秦元

一、關(guān)于霧霾防治的立法考察

有關(guān)霧霾防治的專門性規(guī)定缺失。一是關(guān)于霧霾防治責(zé)任主體的規(guī)定缺失。霧霾防治責(zé)任分政府監(jiān)管責(zé)任和社會(huì)組織及個(gè)人的排放責(zé)任兩類，前者主要是指政府執(zhí)法者監(jiān)管責(zé)任機(jī)制缺失，在各級(jí)政府和各個(gè)相關(guān)部門的考核評(píng)價(jià)體系中，沒(méi)有設(shè)置有關(guān)于霧霾防治指標(biāo)完成的考核項(xiàng)目和評(píng)價(jià)機(jī)制，這導(dǎo)致執(zhí)法人員在對(duì)待霧霾防治問(wèn)題上，虛假作為、胡亂作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。客觀上，基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管能力也不足，調(diào)查難、取證難、查處難問(wèn)題也是非常突出。霧霾防治的社會(huì)組織的排放責(zé)任主要是指，相當(dāng)一部分企業(yè)尚未真正落實(shí)治污主體責(zé)任，客觀上是因?yàn)橐恍┢髽I(yè)治污設(shè)施落后，難以達(dá)標(biāo)排放，主觀上，是一些企業(yè)為了加大加快生產(chǎn)，不按治污排放的規(guī)定正常運(yùn)行，采取瞞報(bào)虛報(bào)等方式應(yīng)付和逃避執(zhí)法監(jiān)管。為什么會(huì)有"APEC藍(lán)"這種非常特殊的現(xiàn)象，值得我們，尤其是政府部門深思。

二是有關(guān)于PM2.5這個(gè)與霧霾相伴相生的專業(yè)術(shù)語(yǔ)的法律規(guī)定在2016年出現(xiàn)立法和適用空白。經(jīng)過(guò)專業(yè)研究和論證，PM2.5是霧霾天氣產(chǎn)生的最主要誘因，因此，關(guān)于這一誘因的法律定義以及防范，是非常需要法律加以明確規(guī)定的。然而，前面所列舉的相關(guān)法律并沒(méi)有針對(duì)PM2.5進(jìn)行詳細(xì)、具體的規(guī)定，既然關(guān)于霧霾的核心法律概念缺失，那么，對(duì)霧霾防范進(jìn)行法律規(guī)制與防范又從何談起，這種現(xiàn)狀是依法治理霧霾的要求是嚴(yán)重脫節(jié)的。因此，在各項(xiàng)專門立法中一是應(yīng)該盡快完善有關(guān)于PM2.5這一重要概念的立法定義和相關(guān)甄別，二是將散見于各行政文件資料中有關(guān)于PM2.5的說(shuō)法加以統(tǒng)一和規(guī)范，以明確制度規(guī)定，方便執(zhí)法。

三是關(guān)于霧霾防治專門機(jī)制的規(guī)定缺失。霧霾防治這一當(dāng)前環(huán)保大敵，已經(jīng)引起全社會(huì)的高度重視，從中央至地方，從環(huán)保專業(yè)部門到各相關(guān)輔助部門都出臺(tái)了各項(xiàng)制度和措施，甚至有些是發(fā)生法律效力的制度規(guī)定。但霧霾防治最頭痛的問(wèn)題在于，霧霾并不是僅僅局限于某個(gè)區(qū)域內(nèi)發(fā)生，而是一個(gè)跨區(qū)域的流動(dòng)性問(wèn)題，甚至是這個(gè)區(qū)域的污染排放會(huì)產(chǎn)生那幾個(gè)區(qū)域的霧霾爆發(fā)，因此，霧霾防治最關(guān)鍵之處在于建立、完善并加強(qiáng)霧霾防治的區(qū)域性復(fù)合聯(lián)動(dòng)責(zé)任機(jī)制，但該機(jī)制從實(shí)質(zhì)運(yùn)行效果來(lái)說(shuō)是缺失的。現(xiàn)有的霧霾防治聯(lián)控機(jī)制只有一個(gè)大體的框架搭建，各區(qū)域仍然是各司其職，區(qū)域聯(lián)動(dòng)管理執(zhí)行作用不強(qiáng)，既缺乏統(tǒng)一的權(quán)威進(jìn)行整合和規(guī)劃，也缺乏各區(qū)域區(qū)的協(xié)同控制聯(lián)動(dòng)，甚至是關(guān)于霧霾天氣監(jiān)控的天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警信息都還未實(shí)現(xiàn)全流通、全交換和全共享。而現(xiàn)實(shí)是，面對(duì)跨行政區(qū)域的復(fù)合型大氣污染，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為界的單一法律調(diào)整方法已變得束手無(wú)策，各自為政的屬地環(huán)境管理格局嚴(yán)重影響了區(qū)域污染的整體控制效果。防治霧霾亟需整體聯(lián)動(dòng)。西方國(guó)家在治理其工業(yè)化進(jìn)程中曾發(fā)生的嚴(yán)重霧霾污染時(shí)，通過(guò)采取有效的聯(lián)動(dòng)措施成功解決了這一難題。

四是霧霾防治法律責(zé)任體系不健全。譬如從環(huán)境保護(hù)法體系內(nèi)部來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)法與大氣污染防治法都是法律，具有同等法律效力，雖然大氣污染防治法是特別法，環(huán)境保護(hù)法是環(huán)境保護(hù)方面的基本法，按照特別法優(yōu)于變通法的基本法律原理，應(yīng)該適用大氣污染防治法，但在現(xiàn)實(shí)的法律適用中，還是常常出現(xiàn)兩部法律規(guī)定不一致打架，執(zhí)法人員適用不統(tǒng)一的情形。從我國(guó)整個(gè)法律體系來(lái)說(shuō)，因?yàn)槠茐沫h(huán)境引起的民事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任之間也會(huì)發(fā)生沖突和不一致，盡管"先刑后民"是司法的基本原則，但是在實(shí)踐中，常常出現(xiàn)沖突的是民事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，責(zé)任條款適用不一，也是導(dǎo)致霧霾防治屢治止、屢防不止的重要因素之一。

