馬幼松(河北省環(huán)境科學(xué)研究院)

河北省環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度研究

馬幼松(河北省環(huán)境科學(xué)研究院)

《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》的實(shí)施為河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與工作提了具體要求，本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)及河北省環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度研究，發(fā)現(xiàn)了河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與存在的問(wèn)題并提出相關(guān)建議。

環(huán)境保護(hù) 公眾參與 制度

1 緒論

環(huán)境保護(hù)公眾參與一詞是美國(guó)1969年出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境政策法》首開(kāi)先河，隨后為許多國(guó)家所效仿。環(huán)境保護(hù)的公眾參與，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)參與和公眾環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)。經(jīng)過(guò)30多年高速發(fā)展，我國(guó)進(jìn)入環(huán)境污染事件高發(fā)期。與此同時(shí)，公民進(jìn)入意識(shí)覺(jué)醒時(shí)代。1997年以來(lái)，環(huán)境污染糾紛案件直線上升，每年遞增25%。2002年，已經(jīng)突破50萬(wàn)起。環(huán)境維權(quán)已經(jīng)成為社會(huì)熱點(diǎn)，2005年以來(lái)，從圓明園防滲膜工程到番禹垃圾焚燒發(fā)電廠，到廈門(mén)、大連、東莞PX 項(xiàng)目，再到廣東江門(mén)核燃料項(xiàng)目，說(shuō)明當(dāng)前環(huán)境公眾利益的沖突日益尖銳，對(duì)抗方式更加劇烈。公眾參與在提高環(huán)保意識(shí)、引導(dǎo)社會(huì)輿論、維護(hù)環(huán)境權(quán)益，改善環(huán)保決策、加強(qiáng)環(huán)保行動(dòng)等方面發(fā)揮了越來(lái)越大的作用，形成了不可忽視的積極力量。由于特殊的地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，河北省環(huán)境問(wèn)題比較突出，河北對(duì)中國(guó)工業(yè)化付出了沉重代價(jià)，環(huán)境保護(hù)工作的壓力很大。相應(yīng)的，公眾關(guān)注度和參與熱情也尤為高漲。2012年，農(nóng)民潘志中等帶領(lǐng)村民維權(quán)，使河北秦皇島西部生活垃圾焚燒廠項(xiàng)目被迫停工，維權(quán)過(guò)程中最為關(guān)鍵的一步，是獲取了該工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)公眾參與部分造假的證據(jù)。之后，自然大學(xué)等多家環(huán)保組織聯(lián)合致信環(huán)保部，指出某些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中，存在不負(fù)責(zé)任、弄虛作假的情況，要求撤銷其環(huán)評(píng)資質(zhì)。2013年1月5日，環(huán)保部對(duì)該環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了處罰。

2 我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度

推動(dòng)公眾依法有序參與環(huán)境保護(hù)，是黨和國(guó)家的明確要求，也是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式和全面深化改革步伐的客觀需求。黨的十八大報(bào)告明確指出，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證”。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中提出要“鼓勵(lì)公眾積極參與。完善公眾參與制度，及時(shí)準(zhǔn)確披露各類環(huán)境信息，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。”

我國(guó)憲法第2條規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，我國(guó)又陸續(xù)頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、以及國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等，這些法律法規(guī)為我國(guó)公民參與環(huán)保事業(yè)提供了方法。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局 2006年發(fā)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，是我國(guó)第一部在環(huán)保領(lǐng)域真正有公眾參與的相關(guān)法律。在 2012 年剛修改的新《民事訴訟法》中第五十五條新增規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！贝隧?xiàng)規(guī)定作為破冰之舉，被譽(yù)為是我國(guó)敞開(kāi)環(huán)境公益訴訟大門(mén)的敲門(mén)磚。

2014年4月24日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議正式通過(guò)了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，并于2015 年1月1日開(kāi)始施行。專列第五章“信息公開(kāi)和公眾參與”，其中6個(gè)法條分別從環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境公益訴訟這三個(gè)部分進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，成為了此次環(huán)保法修訂的亮點(diǎn)；新環(huán)保法第五條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。這是我國(guó)環(huán)境立法史上對(duì)環(huán)境法基本原則的首次直接規(guī)定，對(duì)公眾參與制度的發(fā)展和完善有著深遠(yuǎn)的意義[1]。

