王 鍇

北京航空航天大學法學院教授

2014年2月16日，習近平總書記在北京市考察工作時提出，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化首都全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的首都核心功能。2015年2月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第九次會議上進一步指出，要疏解北京的非首都功能。這讓我們不得不思考：首都是什么？北京為什么作為首都？首都應當承擔什么樣的功能？如何維護首都功能的發(fā)揮？目前對于首都的研究主要集中在地理學、經(jīng)濟學、市政學、政治學、歷史學領(lǐng)域，1周振鶴：《中國歷史上五大都城定位的政治地理背景》，載周振鶴：《中國歷史政治地理十六講》，中華書局2013年版，第245—260頁；連玉明：《首都戰(zhàn)略定位：京津冀協(xié)同發(fā)展中的北京之路》，當代中國出版社2015年版；鄭新業(yè)、魏楚：《京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的功能疏解與產(chǎn)業(yè)協(xié)同：基于首都核心區(qū)的視角》，科學出版社2016年版；彭興業(yè)：《首都城市功能研究》，北京大學出版社2000年版；吳殿廷等：《定都與遷都——兼論中國遷都問題》，東北師范大學出版社2008年版；辛向陽等主編：《首都中國——遷都與中國歷史大動脈的流向》，中國社會出版社2008年版。缺乏法學的視角，尤其是缺乏憲法學的視角。2目前，憲法學教材中對首都的研究主要集中在歷史事實的描述，缺乏對其規(guī)范性內(nèi)涵的挖掘。參見許崇德主編：《憲法學》，中國人民大學出版社1999年版，第134—135頁；張慶福主編：《憲法學基本理論》（上），社會科學文獻出版社1999年版，第486—487頁；周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第247—248頁。但不可否認的是，北京作為首都是現(xiàn)行《憲法》第138條規(guī)定的。3那么，如何從憲法學上來認識首都及其功能，本文擬作一番探討。

一、憲法上的首都概念

（一）靜態(tài)的首都界定

首都（Hauptstadt）不同于大城市（Metropole），大城市是指在經(jīng)濟和文化上重要的城市，但并不具有國家法或者法學上的意義。也就是說，大城市是事實性概念，不像首都是規(guī)范性概念。4Manfred Wochner, Hauptstadt als Rechtsbegriff, ZRP 1991, S. 208.因為大城市是自然形成，而最高國家機關(guān)位于首都是規(guī)定的結(jié)果，這背后存在一定的理由。

根據(jù)筆者的統(tǒng)計，世界上有101個國家的憲法中規(guī)定了首都。這些首都條款可以分為兩類：（1）首都作為國家象征和國家要素（領(lǐng)土）。這種情況最常見，有74%的國家采取此種類型（參見表1），一般以“某某是國家的首都”或者“國家的首都是某某”的形式在憲法中出現(xiàn)，例如《蘇丹共和國臨時憲法》第152條規(guī)定，喀土穆是蘇丹共和國的國家首都，是國家統(tǒng)一的象征，反映國家的多樣性。5孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》（非洲卷），中國檢察出版社2012年版，第962頁?！读⑻胀鸸埠蛧鴳椃ā返?7條規(guī)定，立陶宛國的首都是維爾紐斯市。維爾紐斯市是立陶宛具有悠久歷史的首都。6孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》（歐洲卷），中國檢察出版社2012年版，第355頁。（2）將首都和國家機構(gòu)或國家功能放在一起，有26%的國家采取此種類型。將首都與國家機構(gòu)相聯(lián)系的，例如《蒙古共和國憲法》第13條規(guī)定，蒙古首都為烏蘭巴托市，是蒙古最高機關(guān)的永久駐地。7孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》（亞洲卷），中國檢察出版社2012年版，第384頁?！秺W地利聯(lián)邦憲法》第5條第1款規(guī)定，聯(lián)邦首都和聯(lián)邦最高機關(guān)所在地是維也納。8同注6，第56頁。將首都與國家功能相聯(lián)系的，例如《利比里亞共和國憲法》第79條規(guī)定，共和國首都，該地方涉及某聯(lián)合或者獨立候選人在該地方競選總統(tǒng)或副總統(tǒng)職位。9同注5，第494頁?！侗R旺達共和國憲法》第67條第1款規(guī)定，議會兩院應在首都各自的宮殿內(nèi)召開會議。10同注5，第504頁。

表1 101個國家憲法中有關(guān)首都的規(guī)定

我國憲法對首都的規(guī)定屬于第一種類型，但通常對首都的解釋卻是采用第二種類型，例如《辭?！穼⑹锥级x為一個國家最高政權(quán)機關(guān)所在地。11《辭?！?，上海辭書出版社1999年版，第2454頁。無獨有偶，德國憲法評注中也將首都定義為一個國家政治生活的中心，它匯聚了重要的國家機構(gòu)。12Ingo von Münch/Philip Kunig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 6. Aufl., C.H.Beck, Mü nchen, 2012, S. 1546.

（二）動態(tài)的首都變動

除了靜態(tài)的首都界定外，有些國家的憲法還規(guī)定了首都變動，即遷都的條件。這些遷都的條件包括：（1）通過全民公決，例如《剛果民主共和國憲法》第2條第3款規(guī)定，金沙薩是國家首都,是國家各機構(gòu)所在地。金沙薩具有省的地位。只有通過全民公決才能將首都遷移至其他地方。13同注5，第217頁。（2）通過立法，例如《盧旺達共和國憲法》第4條第3款規(guī)定，可通過法律將盧旺達首都遷移至國家的其他領(lǐng)土。14同注5，第500頁。（3）遷都的實質(zhì)條件，例如《中非共和國憲法》第18條第4款，首都為班吉。只能出于國家最高利益之要求,首都才可依據(jù)法律更換。15同注5，第1113頁。當然也有國家對遷都沒有附加任何條件，例如《塞內(nèi)加爾共和國憲法》第2條，塞內(nèi)加爾共和國的首都是達喀爾。首都可以被遷至國家領(lǐng)土上的任何其他地方。16同注5，第854頁。