二、關(guān)于霧霾防治的立法完善

（一）強(qiáng)化"霧霾防治"立法

霧霾防治立法先行的積極意義不僅在于對(duì)于破壞環(huán)境的行為和主體進(jìn)行懲治，還更在于推動(dòng)和促使全社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和觀念的改善和提升，以及能源結(jié)構(gòu)的改善，新能源、清潔能源的推廣和普及。但有學(xué)者指出，英國(guó)在霧霾的治理上只著重于末端治理，且后期實(shí)行的污染轉(zhuǎn)移是不科學(xué)不持續(xù)的治理方式。因此，我國(guó)的霧霾防治立法應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展觀為立法的指導(dǎo)思想，以生態(tài)文明為方向，對(duì)霧霾污染進(jìn)行防治結(jié)合。不管怎樣，我們要依法"治霾"，都必須要強(qiáng)調(diào)立法先行，既要制定霧霾防治的專門性法律，同時(shí)還要有具體的機(jī)制設(shè)計(jì)和配套措施。盡管新的《大氣污染防治法》已經(jīng)出臺(tái)，甚至被稱為"治霾"法，但畢竟不是一部真正的霧霾防治法。

（二）加重"預(yù)期責(zé)任"懲治

"預(yù)期責(zé)任"是一種以預(yù)防性警醒為主的制約措施。皮特·凱恩認(rèn)為，責(zé)任可以分為預(yù)期責(zé)任和過(guò)去責(zé)任。預(yù)期責(zé)任是指面向?qū)?lái)的義務(wù)和責(zé)任，包括產(chǎn)生積極結(jié)果的"建設(shè)性的預(yù)期責(zé)任"，防止不作為而未能預(yù)防損害的"預(yù)防性的預(yù)期責(zé)任"，以及防止不當(dāng)行為造成損害的"保護(hù)性的預(yù)期責(zé)任"。過(guò)去責(zé)任指向"應(yīng)負(fù)責(zé)任性和承擔(dān)苛責(zé)"的過(guò)去的行為和事件，只有在未完成預(yù)期責(zé)任時(shí)才能找到其角色和意義，因此是法律責(zé)任。"預(yù)期責(zé)任"的強(qiáng)調(diào)主要是要約束有排放責(zé)任的企業(yè)，在大氣污染防治過(guò)程中，要讓企業(yè)積極預(yù)估目前的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)將來(lái)的環(huán)境造成的污染和損害，并提前采取預(yù)防措施以減少將來(lái)對(duì)環(huán)境污染和危害的責(zé)任； 從政府層面來(lái)說(shuō)，要承擔(dān)制定突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案責(zé)任； 與引起霧霾發(fā)生有相關(guān)責(zé)任的企業(yè)要承擔(dān)主動(dòng)安裝和運(yùn)營(yíng)脫硝裝置以承擔(dān)減少霧霾的社會(huì)責(zé)任等。伴隨著"預(yù)期責(zé)任"強(qiáng)調(diào)的是對(duì)違反預(yù)期責(zé)任人的損失追償問(wèn)題，但從我國(guó)的立法指導(dǎo)來(lái)后，不單是環(huán)境保護(hù)類的法律，即使在其他法律來(lái)看，對(duì)于預(yù)期損失預(yù)期利益的關(guān)注和保護(hù)往往是不足的，甚至很多時(shí)候，對(duì)于預(yù)期損失預(yù)期利益法律是不保護(hù)不支持的。

（三）推行公益訴訟"治霾"

要實(shí)現(xiàn)霧霾防治的"公民參與"，首先最重要的一點(diǎn)是在立法上規(guī)定信息公開，即以制度的形式建立大氣治理信息透明公開機(jī)制，讓群眾能夠隨時(shí)了解當(dāng)前大氣的狀況和政府采取的治理措施，以及治理措施采取以后的成效，保證公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。特別是在霧霾治理過(guò)程中，要將PM2.5 數(shù)據(jù)納入全國(guó)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立多種環(huán)保信息數(shù)據(jù)途徑，健全霧霾防治的信息管理和監(jiān)測(cè)、預(yù)估系統(tǒng)，為將來(lái)精確有效的霧霾防治提供盡量完備的信息基礎(chǔ)。再次，應(yīng)逐步完善環(huán)境保護(hù)工作中的公民參與制度，不斷拓寬新的公民參與環(huán)境問(wèn)題的模式，在環(huán)境政策的制定和推行中廣泛吸納民眾意見，讓環(huán)境政策充分反映公眾訴求。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，不斷完善公民參與環(huán)境政策制定的途徑和流程，出臺(tái)更多更有效的環(huán)境政策。最后，保證公民參與霧霾治理有法可依，讓法規(guī)體系覆蓋公民參與霧霾治理的全過(guò)程。最后，要完善現(xiàn)有的公益訴訟制度，推進(jìn)民間的環(huán)保維權(quán)，降低公益訴訟和公民索賠的門檻。新《行政訴訟法》的修改已確立了檢察機(jī)關(guān)支持或參與公益訴訟的模式和途徑，最高人民檢察院也已在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)，待試點(diǎn)成熟，就在全國(guó)推行。