2015年7月13日，由環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧簽發(fā)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》部令公布，并將于2015年9月1日起實(shí)施。作為新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的重要配套細(xì)則?！掇k法》共20條，主要內(nèi)容依次為：立法目的和依據(jù)，適用范圍，參與原則，參與方式，各方主體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，配套措施。

總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)在公眾參與制度上還存在很多的缺陷，條款相對(duì)混亂，條理性差。盡管我國(guó)在公眾參與相關(guān)法律上有了一些基礎(chǔ)的法律框架，但是在很多方面還是有欠缺的，還難以形成完善的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度。在真正的實(shí)踐中，公民參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定并沒(méi)有發(fā)揮真正的作用。

3 河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與制度建設(shè)

2014年11月28日，河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)，該條例自2015年1月1日起施行。《條例》分為總則、環(huán)境信息的公開(kāi)與獲取、公眾參與的范圍和途徑、公眾參與的保障和促進(jìn)措施、法律責(zé)任、附則等六章四十三條。以法律形式明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的基本權(quán)利；政府與公眾參與相關(guān)的職責(zé)；環(huán)境公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、渠道、途徑和程序；公眾環(huán)境責(zé)任和義務(wù)；明確違反公眾參與規(guī)定的法律責(zé)任；加強(qiáng)環(huán)境教育與傳播，提高全民環(huán)境意識(shí)[2]。

《條例》的出臺(tái)，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，填補(bǔ)了全國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)綜合立法的空白，具有很強(qiáng)的宣傳示范效應(yīng)，將為國(guó)家層面的公眾參與環(huán)境保護(hù)立法提供有益探索和經(jīng)驗(yàn)，從而開(kāi)創(chuàng)我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作的新局面。環(huán)境保護(hù)公眾參與立法是新常態(tài)下促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的客觀需要，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要舉措，也是貫徹落實(shí)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的現(xiàn)實(shí)需要和具體實(shí)踐。

為增強(qiáng)操作性，河北省首次對(duì)重點(diǎn)排污單位和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)使用單位公開(kāi)環(huán)境信息，做了具體的規(guī)定，明確了重點(diǎn)排污單位的類型，重點(diǎn)排污單位包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，污染物超標(biāo)或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過(guò)重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)掛牌督辦的企業(yè)。呼應(yīng)新環(huán)保法中的“按日連續(xù)處罰”，為條例規(guī)定，重點(diǎn)排污單位未依法公開(kāi)環(huán)境信息且逾期不改正的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！稐l例》的一大亮點(diǎn)是細(xì)化了環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍、方式、渠道和程序，建立社會(huì)環(huán)保監(jiān)督員制度，探索公益訴訟立案前協(xié)商制度。明確了社會(huì)組織的橋梁紐帶作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)工作。條例不但對(duì)于環(huán)境保護(hù)公眾參與的途徑做出規(guī)定，同時(shí)還首次對(duì)公益訴訟進(jìn)行了具體探索。條例的發(fā)布，有力的推動(dòng)了河北省環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度的進(jìn)一步完善[3]。

盡管河北省在環(huán)境保護(hù)公眾參與建設(shè)方面取得了一些顯著的成就，并走在了全國(guó)的前列，正在經(jīng)歷一個(gè)由無(wú)到有，由不完善到逐漸完善的過(guò)程，但總的來(lái)講，河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與制度中還存在亟待發(fā)展和完善之處。

3.1 環(huán)境立法中的公眾參與制度

我國(guó)公眾立法參與的基本制度框架的法律規(guī)范包括憲法、立法法。如《中華人民共和國(guó)立法法》第34條、第58條。從法律層面上來(lái)看，我國(guó)公民雖然具有環(huán)境立法參與權(quán)，但是在真正的制定過(guò)程當(dāng)中，對(duì)環(huán)境立法的建立是非常渺小的，幾乎可以忽略。