但是，畢竟明確規(guī)定遷都條款的憲法是少見的（只有13個國家有此規(guī)定），那么，對于那些憲法中只規(guī)定了首都條款但沒有規(guī)定遷都條款的國家，只有通過修憲才能使屬于遷都獲得合憲性。甚至有的憲法中沒有規(guī)定首都條款的國家也承認首都屬于不成文憲法的范疇。例如2004年10月，韓國憲法法院在遷都特別法違憲判決中指出，雖然韓國憲法中沒有“首都是漢城”的明確條文，但漢城自朝鮮王朝以來六百多年間一直作為首都，已經(jīng)成為國民的傳統(tǒng)共識，事實上是一條不成文的憲法。因此，政府沒有履行修憲程序即廢除不成文憲法，侵害了國民的投票權(quán)，故《新行政首都特別法》違憲。17《韓國憲法法院判決遷都法律違憲》，載搜狐網(wǎng)：http://news.sohu.com/20041022/n222627856.shtml，2017年5月28日訪問。

二、首都作為最高國家機關(guān)所在地

（一）哪些是最高國家機關(guān)

哪些屬于最高國家機關(guān)？一方面來自一國憲法的規(guī)定。例如根據(jù)德國基本法，聯(lián)邦最高機關(guān)包括聯(lián)邦眾議院、聯(lián)邦參議院、聯(lián)邦大會、聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦政府（包括聯(lián)邦總理和聯(lián)邦各部）、聯(lián)邦憲法法院、共同委員會、國防專員、聯(lián)邦銀行、聯(lián)邦審計署。如果聯(lián)邦參議院議長代行聯(lián)邦總統(tǒng)的職權(quán)，也是聯(lián)邦最高機關(guān)。18參見［德］克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特：《德國聯(lián)邦憲法法院：地位、程序與裁判》，劉飛譯，法律出版社2003年版，第94—95頁。值得注意的是，德國還有憲法機關(guān)（Verfassungsorgan）的概念，是指其組織和功能具有憲法依據(jù)的國家機關(guān)。它們是憲法構(gòu)建的，參與國家整體意志的形成。包括聯(lián)邦眾議院、聯(lián)邦參議院、聯(lián)邦大會、聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦政府和聯(lián)邦憲法法院。Vgl. Harmut Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl., Verlag C.H.Beck, München, 2010, S. 371.另一方面也有該機關(guān)不受其他機關(guān)領(lǐng)導之意。這里的領(lǐng)導不是抽象的政治上的領(lǐng)導或合法性的監(jiān)督，而是業(yè)務上的領(lǐng)導或者專業(yè)性的監(jiān)督。例如在德國，聯(lián)邦法院、聯(lián)邦行政法院、聯(lián)邦財政法院、聯(lián)邦勞動法院、聯(lián)邦社會法院都屬于聯(lián)邦的最高法院，但并不認為是聯(lián)邦最高機關(guān)，因為它們要接受聯(lián)邦司法部的業(yè)務監(jiān)督。我國憲法明確規(guī)定的最高國家機關(guān)包括全國人大（最高國家權(quán)力機關(guān)，《憲法》第57條）、國家主席（代表中華人民共和國，《憲法》第81條）、國務院（最高國家行政機關(guān)，《憲法》第85條）、中央軍委（領(lǐng)導全國武裝力量，《憲法》第93條）、最高人民法院（最高審判機關(guān)，《憲法》第127條）、最高人民檢察院（最高檢察機關(guān)，《憲法》第132條）。

至于各部委是不是最高國家機關(guān)？尤其是否屬于國務院的一部分?根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第85條，中央人民政府是指國務院。但同時，《憲法》第86條第1款規(guī)定，國務院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長。這就產(chǎn)生一個問題，國務院與各部委到底是一個機關(guān)還是分開的機關(guān)？對此，首先，我國行政法學界的通說認為，政府和政府所屬的工作部門是分開的機關(guān)。19姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第107頁。臺灣學者吳庚提出如下行政機關(guān)的判斷標準：（1）有無單獨的組織法。這里的組織法不限于法律，還包括行政法規(guī)、規(guī)章、甚至是規(guī)范性文件；（2）有無獨立的編制和預算。有獨立的編制和預算者，通常都設有人事和會計部門；（3）有無印信。參見吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第119頁。依此標準來看，國務院各部委都具備行政機關(guān)的資格（各部委的組織法依據(jù)就是“三定”方案）。例如《憲法》第91條就明確規(guī)定審計署是“審計機關(guān)”。其次，從設立方式上來看，根據(jù)《國務院組織法》第8條、第11條和《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》第7條、第8條，各部委的設立方式與國務院其他行政機構(gòu)的設立方式并不相同，各部委的設立、撤銷、合并由全國人大或者全國人大常委會決定，而國務院其他行政機構(gòu)的設立、撤銷、合并由國務院自己決定。由此，不能將各部委理解為國務院的“內(nèi)設組織”。再次，從《憲法》第89條所列舉的國務院的職權(quán)來看，這些職權(quán)不可能被各部委所享有。上述證據(jù)表明，《憲法》第85條所講的中央人民政府，即國務院，并不包含各部委。同時，《憲法》第88條還規(guī)定了國務院的議事形式是國務院常務會議和全體會議，那么，這兩者有何區(qū)別？筆者認為，這里需要區(qū)分政府和內(nèi)閣。國務院全體人員組成了國務院全體會議，而國務院常務會議只由總理、副總理、國務委員和秘書長組成。但無論是從開會頻率與討論的事項（國務院常務會議基本上每周開一次會，討論政策問題），20國務院全體會議基本上一年才召開一次，討論的事項主要是政府工作報告草案，不涉及政策問題。還是從其成員身份（國務院常務會議成員都是全國人大代表）來看，21國務院各部部長、委員會主任、審計長中絕大多數(shù)不是全國人大代表，目前只有國家民委主任王正偉（寧夏代表團）、國土資源部部長姜大明（山東代表團）、環(huán)境保護部部長陳吉寧（北京代表團）、城鄉(xiāng)建設部部長陳政高（遼寧代表團）、衛(wèi)生計生委主任李斌（安徽代表團）五人為全國人大代表。而且從這五人所在的代表團來看，他們的人大代表身份應當與其任部委首長之前的職務有關(guān)，王正偉之前是寧夏回族自治區(qū)政府主席，姜大明之前是山東省省長，陳吉寧之前是清華大學校長，陳政高之前是遼寧省省長，李斌之前是安徽省省長。國務院常務會議實際上發(fā)揮著內(nèi)閣的作用，這與西方國家內(nèi)閣成員只是由政府中的核心成員組成類似。22比如在英國，中央政府成員可以分為：內(nèi)閣大臣、非內(nèi)閣大臣和政務次官。內(nèi)閣成員一般除首相外，財政、外交、內(nèi)政、國防大臣以及樞密院長、掌璽大臣、大法官等都是內(nèi)閣大臣，蘇格蘭事務大臣和威爾士事務大臣也常被吸收入閣。1975年以來財政部首席次官也通常成為內(nèi)閣大臣，而在撒切爾夫人第二任政府，運輸部主管大臣并非內(nèi)閣大臣。參見王小曼：《論英國的責任內(nèi)閣制》，載《西歐研究》1989年第3期。由此可見，國務院中真正的核心是國務院常務會議（內(nèi)閣），并且國務院常務會議成員（內(nèi)閣成員）都擔任全國人大代表，23根據(jù)筆者在“中國人大網(wǎng)”的檢索，國務院常務會議的十位成員中，總理李克強為山東代表團代表，副總理張高麗、劉延東、汪洋、馬凱分別為天津代表團、河北代表團、安徽代表團、山西代表團代表，國務院秘書長楊晶為云南代表團代表，國務委員常萬全、楊潔篪、郭聲琨、王勇分別為解放軍代表團、海南代表團、廣西代表團、青海代表團代表。這就很好地說明了《憲法》第85條規(guī)定的“國務院作為最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)”的地位，可以說是中國版的議會內(nèi)閣制。24既然國務院不包括各部委，并且各部委又受國務院領(lǐng)導，那么，各部委就不可能屬于最高國家機關(guān)的序列。如果這個結(jié)論成立，那么各部委就不一定位于首都。這一做法在國際上也有先例，例如日本政府在2016年3月決定，將文化廳從東京外遷至京都。25《日本中央機關(guān)外遷僅敲定文化廳，糾正東京單極化誠意受質(zhì)疑》，載澎湃新聞網(wǎng)：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1446910，2017年5月28日訪問。

