碩士生。