□潘 萍

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

論PPP的治理價值及其實現(xiàn)

□潘 萍

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

在當(dāng)前PPP快速推進的建設(shè)浪潮中，一些地方政府往往將PPP的功能定位于社會資本的引入，以解決建設(shè)資金的短缺，并未將PPP的普及推廣提升理解為國家治理機制的重大革命。為避免“融資工具”的簡單定位所造成的PPP操作走形與功能異化，確保PPP模式的良性發(fā)展與功能發(fā)揮，PPP參與各方需要從微觀項目治理與宏觀社會治理的雙重維度深刻認(rèn)識PPP的治理價值，并從構(gòu)建法制體系、轉(zhuǎn)換政府職能、堅守契約精神、培育合作文化、實現(xiàn)信息公開五條路徑出發(fā)，促進PPP治理價值的充分實現(xiàn)。

PPP；治理價值；價值實現(xiàn)

在當(dāng)代中國，PPP富含著噴薄而出的鮮活生機與無窮魅力，擁有著勢不可擋的無限空間與廣闊前景。但是，在當(dāng)前PPP快速推進的建設(shè)浪潮中，一些地方出現(xiàn)了較為明顯的違規(guī)操作現(xiàn)象，各類偽PPP與假PPP項目并不罕見。這些現(xiàn)象的存在反映出地方適用PPP的目的動機與中央推廣PPP的思路設(shè)計之間存在著較大的偏差。地方政府往往將PPP的功能定位聚集于社會資本的引入可以解決建設(shè)資金的短缺，并未從中央的精神高度出發(fā)，將PPP的普及推廣提升理解為國家治理機制的重大革命。為避免“融資工具”的簡單定位所造成的PPP操作走形與功能異化，確保PPP模式的良性發(fā)展與功能發(fā)揮，PPP參與各方需要從微觀項目治理與宏觀社會治理的雙重維度深刻認(rèn)識PPP的治理價值，并從構(gòu)建法制體系、轉(zhuǎn)換政府職能、堅守契約精神、培育合作文化、實現(xiàn)信息公開五條路徑出發(fā)，促進PPP治理價值的充分實現(xiàn)。

1 PPP的基本概念與理論內(nèi)涵

1.1 基本概念

從全球視角出發(fā)，PPP在世界范圍內(nèi)并沒有形成一個一致的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)概念或者權(quán)威定義。例如：加拿大PPP國家委員會所定義的PPP是指“公共部門和私人部門基于各自的經(jīng)驗建立起的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，以最好地滿足事先清晰界定的公共需求”［1］；美國PPP國家委員會定義的PPP是指“一種介于外包和私有化之間，并結(jié)合了兩者特點的公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求”［2］；歐盟委員會定義的PPP是指“公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項目或服務(wù)”［3］；聯(lián)合國培訓(xùn)研究院定義的PPP是指“涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。它包含兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的合作關(guān)系，其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進行的大型公共項目的實施”［4］。

綜合比較當(dāng)前世界范圍內(nèi)關(guān)于PPP定義的各種表述，可以發(fā)現(xiàn)的是，PPP的概念本質(zhì)上只是一種“仁者見仁、智者見智”的地方性知識，很難，甚至幾乎不可能形成具有世界普遍性的一致界說。這就像德國學(xué)者NorbertPortz所認(rèn)為的那樣：“試圖去總結(jié)PPP是什么，或者應(yīng)該是什么，幾乎沒有任何意義。它沒有固定的定義，并且很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定?！倍谥袊?，PPP即政府和社會資本合作模式“是在基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！保?］

1.2 理論內(nèi)涵

PPP的理論內(nèi)涵包括四個方面：

1.2.1 平等合作。正如馬歇爾在《經(jīng)濟學(xué)原理》中所明確指出的：“競爭可以是建設(shè)性的，也可以是破壞性的。即使其為建設(shè)性的時候，競爭也沒有合作那樣有利”［6］，PPP更加重視的是政府與社會資本方之間通過競爭而建立起來的“合作”價值。當(dāng)然，PPP并不排斥競爭的存在，并且在諸多環(huán)節(jié)仍然還需要通過競爭的手段或機制來實現(xiàn)“合作”的質(zhì)量與效率。但從PPP需要提供長期穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)目標(biāo)出發(fā)，政府與社會資本方始終需要以“合作”的誠意和行動來推動PPP項目的落地與可持續(xù)運行，并直至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最終的順利移交。與此同時，PPP模式的合作始終須以“平等”作為前提和保障。一方面，政府應(yīng)當(dāng)以“平等”的姿態(tài)充分認(rèn)識到自身角色在PPP模式中的新內(nèi)涵，認(rèn)識到特許經(jīng)營權(quán)的授予不過是PPP模式合作建立的前提，特殊的行政身份并非其在合作中享有特殊監(jiān)管權(quán)力的自然基礎(chǔ)。另一方面，對于社會資本方而言，有關(guān)“平等”合作的理解亦不能簡單定位為雙方權(quán)利的“同等”甚或“對等”，不能把PPP合同中的各種非均衡安排以及政府的各種管理權(quán)力行使視為雙方地位不平等的表現(xiàn)。社會資本方應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，這些安排與權(quán)力的行使本身是具有特定內(nèi)涵與使命的PPP模式的固有內(nèi)容。