（二）哪些最高國家機關(guān)應位于首都

雖然首都是最高國家機關(guān)所在地，但從現(xiàn)實情況來看，最高國家機關(guān)并不一定都位于首都。例如在德國，聯(lián)邦憲法法院雖然是聯(lián)邦最高機關(guān)，但位于卡爾斯魯厄。聯(lián)邦審計署位于波恩，聯(lián)邦銀行位于法蘭克福。26同注4, S. 209—210。那么，哪些最高國家機關(guān)應當位于首都？根據(jù)筆者的統(tǒng)計，有以下五種情形：（1）規(guī)定首都是議會和政府的所在地。例如《列支敦士登公國憲法》第1條第2款規(guī)定，瓦杜茲是列支敦士登的首都，是議會和政府所在地。27同注5，第370頁。（2）規(guī)定首都是議會的所在地。例如《哥倫比亞共和國政治憲法》第140條規(guī)定，國會應位于共和國首都。28孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》（美洲大洋洲卷），中國檢察出版社2012年版，第415頁。（3）規(guī)定首都是政府的所在地。例如《盧森堡大公國憲法》第109條規(guī)定，盧森堡市是大公國首都，是政府所在地。29同注6，第388頁。（4）規(guī)定首都是國家元首的所在地。例如《斯威士蘭王國憲法》第229條規(guī)定，皇太后的官邸所在地是法定的國家首都。30同注5，第940頁。（5）除此之外，還有一些組織可以位于首都。例如《尼日利亞聯(lián)邦共和國憲法》第222條規(guī)定，政黨的總部必須設置在聯(lián)邦首都直轄區(qū)阿布賈。31同注5，第791頁。通過分析上述機關(guān)的共性可見，決定哪些最高國家機關(guān)位于首都的因素主要有：（1）該機關(guān)參與了國家政治意志的形成，這與首都作為國家政治中心的地位相符；（2）該機關(guān)對外代表國家，即國家元首應當位于首都，這符合了首都作為國家象征的意義。

首先，國家的政治意志表現(xiàn)為兩個方面：一是制定立法；二是決策。對于前者，在我國，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，自然應當位于首都。對于后者，一般稱為統(tǒng)治（Regierung）功能。最早研究統(tǒng)治功能的是德國學者斯門德（Rudolf Smend），他從統(tǒng)治與行政的區(qū)分入手，認為統(tǒng)治所掌理的范圍屬于政治的領(lǐng)域，具有領(lǐng)導國家及確立國家大計方針的功能；反之，行政所從事的只是個別性或技術(shù)性的問題。32李建良：《憲法理論與實踐》（一），學林文化事業(yè)有限公司2003年版，第347頁。行政是在預先給定的目標和目的范圍內(nèi)活動，并且其行為方式要受到更嚴格的約束，而統(tǒng)治是確定目標和目的。33Meinhard Schr?der, Die Bereiche der Regierung und der Verwaltung, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, 3. Aufl., C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2007, S. 403.以德國為例，統(tǒng)治功能包括：聯(lián)邦總理確定方針政策的權(quán)限；對外政策權(quán)限；領(lǐng)導聯(lián)邦國防軍；預算的確立、貫徹與監(jiān)督；法案的動議；聯(lián)邦強制。34Harmut Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl., Verlag C.H.Beck, München, 2010, S. 593.統(tǒng)治功能在憲法中表現(xiàn)為政治領(lǐng)導或國家領(lǐng)導活動。35同注33, S. 389。我國《憲法》中明確規(guī)定負有領(lǐng)導職能的國家機關(guān)包括：（1）國務院［行使下列職權(quán)：領(lǐng)導經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設；領(lǐng)導教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；領(lǐng)導民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作……領(lǐng)導國防建設事業(yè)；領(lǐng)導民族事務（第89條）］；（2）中華人民共和國中央軍事委員會［領(lǐng)導全國武裝力量（第93條）］。36這種事務上的領(lǐng)導職能不同于上級領(lǐng)導下級機關(guān)，后者主要是確立一種機關(guān)之間的上下級關(guān)系，是指令關(guān)系而非本處所指的決策功能。這為國務院和中央軍委位于首都奠定了基礎。