我國(guó)公民參與環(huán)境立法工作的法律依據(jù)，僅局限為檢舉權(quán)、控告權(quán)和污染損害救濟(jì)權(quán)。環(huán)境立法中執(zhí)法部門(mén)通過(guò)上級(jí)審批，再依次向下級(jí)征求相關(guān)意見(jiàn)建議，所以公眾參與意見(jiàn)能否被采納也是很難確定的。就現(xiàn)在所看，法律中并沒(méi)有對(duì)公眾參與的途徑和渠道做統(tǒng)一規(guī)劃?；诖?，在“環(huán)境保護(hù)法”的公民參與權(quán)利的特殊環(huán)境法律法規(guī)的影響下是可憐的，一般僅限于參與環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，征求意見(jiàn)活動(dòng)和投訴和其他權(quán)利，任何政策的實(shí)施，只有通過(guò)對(duì)多方面意見(jiàn)的調(diào)查與總結(jié)，才能夠保證政策的完善性[4]。

3.2 環(huán)境立法中的公眾參與制度

(1)環(huán)評(píng)主體的規(guī)定不夠具體

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，“鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，在參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體方面規(guī)定的過(guò)于寬泛，在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中參加的形式，以及參加主體在環(huán)境評(píng)論當(dāng)中所占比重到底有多大，這些都是模糊不清的，很難實(shí)施和操作。

(2)公眾參與環(huán)評(píng)的范圍不夠廣泛

根據(jù)我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，在我國(guó)需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目非常有限，沒(méi)有對(duì)環(huán)境有重大影響的政府決策、新產(chǎn)品或技術(shù)的開(kāi)發(fā)等做出評(píng)價(jià)的要求，僅僅對(duì)一些具體的建設(shè)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)規(guī)劃才規(guī)定要進(jìn)行環(huán)評(píng)。與美國(guó)相比，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是很狹義的范圍，而歐洲國(guó)家正不斷完善化，趨于成熟化，乃至公民參與了整個(gè)過(guò)程。公民在項(xiàng)目規(guī)劃中只能參與專項(xiàng)規(guī)劃，在綜合利用的環(huán)節(jié)，并沒(méi)有明確的定義。

(3)公眾介入環(huán)評(píng)的時(shí)間晚

關(guān)于公眾參與環(huán)評(píng)的時(shí)間，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定公眾介入的最早時(shí)間是在規(guī)劃草案或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)報(bào)送審批前，在其他階段公眾都是無(wú)權(quán)參與的。這與國(guó)外公眾參與環(huán)評(píng)的整個(gè)過(guò)程是無(wú)法比擬的。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，建設(shè)單位和政府處于決定性的位置。

(4)公眾參與的方式和程序存在缺陷

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定公眾參與方式包括論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，但對(duì)形式的具體步驟沒(méi)有做出規(guī)定?！稌盒修k法》則對(duì)參與方式做了衍伸和擴(kuò)寬，歸納總結(jié)出了五種基本形式，并加以限定了每個(gè)形式的具體程序。 該法律中存在兩個(gè)問(wèn)題：一是五種不同的調(diào)查形式是并列的，條文中并沒(méi)有規(guī)定具體使用哪種方式；二是在聽(tīng)證會(huì)相關(guān)程序上有一定的漏洞。

3.3 環(huán)境信息公開(kāi)不完善

雖然條例規(guī)定了企業(yè)和政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息，主動(dòng)接受公眾的監(jiān)督，但是與《奧胡斯公約》中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施和司法強(qiáng)制措施兩種方式相比顯得格外單薄。

對(duì)于環(huán)境信息公開(kāi)缺乏強(qiáng)制措施作保障的問(wèn)題的存在，使得某些以“政績(jī)至上”為執(zhí)政理念的地方政府官員看到了機(jī)會(huì)，他們利用手中的權(quán)限，隱瞞或公布虛假的環(huán)境信息來(lái)欺瞞公眾，逃避公眾對(duì)政府行為的監(jiān)督。政府用資源換取了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政績(jī)的提升，企業(yè)用環(huán)境的污染來(lái)降低成本，獲得了無(wú)盡的利益。