1.2.2 風(fēng)險共擔(dān)。PPP項目是高風(fēng)險型項目，需要將各種風(fēng)險分配給合作各方。風(fēng)險分配的決策者應(yīng)當(dāng)綜合考慮政府與社會資本方在風(fēng)險興趣、風(fēng)險態(tài)度、投資收益期望、管理能力、知識經(jīng)驗等方面的差異，并均衡各方承擔(dān)風(fēng)險的效益，通過競爭性的投標(biāo)、談判與磋商，在協(xié)議認(rèn)可的基礎(chǔ)上建立動態(tài)的風(fēng)險分擔(dān)機制。只有當(dāng)所有項目風(fēng)險均能以合理方式明確分配給最有意愿承擔(dān)或最有能力控制的一方，才可以約束、激勵相關(guān)利益方盡早識別、評判風(fēng)險并采取有效措施應(yīng)對，真正實現(xiàn)PPP的系統(tǒng)風(fēng)險管理。但是，由于PPP的項目產(chǎn)出原本應(yīng)由政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)并向公眾提供，因而即便已經(jīng)通過合同的預(yù)先安排明確了風(fēng)險的分配，項目最終的全部風(fēng)險責(zé)任仍將由政府兜底承擔(dān)。也就是說，對于政府而言，風(fēng)險并不會因為合同技術(shù)的安排而消失，只是以不同的方式被分擔(dān)而已。因此，政府應(yīng)當(dāng)明確，風(fēng)險的分配決策應(yīng)綜合考量風(fēng)險的原始責(zé)任、風(fēng)險的管理能力、風(fēng)險的交易成本、風(fēng)險的偏好差異等多重因素，而不能僅僅依賴于其中的某一維度予以簡單的安排。政府需要更加全面地理解風(fēng)險分配原則，在“風(fēng)險分擔(dān)”的基礎(chǔ)上樹立“風(fēng)險共擔(dān)”的理念，通過“風(fēng)險共擔(dān)”的機制與私人部門連接成緊密的風(fēng)險共同體，共同預(yù)防、共同管理、共同承擔(dān)應(yīng)由雙方共擔(dān)的風(fēng)險損失。“風(fēng)險共擔(dān)”既是PPP模式的基礎(chǔ)，也是PPP模式的核心治理方式，同時還是PPP模式區(qū)別于政府采購、私有化等方式的主要特征。如果缺乏對于風(fēng)險共擔(dān)的責(zé)任意識與分配安排，那么PPP模式就確實可能成為政府的“信用卡”，成為政府逃避責(zé)任的庇護傘。

1.2.3 利益共享?；赑PP項目的公用性，PPP模式中的利益主體除了政府與社會資本兩方以外，還涵蓋著項目所具體服務(wù)的社會公眾。由此，PPP項目的利益目標(biāo)不僅包含了政府實施項目的具體政策目標(biāo)，社會資本方參與項目的投資收益目標(biāo)，同時還包含著公共服務(wù)有效供給增加的社會目標(biāo)。多重目標(biāo)的混合交織決定了PPP全生命周期內(nèi)始終充滿著公共利益與私人利益的現(xiàn)實博弈與復(fù)雜沖突。對于社會資本方而言，其參與PPP模式的主要驅(qū)動力來自于對私人利益的追求預(yù)期。這一預(yù)期根據(jù)“分配正義“的原則不僅合乎情理，而且也應(yīng)予保障。但是，受控于利潤最大化的資本運行邏輯，社會資本方對于項目利益的攫取欲望往往沒有限度，客觀存在著利用其基于特許經(jīng)營權(quán)的授予而形成的自然壟斷地位，通過提高公共服務(wù)價格的手段來獲取高額、甚至超額利潤的現(xiàn)實動機。而這種欲望動機一旦外化為具體的行動，不僅PPP項目現(xiàn)實運作的方向?qū)⑴c政府的政策目標(biāo)背道而馳，同時也必將引起社會公眾的指責(zé)與不滿，乃至最終引發(fā)群體性的政治抵制風(fēng)險。由此，政府首先應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置PPP項目的投資收益率，以此確保項目對于社會資本的吸引能力，其次還要在PPP特許經(jīng)營協(xié)議、項目協(xié)議等法律文件的制定、修改程序中以及權(quán)利配置的具體設(shè)計條款中注重公共利益的充分考量與規(guī)范嵌入。與此同時，政府還應(yīng)以市場需求的適度保證、價格機制的公平設(shè)置為主線，在充分尊重和保護社會資本的私益訴求的同時，又實現(xiàn)對其的有效調(diào)控與合理限制。