其次，根據(jù)《憲法》第81條，中華人民共和國主席代表中華人民共和國。由此，國家主席作為國家元首，對外代表國家的地位得以確立?，F(xiàn)行憲法并未規(guī)定國家主席對全國人大及其常委會負責并報告工作。根據(jù)學者的論述，其中的原因在于國家主席行使的職權(quán)都根據(jù)全國人大及其常委會的決定，所以主席不決定實質(zhì)性問題，不承擔任何政治性的責任。37許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第832頁。因為從詞源上看，代表（representation）就是再現(xiàn)（re-presentation）的意思，即“使某種實際上不在場的事物可以被看作是在場的”。38［美］皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團有限責任公司2014年版，第12頁。學者皮特金區(qū)分了三種意義的代表：描繪性代表、象征性代表和行為性代表。其中，國家元首屬于象征性代表。她說：“只要國家元首的行為只是儀式性的，我們就將他看成是一個象征符號。因此，當且只要當美國總統(tǒng)履行了幾乎純粹是儀式性的和象征性的職能——如接受大使之時，那么他就是美國的象征符號?！?9同注38，第126頁。由此可見，我國的國家主席不向全國人大及其常委會負責并報告工作，是因為他不享有實權(quán)，40有學者認為，國家主席提名國務院總理的權(quán)力屬于實權(quán)，參見杜強強：《論國家主席對總理提名權(quán)的性質(zhì)——以我國憲法文本為中心》，載許崇德、韓大元主編：《中國憲法年刊2010》，法律出版社2011年版，第45—50頁。但是這要看國家主席是否對于提名享有自主的決定權(quán)，如果國家主席僅是按照程序提名而缺乏否決權(quán)，那么這項權(quán)力還稱不上是實權(quán)。同時，《憲法》第81條并未規(guī)定國家主席在進行國事活動、接受外國使節(jié)時要根據(jù)全國人大及其常委會的決定來行使，是否意味著“進行國事活動、接受外國使節(jié)”屬于國家主席的實權(quán)？首先，接受外國使節(jié)屬于純粹禮節(jié)性的活動，不具有實權(quán)的特征；其次，國事活動主要是針對元首外交，如國家主席出訪他國、參加國際性和區(qū)域性的國家首腦會議等，并不具有決策性質(zhì)；再次，從“進行國事活動”與“接受外國使節(jié)”與“代表中華人民共和國”處于同一句話中來看，前后的象征性代表意思是連貫的；最后，“接受外國使節(jié)”之所以不規(guī)定根據(jù)全國人大及其常委會的決定來進行的原因在于，“外國使節(jié)的到來，不過僅僅是為了接替其前任，如果每次一到就召集議會或者議院，這種需要自然要比現(xiàn)行安排不方便很多”（參見孫如意：《憲法上“國事活動”的涵義與監(jiān)督》，載《政治與法律》2016年第10期）。國事活動應與其具有類似性，不可能國家主席每次出訪前都召開人大或者人大常委會會議。因此，“進行國事活動”與“接受外國使節(jié)”之所以不規(guī)定根據(jù)全國人大及其常委會的決定來進行，恰恰是基于這兩者自身的非實權(quán)性。而他不享有實權(quán)的原因又在于維護他作為國家象征性代表的地位。就像英國國王之所以享有崇高的地位：“這很大程度上是因為他從不介入政治，沒有行使任何公開的政治權(quán)力，沒有在任何政治爭端中公開地表明傾向，因此也沒有產(chǎn)生任何政治敵人。國王不可能犯錯誤，因為在政治上他什么也做不了。他是一個象征符號，就像一面國旗那樣，因此他不是一個行動者，而是一個人們的情感和行動的對象。”41同注38，第126—127頁。德國學者黑伯樂（Peter H?berle）也指出，國家元首的履職地點應當位于首都，即使是立憲國家也不能缺少這種感情上的象征價值。因為公民是理性和感性的結(jié)合，這種心理上的凝聚公民的作用不應該被低估。42Peter H?berle, Die Hauptstadtfrage als Verfassungsproblem, in ders., Rechtsvergleichung im Kraftfeld des Verfassungsstaates: Methoden und inhalte, Kleinstaaten und Entwicklungsl?nder, Duncker & Humblot, Berlin, 1992, S.310.需要注意的是，根據(jù)《憲法》第82條第2款，中華人民共和國副主席受主席的委托，可以代行主席的部分職權(quán)。同時，第84條第1款規(guī)定，中華人民共和國主席缺位的時候，由副主席繼任主席的職位。由此，國家副主席也宜位于首都。

綜上所述，在我國，從參與國家政治意志形成和代表國家的角度，首都應當是全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍委這些最高國家機關(guān)的所在地。當然，這并不排除一些非最高的國家機關(guān)也位于首都，比如國家副主席。

三、憲法上的首都功能

（一）首都功能和非首都功能

德國學者黑伯樂將首都定義為“通過安置特定的國家機關(guān)、服務于特定的任務從而帶有相應國家功能的地方”。43同注42, S. 307。可見，首都不是一個普通的地方，而是承載著某種特殊功能的地方。這種功能就是所謂的首都功能。

首都功能是服務于首都的概念的。從首都作為最高國家機關(guān)所在地和國家象征的角度來講，首都功能主要是政治功能和文化功能。首都的政治功能是首都作為最高國家機關(guān)所在地的應有之義，主要是指國家意志的形成。首都的文化功能則是首都作為國家象征的必然結(jié)果，首都的文化功能就是要形成國家的文化，建筑、紀念碑、文化地標、具體化藝術(shù)和學術(shù)的音樂廳、展覽館、高校都使得首都成為文化城市。而且與其他的城市相比，首都必須具有文化上的代表性和多樣性。從代表性上來講，北京作為五四運動的發(fā)生地，它所代表的反帝、反封建、愛國主義是新中國建立的文化基礎，這從當時政協(xié)籌備會常委會下設第六小組呈報給政協(xié)第一屆全體會議的建都理由中就有體現(xiàn)：“北平……自五四以來，這里就是新文化思想的搖籃?！?4《中華人民共和國首都》，載中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/guoqing/2005-05/24/content_2615214.htm，2016年3月20日訪問。從多樣性來講，由于一般的地方受制于地理和民情，在文化上容易“本地化”，而首都作為國家的象征，應當通過對多元文化的平等展現(xiàn)來反映中華人民共和國作為統(tǒng)一的多民族國家的事實。

非首都功能是指會與首都功能之間產(chǎn)生不利交互影響的功能，要么該功能的正常行使會受到首都功能的不利影響，要么該功能會對首都功能的正常行使產(chǎn)生不利影響。

