馬幼松(河北省環(huán)境科學研究院)

河北省環(huán)境保護中公眾參與制度研究

馬幼松(河北省環(huán)境科學研究院)

《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》的實施為河北省環(huán)境保護公眾參與工作提了具體要求，本文通過對國內(nèi)及河北省環(huán)境保護中公眾參與制度研究，發(fā)現(xiàn)了河北省環(huán)境保護公眾參與存在的問題并提出相關建議。

環(huán)境保護 公眾參與 制度

1 緒論

環(huán)境保護公眾參與一詞是美國1969年出臺的《國家環(huán)境政策法》首開先河，隨后為許多國家所效仿。環(huán)境保護的公眾參與，是指在環(huán)境保護領域，公眾有權參與和公眾環(huán)境利益相關的活動。經(jīng)過30多年高速發(fā)展，我國進入環(huán)境污染事件高發(fā)期。與此同時，公民進入意識覺醒時代。1997年以來，環(huán)境污染糾紛案件直線上升，每年遞增25%。2002年，已經(jīng)突破50萬起。環(huán)境維權已經(jīng)成為社會熱點，2005年以來，從圓明園防滲膜工程到番禹垃圾焚燒發(fā)電廠，到廈門、大連、東莞PX 項目，再到廣東江門核燃料項目，說明當前環(huán)境公眾利益的沖突日益尖銳，對抗方式更加劇烈。公眾參與在提高環(huán)保意識、引導社會輿論、維護環(huán)境權益，改善環(huán)保決策、加強環(huán)保行動等方面發(fā)揮了越來越大的作用，形成了不可忽視的積極力量。由于特殊的地理位置和產(chǎn)業(yè)結構，河北省環(huán)境問題比較突出，河北對中國工業(yè)化付出了沉重代價，環(huán)境保護工作的壓力很大。相應的，公眾關注度和參與熱情也尤為高漲。2012年，農(nóng)民潘志中等帶領村民維權，使河北秦皇島西部生活垃圾焚燒廠項目被迫停工，維權過程中最為關鍵的一步，是獲取了該工程環(huán)境影響評價報告書公眾參與部分造假的證據(jù)。之后，自然大學等多家環(huán)保組織聯(lián)合致信環(huán)保部，指出某些環(huán)評機構在項目環(huán)評過程中，存在不負責任、弄虛作假的情況，要求撤銷其環(huán)評資質(zhì)。2013年1月5日，環(huán)保部對該環(huán)境影響評價機構進行了處罰。

2 我國環(huán)境保護公眾參與制度

推動公眾依法有序參與環(huán)境保護，是黨和國家的明確要求，也是加快轉變經(jīng)濟社會發(fā)展方式和全面深化改革步伐的客觀需求。黨的十八大報告明確指出，“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”。中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中提出要“鼓勵公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時準確披露各類環(huán)境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權，維護公眾環(huán)境權益?！?/p>

我國憲法第2條規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”，我國又陸續(xù)頒布了《環(huán)境影響評價法》、以及國務院頒布的《關于環(huán)境保護若干問題的決定》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》等，這些法律法規(guī)為我國公民參與環(huán)保事業(yè)提供了方法。國家環(huán)境保護總局 2006年發(fā)行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，是我國第一部在環(huán)保領域真正有公眾參與的相關法律。在 2012 年剛修改的新《民事訴訟法》中第五十五條新增規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟。”此項規(guī)定作為破冰之舉，被譽為是我國敞開環(huán)境公益訴訟大門的敲門磚。

2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議正式通過了新修訂的《環(huán)境保護法》，并于2015 年1月1日開始施行。專列第五章“信息公開和公眾參與”，其中6個法條分別從環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價和環(huán)境公益訴訟這三個部分進行了細致的規(guī)定，成為了此次環(huán)保法修訂的亮點；新環(huán)保法第五條規(guī)定，“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。這是我國環(huán)境立法史上對環(huán)境法基本原則的首次直接規(guī)定，對公眾參與制度的發(fā)展和完善有著深遠的意義[1]。

2015年7月13日，由環(huán)境保護部部長陳吉寧簽發(fā)的《環(huán)境保護公眾參與辦法》部令公布，并將于2015年9月1日起實施。作為新修訂的《環(huán)境保護法》的重要配套細則?！掇k法》共20條，主要內(nèi)容依次為：立法目的和依據(jù)，適用范圍，參與原則，參與方式，各方主體權利、義務和責任，配套措施。

總的來說，現(xiàn)階段我國在公眾參與制度上還存在很多的缺陷，條款相對混亂，條理性差。盡管我國在公眾參與相關法律上有了一些基礎的法律框架，但是在很多方面還是有欠缺的，還難以形成完善的環(huán)境保護公眾參與制度。在真正的實踐中，公民參與環(huán)境保護的規(guī)定并沒有發(fā)揮真正的作用。