1.2.4 伙伴關(guān)系。在中國語境下，PPP具有不同于國際術(shù)語“Public-Private-Partnership”之英文所指的新內(nèi)涵。首先，英文“Public”所指向的“公共部門”涵蓋了政府、國有企業(yè)甚至公民大眾，但在中國則特指政府方，包括縣級以上人民政府或其授權(quán)的政府行政部門和事業(yè)單位。其次，英文“Private”所指向的“私營部門”在中國被稱為“社會資本方”，特指按照我國法律規(guī)范設(shè)立的各類企業(yè)組織，包括國家出資企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)。在國有企業(yè)參與PPP合作之中國實情的背景下，中國政府將“Private”定位為“社會資本”，不僅是對“社會資本”不包括政府性預(yù)算資金的強調(diào)，同時還釋放出中國各類市場企業(yè)應(yīng)當(dāng)、也必須承擔(dān)一定社會責(zé)任的價值導(dǎo)向信號。而相較于 “Public”與“Private”，“Partnership” 呈現(xiàn)出極大的世界普遍特征，內(nèi)容均涵蓋平等合作、風(fēng)險共擔(dān)及利益共享等多重要素，并都必須通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)與資源配置安排、風(fēng)險有效分擔(dān)與利益合理分配等機制得到實現(xiàn)。PPP伙伴關(guān)系建立的基礎(chǔ)絕非止于各方對于某一具體事務(wù)的相互配合，它要求在更為深層的目標(biāo)層面形成一致的具體目標(biāo)，即以最少的資源使用實現(xiàn)最多、最好的產(chǎn)品與服務(wù)供給。由此，伙伴關(guān)系的建立不僅是政府與社會資本方之間直接資源合作的結(jié)果，同時更是綜合能力合作的結(jié)果，它的發(fā)展“反映著人們對市場失靈和政府失靈的理性反思、對私人部門獨特優(yōu)勢的充分肯定、對公共部門有限能力的清醒認(rèn)識以及對國家形態(tài)和責(zé)任的全新理解。 ”［7］

2 PPP治理價值的雙重分析

無論是探究國際演進的初始動力，還是追溯中國發(fā)展的歷史根源，PPP最初都是作為一種新型的融資工具被各國政府嘗試使用。采用PPP模式的項目融資以“有限追索”甚或“無追索”的擔(dān)保方式降低了參與各方的財務(wù)風(fēng)險，并具有融資期限相對較長，期限錯配風(fēng)險相對較小的突出優(yōu)點，有利于融資渠道的拓寬與項目整體風(fēng)險承受能力的提高。一方面，通過權(quán)責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)合理的風(fēng)險分擔(dān)框架，政府得以分散傳統(tǒng)投資模式中由其直接承擔(dān)的全部融資責(zé)任，減輕財政支出的當(dāng)期壓力；另一方面，借助政府信用，并以項目的真實經(jīng)濟價值與清晰還款來源為基礎(chǔ)，社會資本的融資能力亦得到增強，融資成本也得以降低。

然而，抽象籠統(tǒng)地談?wù)揚PP的融資功能不僅片面，甚或缺乏意義——無論以何種方式融資，PPP的資金組成或為權(quán)益資本、或為債務(wù)資本，與一般項目并無二處。況且，社會資本的融資并非“免費的午餐”，為之付出的成本總歸高于政府的直接融資。通過PPP融資，政府實質(zhì)上僅是解決了其受“盡量多辦事”的欲望驅(qū)動而面臨的即時資金短缺困難。因此，PPP的功能絕非僅僅在于融資，其所具有的治理價值綜合體現(xiàn)在微觀項目治理與宏觀社會治理兩大層面。