對于前者，主要是監(jiān)督功能。正因為首都匯聚了最重要的國家機關(guān)，所以對這些國家機關(guān)進行監(jiān)督的專門機關(guān)就不適合位于首都，防止監(jiān)督權(quán)受到政治力量的干擾，從而威脅到監(jiān)督的中立性和公正性，這也就是為什么德國讓聯(lián)邦憲法法院和聯(lián)邦審計署在空間地理上遠離首都的原因。因此，監(jiān)督功能作為非首都功能是立憲國家的分權(quán)原則在首都問題上的反映。以司法權(quán)為例，我國《憲法》第126條只是排除了行政機關(guān)、社會團體和個人對司法機關(guān)的干涉，并未排除權(quán)力機關(guān)對司法機關(guān)的干涉。45憲法沒有規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院向全國人大及其常委會報告工作，但是1989年的《全國人大議事規(guī)則》和1987年的《全國人大常委會議事規(guī)則》都規(guī)定了“兩高”向全國人大及其常委會報告工作。根據(jù)肖蔚云教授的解釋，憲法沒有規(guī)定并不代表就不需要報告工作，因為報告工作有靈活性，可以是口頭的，也可以是書面的。參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第177頁。雖然2010年修改后的《代表法》第46條禁止代表利用代表職務干涉具體司法案件，但從目前的情況來看，代表利用對司法機關(guān)工作報告的投票權(quán)對司法機關(guān)施加影響仍不時發(fā)生。46胡?。骸墩l投了“兩高”報告的反對票》，載法言網(wǎng)：http://www.lawtalks.cn/?/article/582，2016年3月20日訪問。并且首都承擔司法功能，也會使得首都成為糾紛集聚之地，不利于首都的穩(wěn)定。所以，從2015年開始，最高人民法院在首都之外設立巡回法庭可以看作為“疏解”首都的司法功能邁出了可喜的一步。

對于后者，主要是經(jīng)濟功能，這是為了避免首都被資本壟斷。首都的地位不是通過經(jīng)濟實力來反映的。在立憲國家，首都不能是資本最強有力的地方，否則經(jīng)濟實力滲透進政治會導致政治意志的形成變得扭曲。47同注42, S. 312。所以，分散北京的經(jīng)濟功能是目前疏解非首都功能的重心。48北京市政府提出的疏解重心包括“堅決退出一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)、嚴控高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展、加快疏解區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療功能穩(wěn)步疏解、行政事業(yè)性服務機構(gòu)有序疏解”?！?015年北京市政府重點工作情況匯編之有序疏解非首都功能篇》，載首都之窗網(wǎng)：http://www.beijing.gov.cn/sy/2016lh/2015zdgzqkhb/t1421839.htm，2016年3月20日訪問。同時，經(jīng)濟功能的疏解還有利于首都人口數(shù)量的下降，因為首都作為最高國家機關(guān)所在地，工作人員及其家屬本來就是其他地方所不具備的“額外”人口負擔，49根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒（2015），北京的“公共管理、社會保障和社會組織”就業(yè)人數(shù)為46.7萬人。如果按照第六次人口普查中國每戶平均3.10人來看（載中國經(jīng)濟網(wǎng)http://www.ce.cn/macro/more/201104/28/t20110428_22390229.shtml，2016年6月16日訪問），那么在北京的公職人員及其家屬就有近150萬人。如果人口過多將會影響到首都政治功能的發(fā)揮。

（二）首都功能與地方功能

北京在我國的行政區(qū)劃中具有雙重地位，一方面它是直轄市，另一方面又是首都。這意味著北京同時行使著兩種功能，一種是跟其他的省級地方一樣的地方功能，另一種是首都功能。這兩者的區(qū)別在于，首都功能屬于中央事權(quán)，地方功能屬于地方事權(quán)。50根據(jù)我國《立法法》第8條第1項，國家主權(quán)的事項只能制定法律。根據(jù)全國人大常委會法工委國家法室的解釋，國家主權(quán)的事項具體包括：（1）國家領(lǐng)土；（2）國防；（3）外交；（4）國籍；（5）中國公民出入境和外國公民出入境制度；（6）國旗、國徽、國歌。參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第44頁。既然首都與國旗、國徽、國歌一樣屬于國家象征，理應納入國家主權(quán)的事項，由中央立法來規(guī)定。在國際上，很多國家的憲法都對首都實行法律保留，比如《肯尼亞憲法》第200條、《盧旺達共和國憲法》第4條、《馬達加斯加共和國憲法》第95條、《南蘇達共和國過渡憲法》第50條、《巴拉圭共和國憲法》第157條等。并且從其他國家的經(jīng)驗來看，地方功能勢必受到首都功能的限制，這是作為首都的城市的特殊之處。例如《阿根廷共和國憲法》第129條規(guī)定，首都擁有自治的政府系統(tǒng)，并有立法權(quán)和司法權(quán)，其政府首腦由首都居民直接選舉產(chǎn)生。在布宜諾斯艾利斯市為國家首都期間,應制定法律確保國家利益。51同注28，第10頁。以下分別從聯(lián)邦制國家的首都和單一制國家的首都來說明。

作為聯(lián)邦制國家的美國，其首都華盛頓全稱是“華盛頓哥倫比亞特區(qū)”（District of Columbia）。之所以稱為“特區(qū)”，因為盡管華盛頓市機關(guān)有權(quán)通過地方立法和管理地方事務，但是美國國會保留了推翻華盛頓市地方立法的權(quán)力，并且華盛頓市居民在美國國會缺乏有投票權(quán)的代表（哥倫比亞特區(qū)在美國國會只有1名沒有投票權(quán)的眾議員，并且沒有參議員）。52拒絕給予首都華盛頓在國會的投票權(quán)原因在于，避免聯(lián)邦政府受到政府所在地選民的影響。參見林海：《沒有投票權(quán)的華盛頓人》，載《法治周末》2013年3月19日。但是，據(jù)此并不能得出華盛頓沒有地方政府、而是由美國聯(lián)邦政府直接管轄的結(jié)論。實際上，聯(lián)邦政府對華盛頓的管理仍然是通過華盛頓市的地方機關(guān)來進行，只不過對地方機關(guān)的權(quán)限進行了一定的限制。

作為單一制國家的法國，其首都巴黎在警察法上具有特殊的地位。巴黎市警察局局長由法國內(nèi)閣任命，隸屬于內(nèi)政部（內(nèi)政部長領(lǐng)導全國的警察力量）。他不僅是法國國家的代表，而且還可以參加巴黎市議會的審議。根據(jù)1982—1983年的《分權(quán)法》，巴黎市長也被賦予了警察法上的權(quán)限。但是與其他地方的市長相比（法國在2萬居民以上的地方設立地方警察局，由市長領(lǐng)導），巴黎市長的權(quán)限要小。警察局局長與市長之間的權(quán)限沖突由最高行政法院來裁決。根據(jù)1986年的法律，在公共道路上的危險防御和集市的公共安全的維護屬于市長的職責，2002年的法律進一步將交通和公園的警察權(quán)限轉(zhuǎn)移給市長。警察局局長只負責重要的交通要道、共和國機構(gòu)和大使館的安全和秩序，對于示威游行，警察局局長有權(quán)和市長協(xié)商。由此，警察局局長的權(quán)限被縮減到對國家的保護任務上。53Conrad Seiferth, Die Rechtsstellung der Bundeshauptstadt Berlin, Nomos, Baden-Baden, 2008, S. 13-37.