3.4 環(huán)境訴訟中公眾參與遇到的問(wèn)題

雖然新民事訴訟法對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度提供了法律基礎(chǔ)，但法院真正接受的環(huán)境公益訴訟可以說(shuō)是少的可憐，究其原因，主要是我國(guó)環(huán)境公益訴訟的可操作性太低，還需要相關(guān)配套法律體系的支持。據(jù)報(bào)道，近年來(lái)，河南，海南、重慶等地和其他地方的公益訴訟，都以駁回或者未被受理告終。環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)在所要面臨的問(wèn)題有很多，諸如當(dāng)有人侵犯法律明文規(guī)定的訴權(quán)該如何處理之類，如何保障環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，保障公益訴訟順利進(jìn)入程序，這些都是要去面對(duì)的。

4 對(duì)策及建議

4.1 在環(huán)境立法中強(qiáng)化公眾參與的內(nèi)容

我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體力量在環(huán)境立法中占有很大的比重，同時(shí)社會(huì)團(tuán)體被立法所接受，社會(huì)團(tuán)體與個(gè)體之間的力量就顯得格外的懸殊，社會(huì)團(tuán)體就有不可取代的優(yōu)越性。因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體的影響力，使得社會(huì)團(tuán)體提出的意見(jiàn)更加具有實(shí)踐意義。因此，目前在我國(guó)，我們可以看到環(huán)保團(tuán)體可以解決在實(shí)踐過(guò)程中環(huán)境問(wèn)題的陰影，而且效果更為顯著，政府應(yīng)聽(tīng)取環(huán)保團(tuán)體和普通公民的個(gè)人意見(jiàn)。

4.2 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與制度

不但要明確環(huán)評(píng)主體的范圍，而且擴(kuò)大環(huán)評(píng)客體的范圍，同時(shí)擴(kuò)大公眾參評(píng)的階段，最好是能夠全過(guò)程參與。

4.3 完善環(huán)境信息公開(kāi)制度

在明確規(guī)定環(huán)境信息應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容基礎(chǔ)上，設(shè)置強(qiáng)制措施，完善關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)的司法救濟(jì)。

4.4 完善環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟主體應(yīng)該適當(dāng)放寬，即一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都具備原告資格，都可以向人民法院提出訴訟，同時(shí)，切實(shí)保障原告及其親屬的人身安全。

4.5 支持和鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督

應(yīng)當(dāng)拓寬公眾對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的舉報(bào)途徑，以及對(duì)于地方政府和環(huán)保部門(mén)不依法履行職責(zé)的，公民、法人和其他組織有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。2015年12月，中央環(huán)保督察組在河北督察期間，通過(guò)群眾舉報(bào)對(duì)部分地方政府進(jìn)行了問(wèn)責(zé)。同時(shí)要保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，及時(shí)調(diào)查情況并將處理結(jié)果告知舉報(bào)人，并鼓勵(lì)設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)專項(xiàng)資金。

加強(qiáng)宣傳教育工作，動(dòng)員公眾積極參與環(huán)境事務(wù)，鼓勵(lì)公眾自覺(jué)踐行綠色生活，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，形成共同保護(hù)環(huán)境的社會(huì)風(fēng)尚。環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)項(xiàng)目資助、購(gòu)買服務(wù)等方式，支持、引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，廣泛凝聚社會(huì)力量，最大限度地形成治理環(huán)境污染和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力。

[1]楊冬.論我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制定的完善[D].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué).2015.

[2]河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例.2014.

[3]周迎久.依法有序推動(dòng)公眾參與—解讀《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》.中國(guó)環(huán)境報(bào).2014年12月2日第008版

[4]武文文.論我國(guó)環(huán)境保護(hù)的公眾參與制度[D].河北經(jīng)濟(jì)學(xué)院.2014.

馬幼松(1978- )，男，本科，助理工程師，專業(yè)：環(huán)境工程,學(xué)號(hào)：W130314120002 ,指導(dǎo)老師：宋春,在河北省環(huán)境科學(xué)研究院從事科研工作及環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。