理解PPP的微觀項目治理價值，需要首先理順PPP的基本運作思路。按世界銀行專家Ned White的描述，PPP的基本運作思路是“公共部門與私人部門簽訂長期協(xié)議，要求私人合作者投資（包括貨幣、技術(shù)、經(jīng)驗或信譽），并將某些關(guān)鍵風(fēng)險（設(shè)計、技術(shù)、建設(shè)、安裝、市場需求等）轉(zhuǎn)移給私人部門，以交付傳統(tǒng)上應(yīng)由政府提供的服務(wù)，并按照業(yè)績獲得報償?！边@一基本思路已然內(nèi)蘊著PPP治理價值存在的邏輯基礎(chǔ)，即“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，充分發(fā)揮政府與社會資本的雙方優(yōu)勢，最終實現(xiàn)項目效益“1+1＞2”的多贏結(jié)果。

對于政府而言，PPP的適用價值并不僅僅在于它能緩解政府當(dāng)期財政支出的壓力，平滑年度間財政支出的波動，更在于其利用社會資本的市場運營能力與管理技術(shù)經(jīng)驗，通過風(fēng)險分擔(dān)的合理安排、項目責(zé)任的一體整合、激勵相容的機制考核、資源信息的充分共享，可以大幅提高項目建設(shè)效率與公共服務(wù)質(zhì)量，順利實現(xiàn)政府決策的預(yù)期目標(biāo)。

對于社會資本而言，PPP模式突破了傳統(tǒng)投資的行業(yè)壁壘，為其通過特許程序進入公用事業(yè)領(lǐng)域提供了現(xiàn)實的路徑與機會。而且，相比于一般市場投資的高風(fēng)險性，PPP項目長期、穩(wěn)定的收益保障了資本增值的安全性，亦能滿足社會資本通過合作參與公用事業(yè)而實現(xiàn)其超越于資本利潤攫取的價值追求，以及對社會責(zé)任的承擔(dān)意愿。

對于社會大眾而言，PPP能使政府利用有限的資金開展更多的公共建設(shè)，提供更多的公共服務(wù)，從而在擴大公共福祉規(guī)模數(shù)量的同時，進一步實現(xiàn)公共服務(wù)享有的區(qū)域公平、代際公平。另一方面，PPP還能通過市場力量的引入與競爭機制的作用，改良傳統(tǒng)政府包攬服務(wù)效率差、質(zhì)量低的弊端，并借助前期精心的商務(wù)結(jié)構(gòu)設(shè)計與后期嚴(yán)格的運營績效監(jiān)管，實現(xiàn)社會資本投資收益與公共服務(wù)性價比值之間的最優(yōu)均衡。

對于項目本身而言，PPP容納了社會資本的盡早參與，并與政府一道共同開展項目前期的研究、論證工作，協(xié)商設(shè)計最優(yōu)的融資方案與資本結(jié)構(gòu)。通過風(fēng)險分擔(dān)，合作各方結(jié)成穩(wěn)固的風(fēng)險聯(lián)合體，并形成能夠容納不同利益訴求的具體目標(biāo)。在這一具體目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)激勵下，各方協(xié)力提高建設(shè)效率以免工期延誤，注重項目質(zhì)量以利后續(xù)運營，創(chuàng)新管理方式以節(jié)約各種成本，改進策略方案以應(yīng)對市場變化，采取積極措施以防控風(fēng)險發(fā)生，項目運作的成功概率因而也得到大幅提高。