因此，對首都的管理要區(qū)分首都功能和地方功能。地方功能仍然由地方機關(guān)來管理，但首都功能會上收到中央或聯(lián)邦管理。當然中央或聯(lián)邦也可以委托地方機關(guān)來執(zhí)行首都功能，但此時地方機關(guān)要接受中央或聯(lián)邦的業(yè)務監(jiān)督。對于地方機關(guān)承擔的這種“額外”的任務，中央或聯(lián)邦要給予補助。例如在德國，僅1994—2001年，聯(lián)邦對柏林的交通基礎設施、首都文化設施和活動的投資在13億馬克。根據(jù)2001年聯(lián)邦政府與柏林的補充合同，對柏林每年支付7500萬馬克用于補償首都的安全措施。2001—2003年，聯(lián)邦每年對柏林的文化財政資助達到了5113萬歐元，2004年增加到了8348.9萬歐元。54Vgl. Eckart Klein, Bundeshauptstadt, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band VI, C.F.M ü ller Verlag, Heidelberg, 2008, S. 406-407.

從目前北京市疏解工作的重心來看，其中大多數(shù)是針對經(jīng)濟功能，但也有一部分針對非經(jīng)濟功能，如教育、醫(yī)療、事業(yè)性服務。對此，筆者認為，教育、醫(yī)療、事業(yè)性服務雖然不屬于北京的首都功能，但屬于北京的地方功能。因為北京還居住著2100多萬的市民，他們需要在本地接受教育、醫(yī)療等公共服務。地方功能固然要受到首都功能的限制，但不能為了首都功能的發(fā)揮而完全放棄地方功能。所以，在外遷這些非經(jīng)濟功能的時候，必須考慮到北京市地方功能的正常發(fā)揮。

（三）國家結(jié)構(gòu)形式與首都的整合功能

國家結(jié)構(gòu)形式也會對首都功能產(chǎn)生影響。例如在聯(lián)邦制國家，首都只是政治中心，而不必同時是經(jīng)濟、社會和文化的中心。無論是瑞士的伯爾尼、美國的華盛頓，還是澳大利亞的堪培拉、加拿大的渥太華，都不是本國的大城市和主要城市。因為在聯(lián)邦制國家，如果首都位于大都市，將使得聯(lián)邦協(xié)調(diào)權(quán)力平衡變得困難。55德國是例外，首都柏林是全國最大的城市，這是因為柏林曾經(jīng)是兩德分裂的標志，而將首都重新放在柏林則象征著兩德統(tǒng)一。這從《德國基本法》第22條第1款第2句的表述就可以看出：首都代表統(tǒng)一體的國家，這是聯(lián)邦的任務。相反，一個小首都或者聯(lián)邦所在地可以在國內(nèi)實力構(gòu)造上成為穩(wěn)定性的因素。將世界性城市作為首都是單一制國家的趨勢。在單一制國家，只有大都市作為政治、精神和文化的中心才能使整合人民成為政治統(tǒng)一體變得可能。56Markus Heintzen, Die Hauptstadfrage-verfassungsrechtlich und rechtspolitische Betrachtet, ZfP 1990, S. 141.因為只有大都市才有承載足夠的多樣性，才能包容不同的人民。

整合理論最早由德國學者斯門德提出。所謂整合（Integration），指從一些個別的因素中建立或者產(chǎn)生一個統(tǒng)一體或者整體。整合理論的出發(fā)點是個人與社會的關(guān)系，即個人作為共同體的一部分，其意圖與其他人相連。共同體、團體和國家并非一個個“我”的集合，而是個人生活的統(tǒng)一構(gòu)造。個人的本質(zhì)是融入整體獲得實現(xiàn)。整合的方式有三種：（1）人的整合（pers?nliche Integration）。人的整合主要發(fā)生在國家組織法領(lǐng)域，斯門德將其界定為領(lǐng)導和代表的問題，這兩者都具有構(gòu)建統(tǒng)一體的意義。57Petra Otto, Die Entwicklung der Verfassungslehre in der Weimarer Republik, Peter Lang, Frankfurt am Main, 2002,S. 74.領(lǐng)導的任務并不在于管理群眾，而是通過事務上的聯(lián)系將個人的集合變成一個集體。斯門德將集體理解為通過領(lǐng)導進行整合的過程。58Kay Waechter, Studien zum Gedanken der Einheit des Staates: über die rechtsphilosophiesche Aufl?sung der Einheit des Subjektes, Duncker & Humblot, Berlin, 1994, S. 116.（2）功能的整合（funktionelle Integration），主要是通過有意識的參與集體活動來形成國家意志，如選舉和表決。斯門德強調(diào)，參與國家的構(gòu)建活動不在于活動的內(nèi)容，而在于選舉過程中相互的意見交流。對他來說，參與和對基本規(guī)則的共同承認是整合成功的前提條件。59同注57, S. 77。（3）質(zhì)的整合（sachliche Integration）,是通過意義內(nèi)涵的社會化來形成共同體。斯門德認為，每個國家在它的憲法中都必須實定化一定的價值，這些價值形塑著國家的行為。本質(zhì)上的價值內(nèi)容構(gòu)成了正當性和法規(guī)范的效力。這些價值內(nèi)容可以體現(xiàn)基本權(quán)利上，也可以體現(xiàn)在諸如旗幟、徽章、國家元首（尤其是君主）、政治儀式、國家慶典，甚至國家領(lǐng)土上。60Rudolf Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, Verlag von Duncker & Humblot, M ü nchen und Leipzig, 1928, S.163, 168.