3 河北省環(huán)境保護公眾參與制度建設

2014年11月28日，河北省第十二屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》(以下簡稱條例)，該條例自2015年1月1日起施行?！稐l例》分為總則、環(huán)境信息的公開與獲取、公眾參與的范圍和途徑、公眾參與的保障和促進措施、法律責任、附則等六章四十三條。以法律形式明確了公眾參與環(huán)境保護的基本權利；政府與公眾參與相關的職責；環(huán)境公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、渠道、途徑和程序；公眾環(huán)境責任和義務；明確違反公眾參與規(guī)定的法律責任；加強環(huán)境教育與傳播，提高全民環(huán)境意識[2]。

《條例》的出臺，保障公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，填補了全國公眾參與環(huán)境保護綜合立法的空白，具有很強的宣傳示范效應，將為國家層面的公眾參與環(huán)境保護立法提供有益探索和經(jīng)驗，從而開創(chuàng)我國公眾參與環(huán)境保護工作的新局面。環(huán)境保護公眾參與立法是新常態(tài)下促進環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的客觀需要，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，也是貫徹落實新修訂的《環(huán)境保護法》的現(xiàn)實需要和具體實踐。

為增強操作性，河北省首次對重點排污單位和危險化學品生產(chǎn)使用單位公開環(huán)境信息，做了具體的規(guī)定，明確了重點排污單位的類型，重點排污單位包括國家級、省級、市級重點監(jiān)控企業(yè)，污染物超標或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護主管部門掛牌督辦的企業(yè)。呼應新環(huán)保法中的“按日連續(xù)處罰”，為條例規(guī)定，重點排污單位未依法公開環(huán)境信息且逾期不改正的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！稐l例》的一大亮點是細化了環(huán)境保護公眾參與的范圍、方式、渠道和程序，建立社會環(huán)保監(jiān)督員制度，探索公益訴訟立案前協(xié)商制度。明確了社會組織的橋梁紐帶作用，鼓勵和支持社會組織參與環(huán)境保護工作。條例不但對于環(huán)境保護公眾參與的途徑做出規(guī)定，同時還首次對公益訴訟進行了具體探索。條例的發(fā)布，有力的推動了河北省環(huán)境保護中公眾參與制度的進一步完善[3]。

盡管河北省在環(huán)境保護公眾參與建設方面取得了一些顯著的成就，并走在了全國的前列，正在經(jīng)歷一個由無到有，由不完善到逐漸完善的過程，但總的來講，河北省環(huán)境保護公眾參與制度中還存在亟待發(fā)展和完善之處。

3.1 環(huán)境立法中的公眾參與制度

我國公眾立法參與的基本制度框架的法律規(guī)范包括憲法、立法法。如《中華人民共和國立法法》第34條、第58條。從法律層面上來看，我國公民雖然具有環(huán)境立法參與權，但是在真正的制定過程當中，對環(huán)境立法的建立是非常渺小的，幾乎可以忽略。

我國公民參與環(huán)境立法工作的法律依據(jù)，僅局限為檢舉權、控告權和污染損害救濟權。環(huán)境立法中執(zhí)法部門通過上級審批，再依次向下級征求相關意見建議，所以公眾參與意見能否被采納也是很難確定的。就現(xiàn)在所看，法律中并沒有對公眾參與的途徑和渠道做統(tǒng)一規(guī)劃。基于此，在“環(huán)境保護法”的公民參與權利的特殊環(huán)境法律法規(guī)的影響下是可憐的，一般僅限于參與環(huán)境影響評估報告，征求意見活動和投訴和其他權利，任何政策的實施，只有通過對多方面意見的調(diào)查與總結，才能夠保證政策的完善性[4]。

3.2 環(huán)境立法中的公眾參與制度

(1)環(huán)評主體的規(guī)定不夠具體

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，“鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價”，在參與環(huán)境影響評價的主體方面規(guī)定的過于寬泛，在實際操作過程當中參加的形式，以及參加主體在環(huán)境評論當中所占比重到底有多大，這些都是模糊不清的，很難實施和操作。

(2)公眾參與環(huán)評的范圍不夠廣泛

根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，在我國需要進行環(huán)境影響評價的項目非常有限，沒有對環(huán)境有重大影響的政府決策、新產(chǎn)品或技術的開發(fā)等做出評價的要求，僅僅對一些具體的建設項目和開發(fā)規(guī)劃才規(guī)定要進行環(huán)評。與美國相比，我國環(huán)境影響評價是很狹義的范圍，而歐洲國家正不斷完善化，趨于成熟化，乃至公民參與了整個過程。公民在項目規(guī)劃中只能參與專項規(guī)劃，在綜合利用的環(huán)節(jié)，并沒有明確的定義。

(3)公眾介入環(huán)評的時間晚

關于公眾參與環(huán)評的時間，《環(huán)境影響評價法》規(guī)定公眾介入的最早時間是在規(guī)劃草案或建設項目環(huán)境影響報告書報送審批前，在其他階段公眾都是無權參與的。這與國外公眾參與環(huán)評的整個過程是無法比擬的。在環(huán)境影響評價過程中，建設單位和政府處于決定性的位置。