而超越具體項目運作的微觀視角，PPP模式之于政府、市場以及國家的宏觀治理價值則在于：（1）有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。PPP模式中的政府需要進一步厘清與市場的邊界，既不“越位”侵占市場角色而過度干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，又不“缺位”弱化公共責(zé)任而導(dǎo)致公共利益受損，主要職能集中于對項目運行的全方位動態(tài)監(jiān)管。這就是說，PPP不僅要求政府通過職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮市場機制對于公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時也必然推動政府角色從公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者向監(jiān)管者、購買者轉(zhuǎn)化。（2）有利于提高政府的管理水平。PPP項目投資規(guī)模大、合作周期長、利益關(guān)系極其復(fù)雜，對政府的管理能力提出了很高要求。雖然根據(jù)法律政策的規(guī)定與合作協(xié)議的約定，政府的管理已經(jīng)具有較為完備的依據(jù)前提，但簡潔、剛性的規(guī)約始終無法窮盡鮮活實踐的多樣情勢，不可能預(yù)先完美設(shè)定所有問題的解決方案。特別是當(dāng)不曾預(yù)計的問題現(xiàn)實發(fā)生時，更加需要政府通過豐富的管理經(jīng)驗、專業(yè)的管理技術(shù)、科學(xué)的管理能力甚至卓越的管理藝術(shù)予以及時解決。因而，通過PPP模式的推廣普及，經(jīng)過PPP項目管理經(jīng)驗的累積，政府的綜合管理水平必然將得到大幅提高。（3）有利于提高政府的投資效率。PPP模式能夠有效避免傳統(tǒng)包攬型政府投資模式下，委托代理建設(shè)方基于“花別人的錢、辦別人的事”或“花自己的錢，辦別人的事”的行為邏輯，而經(jīng)常性出現(xiàn)的諸如工期拖延、預(yù)算超支等問題，激勵社會資本在“花自己的錢、辦自己的事”的動力機制下，優(yōu)化各項成本支出并提高投資效率。與此同時，政府以少量注資占有SPV少量股份，弱化或放棄分紅權(quán)利，但卻掌握著對于項目產(chǎn)出質(zhì)效的核心控制力。由此不僅能夠倍增政府投資的杠桿撬動效應(yīng)，同時也能提高政府投資的引導(dǎo)力與支配力，并能使政府在信息對稱的基礎(chǔ)上，更為精準(zhǔn)地實現(xiàn)政府對價支付與項目運營績效的正向?qū)?yīng)。（4）有利于法治政府的構(gòu)建。PPP的運作基礎(chǔ)構(gòu)建于龐大的PPP合同體系之上，并通過行政契約、民事契約、社會契約的相互授權(quán)與相互制約，形成公開、公平、公正的契約治理結(jié)構(gòu)。政府 “重諾守約”的契約精神是PPP項目成功運作的首要前提，政府權(quán)力的行使方式與范圍邊界均需通過契約得到清晰的界定并符合法律的規(guī)定。與此同時，以“規(guī)范性”為根本特征的PPP模式還具有極強的程序公開性、操作陽光性與監(jiān)管周密性，能夠有效阻斷各類利益輸送、暗箱操作等腐敗行為的發(fā)生。因而，PPP的普及推廣在促進政府契約精神培育的同時，也將倒逼法治政府建設(shè)的全面推進。（5）有利于相關(guān)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。以建筑行業(yè)為例，PPP模式不僅要求建筑企業(yè)提高對全產(chǎn)業(yè)鏈資源的整合能力，同時也為產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)發(fā)展創(chuàng)造了嶄新的環(huán)境。作為社會資本方，建筑企業(yè)需要全程參與PPP項目運作的規(guī)劃設(shè)計、融資安排、建設(shè)施工與維護運營，從而可以通過縱向的一體化戰(zhàn)略，突破單一的建設(shè)施工盈利方式，減輕企業(yè)因分工與專業(yè)化而支付的代價，進而提高企業(yè)參與市場競爭的能力，并帶來規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展效應(yīng)。與此同時，PPP項目復(fù)雜的融資結(jié)構(gòu)、較長的合作期限、巨大的投資規(guī)模也將促進建筑行業(yè)的內(nèi)部整合，有助于整個建筑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與行業(yè)發(fā)展的可持續(xù)。（6）有利于市場經(jīng)濟的繁榮。PPP模式拓寬了社會資本的投資渠道，促進了投資主體的多元化，推動了混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，增強了市場經(jīng)濟繁榮的內(nèi)生動力。PPP的項目運作需要包括建筑、金融、保險、法律、會計、咨詢、建筑等多種行業(yè)服務(wù)的密切配合，因而它的普及推廣還能補足市場產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板，促進產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同發(fā)展。從短期來看，PPP通過吸引大量的社會資本直接激發(fā)了市場的發(fā)展活力；從長期來看，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域為主要投向的PPP項目又為將來的市場繁榮奠定了良好的基礎(chǔ)。（7）有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。PPP不僅能推動相關(guān)企業(yè)去除落后、過剩的產(chǎn)能，還可以實現(xiàn)服務(wù)供給與服務(wù)需求的有效對接，緩解結(jié)構(gòu)性過剩，不僅能有效降低政府債務(wù)的比例和風(fēng)險，還可以降低項目運作的各項成本支出，并通過競爭機制的引入推動公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造與良性發(fā)展，實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的具體要求。與此同時，PPP的推廣普及還將全方位促進政府管理體制改革、財政體制改革、稅收體制改革、審計監(jiān)督體制改革、投融資機制改革、國企改革、混合所有制改革，進而對黨和國家有關(guān)“全面深化改革”的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重要的影響力與牽引力。（8）有利于實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。所謂國家治理，就是要打破傳統(tǒng)國家管理的主、客體二分基礎(chǔ)，通過主體間性的互動合作改變 “自上而下”的單向權(quán)力運作路徑，實現(xiàn)國家（政府）、市場與社會大眾間縱向的交互作用與橫向的平面連接，構(gòu)建以責(zé)任分擔(dān)、資源共享、目標(biāo)一致、合作共治為特征的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系格局。因此，“國家治理”的核心精神與PPP模式之間具有深度契合的內(nèi)在一致性。通過塑造“國家（政府）—市場—社會大眾”三元主體的間性互動與親密合作，PPP不僅集中體現(xiàn)了“國家治理”的內(nèi)涵特征，并成為了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的微觀基礎(chǔ)。