整合理論針對的是19世紀政治自由主義所導致的對國家的疏離和冷漠，61同注60, S. 122。在整合理論中，國家不是一個純粹的目的性創(chuàng)造，而是一種存在方式和人的精神生活。整合理論旨在克服個人與共同體之間的距離，國家被視為人的必然的生活方式，由此導致的后果是，國家理論的主要問題既非劃分個人與國家之間的界限，也非對國家的法律正當化和目的確定，而是如何構(gòu)建國家統(tǒng)一體。與施米特（Carl Schmitt）通過排斥敵人以維護人民的同質(zhì)性作為國家統(tǒng)一體的基礎不同，斯門德是通過強調(diào)人民與集體之間的精神交流來產(chǎn)生個人歸屬感從而形成國家統(tǒng)一體。國家不是自然事實，而是文化共同體。它不是理論問題，而是實踐問題。62同注60, S. 134。這一過程可以被經(jīng)驗地證實。國家的經(jīng)驗存在就是體現(xiàn)在這些可視的外在表現(xiàn)中：法律、外交行為、判決、行政行為等。構(gòu)建國家實體的是個人，國家就是通過不斷將個人整合進來而構(gòu)建起來。這個持續(xù)的過程就是國家的精神—社會存在。63同注60, S. 138。

首都在整合理論中的作用主要在于質(zhì)的整合，質(zhì)的整合的根本就是一種意義生活的社會化。64同注58, S. 105。問題就在于，這種意義是什么？1949年，政協(xié)籌備會常委會下設的第六小組呈報給政協(xié)第一屆全體會議的建都理由中有這樣一句話：“國民黨反動派過去定都南京，主要原因是在政治上和經(jīng)濟上，便于依賴帝國主義，因為南京靠近上海，而上海是帝國主義和買辦資產(chǎn)階級剝削中國人民的中心城市。中華人民共和國為人民自己的國家，它依靠的是中國人民，自不一定要建都南京了……在政治上，北平位于華北老解放區(qū)內(nèi)，人民力量雄厚?！?5同注44。由此可見，北京與“中華人民共和國”之間的意義聯(lián)結(jié)就在于它反映著“人民的力量”。當然，北京要實現(xiàn)這種整合意義，要讓人民對國家產(chǎn)生認同，就必然意味著北京必須具有包容性。66參見張翔：《包容的首都：國家象征與國家整合》，載中國憲政網(wǎng)：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11869，2017年5月1日訪問。

四、首都條款的憲法效力

我國《憲法》第138條規(guī)定了首都，但從該條的表述來看——中華人民共和國首都是北京。用了描述性的“是”，而非規(guī)范性的“應當”，由此讓人產(chǎn)生了該條到底是事實還是規(guī)范的疑惑。

（一）事實還是規(guī)范？——《憲法》第138條的屬性

首先需要區(qū)分關(guān)于規(guī)范的句子（S?tze über Normen）和規(guī)范語句（Norms?tzen）。關(guān)于規(guī)范的句子只是跟規(guī)范有關(guān)，本身并非規(guī)范，比如“規(guī)范A是有效的”。規(guī)范語句是規(guī)范的語言形式，但是并不能等同于規(guī)范。因為一方面，同一個規(guī)范可以用不同的規(guī)范語句來表達，比如“禁止殺人”和“殺害其他人的人將受到懲罰”表達的是同一個規(guī)范。規(guī)范是規(guī)范語句所表達的含義。67Matthias Mahlmann, Rechtsphilosophie und Rechtstheorie, 3. Aufl., Nomos, Baden-Baden, 2015, S. 272.另一方面，規(guī)范也可以不用規(guī)范語句來表達，規(guī)范可以蘊含在一個習慣中或者十字路口的紅燈的行為要求中。68Klaus F. R?hl & Hans Christian R?hl, Allgemeine Rechtslehre: Ein Lehrbuch, 3. Aufl., Carl Heymanns Verlag, K?ln,München, 2008, S. 195.

那么，如何區(qū)分一個語句包含了規(guī)范還是事實？事實有真假之分，所以與事實不符的語句就是錯誤的。但是，規(guī)范并沒有真假，規(guī)范的內(nèi)容是應當或者不應當，如果沒有按照規(guī)范的內(nèi)容行為，并不能說規(guī)范本身錯誤，而是對規(guī)范的違反。69Peter Koller, Theorie des Rechts: Eine Einführung, 2. Aufl., B?hlau Verlag, Wien, K?ln, Weimar, 1997, S. 66.規(guī)范的特征是有無效力，即你如果按照規(guī)范的指令行事，比如規(guī)范說“應當這么干”，而且你的確這么干了，那么說明規(guī)范對你是有效力的。但是反過來，規(guī)范說“應當這么干”，但是你沒有這么干，這并不說明規(guī)范對你是無效的，相反，執(zhí)行規(guī)范的機關(guān)會動用強制力強迫你這么干，此時規(guī)范仍然對你是有效力的。而規(guī)范的無效必須通過證明，也就是說要通過價值判斷。“只能從法所追求的目的角度，也就是從基本的價值秩序角度來判斷法律規(guī)范可能是適當?shù)?、有益的、必要的?！?0［德］魏德士：《法理學》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2005年版，第59頁。

由此來看，《憲法》第138條存在三種可能的理解：

（1）描述“中華人民共和國首都在北京”的事實，這就意味著該句子將缺乏效力。如果我們把最高國家機關(guān)遷到別的地方，只能說明這個句子不符合事實，應當被修改，但不能說這種遷都行為是違憲的。所以，如果這句話是在陳述一個事實，那么它就缺乏對遷都行為的約束力，就像我國憲法序言第一句：“中國是世界上歷史最悠久的國家之一”，你無法說成“中國應當是世界上歷史最悠久的國家之一”一樣。

（2）描述“中華人民共和國首都叫北京”的事實，也就是說，不管中華人民共和國首都在哪個地方，只要叫北京就行。即使我們把最高國家機關(guān)遷到別的地方，只要我們把這個地方改名叫北京即可。如果這樣的話，不僅對遷都行為沒有約束力，而且北京就只淪落為一個稱呼。71歷史上叫“北京”的地方很多。最早使用“北京”兩個字的是西晉時的江南人，他們稱洛陽為北京。把“北京”當做政治中心的做法源于十六國時期胡夏國皇帝赫連勃勃，他將統(tǒng)萬城（今陜西靖邊白城子）作為北京。之后，平城（今山西大同）、晉陽（今山西太原）等都曾被稱為北京。直到1427年，明成祖朱棣將都城從南京遷到北平，并將北平改為“北京”，北京的稱呼才和今天的北京城聯(lián)系起來。參見《中國古代哪些地方曾叫“北京”？》，載鳳凰網(wǎng)：http://news.ifeng.com/a/20160117/47106093_0.shtml，2016年3月20日訪問。但是，從北京作為中華人民共和國首都的理由來看，顯然不是任何地方都可以稱為北京，北京是有特定的地理方位所指的：“在地理上，北平位于一個大平原之中，將來有足夠的擴充的余地，在交通上是四通八達，有平沈、平綏、平漢、平滬等鐵路干線，連絡全國各地?！?2同注44。