(4)公眾參與的方式和程序存在缺陷

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定公眾參與方式包括論證會、聽證會等形式，但對形式的具體步驟沒有做出規(guī)定?！稌盒修k法》則對參與方式做了衍伸和擴寬，歸納總結出了五種基本形式，并加以限定了每個形式的具體程序。 該法律中存在兩個問題：一是五種不同的調(diào)查形式是并列的，條文中并沒有規(guī)定具體使用哪種方式；二是在聽證會相關程序上有一定的漏洞。

3.3 環(huán)境信息公開不完善

雖然條例規(guī)定了企業(yè)和政府部門應當依法公開環(huán)境信息，主動接受公眾的監(jiān)督，但是與《奧胡斯公約》中規(guī)定的行政強制措施和司法強制措施兩種方式相比顯得格外單薄。

對于環(huán)境信息公開缺乏強制措施作保障的問題的存在，使得某些以“政績至上”為執(zhí)政理念的地方政府官員看到了機會，他們利用手中的權限，隱瞞或公布虛假的環(huán)境信息來欺瞞公眾，逃避公眾對政府行為的監(jiān)督。政府用資源換取了經(jīng)濟的發(fā)展和政績的提升，企業(yè)用環(huán)境的污染來降低成本，獲得了無盡的利益。

3.4 環(huán)境訴訟中公眾參與遇到的問題

雖然新民事訴訟法對環(huán)境保護公眾參與制度提供了法律基礎，但法院真正接受的環(huán)境公益訴訟可以說是少的可憐，究其原因，主要是我國環(huán)境公益訴訟的可操作性太低，還需要相關配套法律體系的支持。據(jù)報道，近年來，河南，海南、重慶等地和其他地方的公益訴訟，都以駁回或者未被受理告終。環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)在所要面臨的問題有很多，諸如當有人侵犯法律明文規(guī)定的訴權該如何處理之類，如何保障環(huán)境公益訴訟的訴權，保障公益訴訟順利進入程序，這些都是要去面對的。

4 對策及建議

4.1 在環(huán)境立法中強化公眾參與的內(nèi)容

我國的社會團體力量在環(huán)境立法中占有很大的比重，同時社會團體被立法所接受，社會團體與個體之間的力量就顯得格外的懸殊，社會團體就有不可取代的優(yōu)越性。因為社會團體的影響力，使得社會團體提出的意見更加具有實踐意義。因此，目前在我國，我們可以看到環(huán)保團體可以解決在實踐過程中環(huán)境問題的陰影，而且效果更為顯著，政府應聽取環(huán)保團體和普通公民的個人意見。

4.2 完善環(huán)境影響評價的公眾參與制度

不但要明確環(huán)評主體的范圍，而且擴大環(huán)評客體的范圍，同時擴大公眾參評的階段，最好是能夠全過程參與。

4.3 完善環(huán)境信息公開制度

在明確規(guī)定環(huán)境信息應公開的內(nèi)容基礎上，設置強制措施，完善關于環(huán)境信息公開的問責，加強環(huán)境信息公開的司法救濟。

4.4 完善環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟主體應該適當放寬，即一切機關、組織和個人都具備原告資格，都可以向人民法院提出訴訟，同時，切實保障原告及其親屬的人身安全。

4.5 支持和鼓勵公眾對環(huán)境保護公共事務進行輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督

應當拓寬公眾對污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報途徑，以及對于地方政府和環(huán)保部門不依法履行職責的，公民、法人和其他組織有權向其上級機關或監(jiān)察機關舉報。2015年12月，中央環(huán)保督察組在河北督察期間，通過群眾舉報對部分地方政府進行了問責。同時要保護舉報人的合法權益，及時調(diào)查情況并將處理結果告知舉報人，并鼓勵設立有獎舉報專項資金。

加強宣傳教育工作，動員公眾積極參與環(huán)境事務，鼓勵公眾自覺踐行綠色生活，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，形成共同保護環(huán)境的社會風尚。環(huán)保部門可以通過項目資助、購買服務等方式，支持、引導社會組織參與環(huán)境保護活動，廣泛凝聚社會力量，最大限度地形成治理環(huán)境污染和保護生態(tài)環(huán)境的合力。

[1]楊冬.論我國環(huán)境保護公眾參與制定的完善[D].河北經(jīng)貿(mào)大學.2015.

[2]河北省環(huán)境保護公眾參與條例.2014.

[3]周迎久.依法有序推動公眾參與—解讀《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》.中國環(huán)境報.2014年12月2日第008版

[4]武文文.論我國環(huán)境保護的公眾參與制度[D].河北經(jīng)濟學院.2014.

馬幼松(1978- )，男，本科，助理工程師，專業(yè)：環(huán)境工程,學號：W130314120002 ,指導老師：宋春,在河北省環(huán)境科學研究院從事科研工作及環(huán)境影響評價工作。