3 PPP治理價值的實現(xiàn)路徑

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了社會治理創(chuàng)新的具體目標(biāo)，即“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。”這一目標(biāo)決定了社會治理的創(chuàng)新必須以系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性的全面制度設(shè)計為基礎(chǔ)，從理順政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系出發(fā)，借助統(tǒng)籌推進的改革戰(zhàn)略，實現(xiàn) “多元共治”“共享發(fā)展”的良性互動局面。

正如財政部在 《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中所強調(diào)的，“推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念?！盤PP突破了公共產(chǎn)品和服務(wù)只能由政府負(fù)責(zé)提供的傳統(tǒng)觀念束縛，以“政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的邏輯活化了國家的經(jīng)濟治理，以“有限政府、法治政府、服務(wù)政府”的要求轉(zhuǎn)化了國家的政治治理，以“公平競爭、平等合作、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的規(guī)則深化了國家的社會治理，并通過政府與市場、社會之間持續(xù)、有效的合作關(guān)系成為社會治理機制創(chuàng)新的現(xiàn)實載體。

當(dāng)然，一切有關(guān)PPP治理價值的推理論證始終必須以同時也必然以PPP健康、持續(xù)的高效運作為前提。因而，對于政府而言，實現(xiàn)PPP治理價值的現(xiàn)實路徑即為PPP模式的良性發(fā)展夯實各種條件基礎(chǔ)。概括而言，這一實現(xiàn)路徑主要包括：

3.1 構(gòu)建法制體系

在法治政府、法治市場與法治經(jīng)濟的宏觀法治國家背景下，法制不僅是PPP項目存在的合法性來源基礎(chǔ)，同時也是PPP公私合作過程順利、項目運作效能穩(wěn)定的必要保障。PPP需要借助法律的權(quán)威性、確定性、可預(yù)見性來增強社會資本對于PPP模式的信任度和參與安全感；需要通過法律來劃清政府與市場的關(guān)系邊界，約束政府的權(quán)力，增強政府的信用；需要借助立法來改變當(dāng)前因政出多門、出臺頻繁的PPP政策效力弱、層級低，且或有沖突而使PPP實務(wù)界經(jīng)常無所適從的局面；需要通過立法來平衡、調(diào)和PPP眾多參與主體之間的多元利益沖突并合理分配風(fēng)險，實現(xiàn)多方共贏。PPP立法的核心目標(biāo)是化解各種不確定性，降低PPP的風(fēng)險程度，即通過法律技術(shù)的規(guī)制，明確相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任，使包括政府、社會資本及社會公眾在內(nèi)的各方主體行為可預(yù)期，風(fēng)險可預(yù)期，收益也可預(yù)期。這就是說，PPP立法應(yīng)摒棄基于制度主義的法律文本導(dǎo)向，而堅持基于行為主義的法律實施導(dǎo)向，努力解決多重主管部門之間的不協(xié)調(diào)與不統(tǒng)一問題，實現(xiàn)立法的權(quán)威性、科學(xué)性、前瞻性、連續(xù)性、協(xié)調(diào)性與可行性。為此，立法過程中需要借助多種方式、多重渠道以充分吸納各方建議，力爭在形成最大共識的基礎(chǔ)上，確?！墩c社會資本合作條例》能夠成為一部符合“善治”的良法。與此同時，需要警惕的傾向是，雖然PPP強調(diào)多元主體共治，項目運作的全生命周期內(nèi)會涉及多種法律行為與多重法律關(guān)系，但要避免立法技術(shù)的隨意嫁接與混同收納，從而把《政府與社會資本合作條例》變成一部包羅萬象的法律。