（3）規(guī)定“中華人民共和國首都應當在北京”的規(guī)范。當然這樣的話，就必須證明該規(guī)范為什么有效？即中華人民共和國首都為什么應當在北京，而不應當在其他地方？答案只有一個，因為在北京就象征著這個國家是中華人民共和國。北京作為中華人民共和國的象征，一方面與北京在中華人民共和國成立時的歷史地位有關(guān)。1949年10月1日，毛澤東主席在天安門城樓上宣告了中華人民共和國的成立。另一方面也與北京存在著大量反映中華人民共和國具體存在的建筑——天安門廣場、人民大會堂、人民英雄紀念碑、國家博物館、民族文化宮等——有關(guān)。這些歷史和建筑具有“時空唯一性”，是北京之外的地方所不具備的，也是不可能隨著遷都而變化的。由此可見，最高國家機關(guān)的所在地只是首都的形式意義，而首都作為一國的象征才是其實質(zhì)意義。

既然《憲法》第138條是個規(guī)范語句，為什么要用陳述語句來表達呢？德國學者魏德士（Bernd Ruthers）給出了一個有意思的解釋。他說，立法者正是在這些重要的基本原則規(guī)范上，傾向于用樸實的直陳式表述規(guī)范性的當為內(nèi)容，采用直陳式的法律規(guī)范通常對命令內(nèi)容的表達特別鄭重，并且使人印象深刻。73同注70，第57頁。筆者認為，除了上述理由外，《憲法》第138條用“是”字還有另外一層意義，即用“首都是北京”而非“首都在北京”來表明首都與北京的高度重合性。也就是說，北京整體上作為首都而非北京的某個地方是首都，所以那些試圖將首都功能只賦予北京的某個地方甚至試圖割裂該地方與北京的隸屬關(guān)系的做法都會面臨合憲性的批評。

（二）國家象征條款的憲法效力

《憲法》第138條位于我國憲法正文的第四章“國旗、國徽、國歌、首都”中，那么這個國家象征條款到底具有什么樣的憲法效力呢？

這要從象征的憲法內(nèi)涵談起。象征（Symbol）是介紹共同體所用的標志和符號，它使一種精神—道德現(xiàn)象變得可見。74Eckart Klein, Staatssymbole, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2004, S. 194.國家象征是政治共同體的特質(zhì)的外在表現(xiàn)，其目的使國家內(nèi)部各自追求的因素凝聚為一個整體。75Marc And ré Wiegang, Symbolik und Repr?sentation im Verfassungsstaat, Der Staat 45 (2006), S. 605.當然，國家象征的功能并不局限于對外展示國家，在它的幫助下，公民不僅了解到國家的存在和統(tǒng)一，也了解到形塑和正當化國家的價值和指導思想。為此，國家象征也履行公民教育的政治功能。通過它，國家獲得了促進公民認同和共識的機會。76同注74, S. 194。公民必須能夠具體地感受到國家的存在，從而產(chǎn)生歸屬感。首都的功能也是如此。公民不必去國家的所有領(lǐng)土，只需要去首都，就可以感受到國家。

國家象征使得國家這個抽象的事物變得具體化，這種具體化必須表現(xiàn)為一種載體，如國旗、國徽、國歌，所以國家象征的憲法效力就在于維護這種象征作用，即這些載體的存續(xù)以及不被濫用。實際上，憲法在此賦予立法者一種立法義務去維護國家象征的象征功能，這一方面體現(xiàn)為保護國家象征的載體不被破壞，另一方面國家象征的使用必須與其象征意義有關(guān)，并且使用的效果不能對其象征意義進行貶損。因此，我國1990年頒布的《國旗法》、1991年頒布的《國徽法》以及2017年頒布的《國歌法》都是對國旗、國徽、國歌本身及其使用進行規(guī)范。那么，如何維護首都的象征功能?筆者認為，首先，首都載體的保護主要表現(xiàn)為那些象征中華人民共和國的建筑，比如人民大會堂、人民英雄紀念碑等不被破壞，包括這些建筑周圍的其他建筑不能對這些建筑的象征作用構(gòu)成妨礙（限高、設立規(guī)劃保護區(qū)等）。其次，首都作為最高國家機關(guān)的所在地，為了保障最高國家機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，必須在辦公能力、交通能力等方面提供能力支持。這些都需要專門的立法給予保障。77Werner Thieme, Die Hauptstadtfrage als verwaltungswissenschaftliches Problem, Der Staat 24 (1991), S. 6.未來我國可以制定專門的《首都法》，對首都建筑（包括建筑規(guī)劃）、首都的功能發(fā)揮進行規(guī)范。

五、結(jié)語

新中國成立以后，北京的城市定位經(jīng)過了多次轉(zhuǎn)變，從1953年的“政治、經(jīng)濟和文化中心、工業(yè)基地和科學技術(shù)中心”到1958年的“政治和文化教育中心、工業(yè)基地和科學技術(shù)中心”再到1983年、1993年的“政治和文化中心”以及2004年的“政治、文化科技、經(jīng)濟管理中心和國際交流中心”，78李曉江、徐穎：《首都功能的歷史、現(xiàn)狀及完善》，載《北京人大》2015年第8期。這種變化反映出我們對于首都功能認識的欠缺。根據(jù)上面的分析，筆者認為，目前將首都定位為“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”是準確的。其中，政治中心和文化中心是由首都的概念和功能所決定的。國際交往中心一方面與首都的政治功能有關(guān)，另一方面也與首都作為國家元首的所在地有關(guān)，因為根據(jù)我國《憲法》第81條，從事國事活動是國家元首的職權(quán)之一，而且將外交使館放在國家元首駐地從而便于外交使節(jié)遞交國書也是國際慣例，這導致了首都必然成為國際交往中心。至于科技創(chuàng)新中心，應對其作適度的限縮，否則任意拔高北京作為科技創(chuàng)新中心的作用在當前科技經(jīng)濟的背景下，等于變相助長了非首都功能中的經(jīng)濟功能。筆者認為，首都作為科技創(chuàng)新中心必須服務于首都作為政治中心、文化中心、國際交往中心。也就是說，首都發(fā)展的并非所有科技，一些已經(jīng)或?qū)⒁顺霰本┑男袠I(yè)，如冶金、造紙等行業(yè)的研發(fā)中心就不一定非得集中在北京。79張可云：《北京非首都功能的本質(zhì)與疏解方向》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2016年第3期。首都應當著重發(fā)展涉及國家政治安全的戰(zhàn)略性科技項目、保存和保護國家文化成果的文化科技項目、有利于對外交往代表國家形象的科技產(chǎn)品，等等。