3.2 轉(zhuǎn)換政府職能

PPP模式不僅使政府的角色由傳統(tǒng)的服務(wù)生產(chǎn)者、提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡?、監(jiān)管者與服務(wù)的購買者，同時也必然要求政府為適應(yīng)這種角色的變化而實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)換。正如PPP的功能價值絕非僅限于“融資”，公私伙伴關(guān)系的內(nèi)容也絕不僅是“資金”的合作。PPP的合作意義在于通過引入社會資本的各種能力，尤其是引入其更加適應(yīng)市場化要求的項目運營能力，來改變傳統(tǒng)政府包攬服務(wù)的各種低效弊端。如若政府不能實現(xiàn)在項目運營階段的“得體”退出，繼續(xù)包攬項目的運營任務(wù)、承擔(dān)全部的運營風(fēng)險，那么即便該模式確實是按PPP的標(biāo)準(zhǔn)流程進行運作，也只是冠以PPP之名的假PPP或偽PPP。事實上，就項目的具體操作模式來看，無論是 BOT、BOO、TOT、ROT，還是管理合同或委托運營等，所以能稱其為“PPP”，核心的判斷標(biāo)準(zhǔn)便在于這些模式下的運營任務(wù)是否由社會資本主要負(fù)責(zé)。因而，政府職能的轉(zhuǎn)換不僅是PPP真實存在的核心基礎(chǔ)，同時也是PPP得以良好運作的關(guān)鍵要素。政府需要厘清與市場的關(guān)系邊界，避免發(fā)生角色的錯位，即既不能“越位”干擾項目的商業(yè)運營，也不能“缺位”放松項目的產(chǎn)出監(jiān)管。“越位”的干擾將弱化市場的作用，限制PPP的功能發(fā)揮與治理價值實現(xiàn)，“缺位”的放松則將放任資本的邏輯，導(dǎo)致私人利益對公共利益的損害與吞噬，進而在公用事業(yè)領(lǐng)域形成新一輪的市場失靈和政府失靈。這就是說，在宏觀社會層面，PPP模式中的政府職能轉(zhuǎn)換應(yīng)定位于運用多重規(guī)制手段以維護市場秩序，實現(xiàn)公共資源的正義分配；在微觀項目層面，則應(yīng)通過激勵相容的監(jiān)管機制，防控風(fēng)險、穩(wěn)定預(yù)期、提升項目運營的產(chǎn)出效率。

3.3 堅守契約精神

契約精神不僅是社會誠信的基本內(nèi)核，同時也是社會治理實現(xiàn)的重要基石。在PPP長達(dá)數(shù)十年的合作關(guān)系中，全部的交易結(jié)構(gòu)均以合同安排為基礎(chǔ)，并以合同履行為保障。因此，各方對于契約精神的堅守是項目成功運作的關(guān)鍵要素，“重諾守約”是PPP運用推廣的首要原則。而就歷史的經(jīng)驗來看，政府信用的問題是導(dǎo)致許多PPP項目失敗的主要原因之一。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，政府把PPP視為單純的融資工具，受吸引資金的急迫需求影響，給予項目過多的、不切實際的、甚至是違法違規(guī)的擔(dān)保。這樣的擔(dān)保在項目執(zhí)行過程中往往只能是政府的空頭支票，并成為各方發(fā)生爭議的焦點。同時，政府還往往過度理解了PPP合同再談判機制的功能，因而并不真正重視項目的可行性研究、物有所值評價與財政可承受能力評價。在“未來的事情可以留待未來再考慮”的心理影響下，對風(fēng)險預(yù)先識別與合理分配的工作也是馬虎應(yīng)對。而事實上，PPP合同再談判機制的啟動不僅需要符合嚴(yán)格的條件，同時再談判的內(nèi)容也要受到協(xié)議條款的限制與法律法規(guī)的限定。除此之外，PPP模式中的政府監(jiān)管不僅須有充足的合法性基礎(chǔ)，同時還要嚴(yán)格地遵守合同的相關(guān)約定，并以合同監(jiān)管為根本原則與主要形式。公共利益的重要性并不能簡單等同于任意條件下的“至上”性，政府出于公共利益需要而對私人利益的限制同樣必須遵守契約精神。當(dāng)然，PPP的契約精神同時也是一種協(xié)同精神，需要合作各方的共同恪守。倘若各方缺乏這種協(xié)同一致的契約精神，不僅PPP將因高度的不確定性而成為影響社會穩(wěn)定的巨大風(fēng)險源，同時有關(guān)社會治理創(chuàng)新的目標(biāo)也將失去存在的根基而無從談起。

3.4 培育合作文化

PPP是政府與社會資本的合作，并且是長期的、伙伴式關(guān)系合作，需要大力培育以項目公司為載體的合作文化。而這一PPP合作文化，也恰恰深度契合了社會治理的具體目標(biāo)。當(dāng)然，重視“合作”，并非排斥競爭。經(jīng)過市場經(jīng)濟的長期規(guī)訓(xùn)，“競爭”已經(jīng)被證明為是效率的保障與資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。但在PPP合作文化的框架下，基于公私利益原本難于調(diào)和的現(xiàn)實，“競爭”對抗所帶來的破壞性值得各方高度重視。倘若缺乏基于“合作”的誠意與行動，過度放任“競爭”的意志與自由，不僅項目前期的談判磋商會陷入曠日持久的低效僵局，同時項目中期的運營管理及項目后期的設(shè)施移交也必將矛盾重重，甚或出現(xiàn)零和博弈，甚至導(dǎo)致滿盤皆輸?shù)慕K局。而伙伴式的合作，終歸需要建立在各方地位平等的基礎(chǔ)之上。因此，擁有先賦監(jiān)管權(quán)力的政府需要深刻認(rèn)知自身與社會資本通過項目協(xié)議建立起來的關(guān)系是一種平等民事主體間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以“平等”的價值考量具體監(jiān)管行為的內(nèi)容與限度，并明確先賦監(jiān)管權(quán)力的來源僅僅在于PPP項目的公用性與公益性，社會資本并不存在必須簡單服從的絕對義務(wù)。與此同時，PPP長期復(fù)雜的合作將會牽涉到多方利益的博弈與整合，如果缺乏一種體現(xiàn)“共贏”的利益共享機制，各種“不合作”乃至“對抗”的行為便將無法避免。所以，政府還應(yīng)當(dāng)在堅持利益分配合同決定、經(jīng)濟效益與社會效益相互統(tǒng)一、成本—收益—風(fēng)險基本對等、收益分配公開透明等原則的基礎(chǔ)上，設(shè)計、建立能夠容納各方利益訴求的利益共享機制，以激勵、維護合作的存續(xù)，進而在更為廣泛的時空內(nèi)培育出有利于社會治理目標(biāo)實現(xiàn)的合作文化。

3.5 堅持信息公開

為實現(xiàn)“國家（政府）—市場—社會大眾”三元主體的間性互動，社會治理需要以信息公開為基礎(chǔ)來實現(xiàn)治理的民主性、協(xié)同性、合作性以及網(wǎng)絡(luò)性。而PPP立足于公共服務(wù)供給的公平與效率，落腳于民生福祉的改善，同樣也必須以信息公開為手段來促進PPP項目各參與方誠實守信、嚴(yán)格履約，并以此保障公眾的知情權(quán)，推動PPP市場實現(xiàn)公平競爭與規(guī)范發(fā)展。當(dāng)前，財政部的規(guī)范性文件已經(jīng)明確規(guī)定了PPP項目在識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各階段應(yīng)當(dāng)即時或適時公開的信息內(nèi)容，但PPP的信息公開工作仍然存在著一些障礙。比如，對于未上市的項目公司而言，某些內(nèi)部信息也具有商業(yè)秘密的屬性，公開過度可能會對項目公司的運作產(chǎn)生一定不利影響。同時，在PPP長期的運作過程中，相對靜止的公開信息無法實時反映項目動態(tài)變化的特征，由此可能形成對公眾的誤導(dǎo)，進而干擾項目的正常運作。再者，一些法定公開的信息，如物有所值評價本身的科學(xué)性尚值懷疑。在缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件下，借助模型、公式計算而出的VFM究竟在多大程度上符合項目運作的實際，仍然存在著巨大的不確定性。這類不確定信息是否具有實際的公布價值，公布后將會產(chǎn)生什么樣的影響，仍然需要各方予以認(rèn)真考慮。另外，有關(guān)PPP風(fēng)險分配的相關(guān)信息也存在著類似的問題。PPP通過合同安排而轉(zhuǎn)移政府對于公共項目的責(zé)任很難獲得社會大眾的價值認(rèn)同，進而或許會在“羊群效應(yīng)”的推動下形成公眾對項目的質(zhì)疑甚至反對。因此，在當(dāng)前的PPP信息公開工作中，政府需要進一步認(rèn)真研究并努力確保信息公開的真實性、科學(xué)性、動態(tài)性、安全性與有效性。

［1］ALLAN R J.PPP：a review of literature and practice，Saskatchewan Institute of Public Policy Paper［C］.1999：4.

［2］The National Council For PPP，USA.For the good of the people:using PPP to meet America’s essential needs［R］.2002：2.

［3］The European Commission Guidance for successful PPP ［R］.2003：3.

［4］United Nations Institute for Raining and Research.PPP-For sustainable development［R］.2000：3.

［5］財政部.關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知［Z］.2014.

［6］馬歇爾.經(jīng)濟學(xué)原理［M］.上海：商務(wù)印書館，1983：125.

［7］李霞.公私合作合同：法律性質(zhì)與權(quán)責(zé)配置：以基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域為中心［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報，2015（3）：46.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.10.023

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A

1004-0544（2017）10-0124-07

湖南省社科基金一般課題（16YBA352）。

潘萍（1976－），女，湖南長沙人，法學(xué)博士，湖南省委黨校教授，湖南人和人律師事務(wù)所PPP中心研究員。

責(zé)任編輯 李利克