田亮　郭佳佳

摘要：導(dǎo)致當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中“鄰避沖突”愈演愈烈的主因是地方政府角色定位的偏差，因此，合理界定政府角色是規(guī)避“鄰避沖突”風(fēng)險的前提和基礎(chǔ)。文章提出一個政府角色的分析框架，從市場和社會兩個雛度分析“鄰避沖突”中地方政府扮演的角色，并以量化模型來解釋地方政府行為與策略和“鄰避沖突”發(fā)生概率的相關(guān)性，進(jìn)而在提煉國內(nèi)外建設(shè)“鄰避設(shè)施”案例經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了通過強(qiáng)化信息公開機(jī)制、協(xié)商參與機(jī)制、監(jiān)管預(yù)警機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制的路徑來推動政府角色的合理定位，以期實(shí)現(xiàn)“鄰避沖突”的有效治理。

關(guān)鍵詞：城市化；“鄰避沖突”；地方政府角色

中圖分類號：D035 39 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3060（2016）05-0061-07

一、“鄰避沖突”緣何愈演愈烈？

在我國工業(yè)化和城市化迅猛推進(jìn)的過程中，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，城市邊界逐漸外延，諸如PX化工項(xiàng)目、垃圾焚燒廠、通信基站、發(fā)電廠等多種“鄰避”設(shè)施越來越多地在居民區(qū)附近布局。所謂“鄰避”，來自美國學(xué)者歐海爾（M.OHare）在分析美國環(huán)境運(yùn)動和環(huán)境政策時提出的“NIM-BY”（Not in My Back Yard）概念的中文表達(dá)。近年來，隨著公民權(quán)利意識的增強(qiáng)、信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的興起，因“鄰避設(shè)施”布局而引發(fā)的抗?fàn)幨录找嬖龆?。一些學(xué)者也將這類抗?fàn)幨录Q為“鄰避沖突”。所謂“鄰避沖突”，即某些可以為多數(shù)居民帶來利益的設(shè)施在建設(shè)和運(yùn)營過程中給其周圍居民帶來負(fù)外部效應(yīng)（Negative Externality），從而導(dǎo)致居民不滿而出現(xiàn)的社會沖突現(xiàn)象，沖突的加劇往往會演變?yōu)槿后w性抗?fàn)幨录?/p>

“鄰避沖突”最早出現(xiàn)于西方發(fā)達(dá)國家，如今已經(jīng)為世界各地所司空見慣。自20世紀(jì)90年代起，“鄰避沖突”在國內(nèi)已零星出現(xiàn)，但社會影響甚微，也未引起學(xué)界關(guān)注。直至2007年廈門PX事件爆發(fā)，“鄰避沖突”開始進(jìn)入中國學(xué)術(shù)研究的視野。通過對近十年來“鄰避沖突”的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國“鄰避沖突”的演化呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢（圖1）。見諸新聞報道和學(xué)術(shù)研究的“鄰避沖突”案例在逐漸增加，并且每年度發(fā)生事件的平均持續(xù)時間從最初的平均1天上升到了平均2.8天左右?！?014年中國社會形勢分析與預(yù)測》也指出：“在信訪總量、集體上訪總量、群體性事件總量下降的情況下，因?yàn)榄h(huán)境問題引發(fā)的群體性事件卻在快速上升?！?/p>

“鄰避沖突”對中國政治社會的強(qiáng)烈沖擊引發(fā)了學(xué)界從基本理論、實(shí)證案例和治理技術(shù)等角度的分析，以實(shí)現(xiàn)“鄰避沖突”的有效治理和風(fēng)險規(guī)避。地方政府也嘗試采取了一些措施加以應(yīng)對，如完善相關(guān)法律法規(guī)、優(yōu)化環(huán)保部門職能、公開環(huán)評數(shù)據(jù)、協(xié)商決策等等，但是，“鄰避沖突”并未如預(yù)期一樣走向緩和，反而愈演愈烈。

如何有力地解釋這一現(xiàn)象？通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前的研究基本可以分為三種視角：大眾心理視角、社會參與視角和政府能力視角。大眾心理視角的研究始于“鄰避情結(jié)”這一概念，它分析并構(gòu)建了民眾對政府“高依賴、低信任”的心理取向，提出了民眾中普遍存在的生態(tài)信任危機(jī)和焦慮心理。加劇了“鄰避沖突”爆發(fā)的可能。社會參與視角著重強(qiáng)調(diào)公眾未能進(jìn)入政治過程這一原因，地方政府沒有建立平等、開放的政治吸納機(jī)制，即便是動員起來的有序公眾參與也很難對政府決策產(chǎn)生重要影響，反而造成參與需求與參與供給之間的落差不斷擴(kuò)大。政府能力視角則強(qiáng)調(diào)了政府決策過程本身存在缺陷，政府職能缺位、錯位以及政府應(yīng)急處置能力不足等方面的問題長期存在，使得“鄰避沖突”的治理收效甚微。

歸納來看，大眾心理視角和社會參與視角固然有很強(qiáng)的解釋力，但兩者都主要是對事件發(fā)生的靜態(tài)分析，對于近年來“鄰避沖突”加劇的態(tài)勢并不能給出令人滿意的解釋。另外，政府能力視角則面臨著解釋悖論，即政府能力的強(qiáng)化和“鄰避沖突”加劇之間的矛盾?！班彵軟_突”的治理實(shí)踐推動了地方政府能力的不斷強(qiáng)化，這種強(qiáng)化并未帶來“鄰避沖突”的減弱趨勢，反而使地方政府的治理陷入有效性困境。對此，本文試圖引入“政府角色”的分析框架，從市場和社會兩個維度分析“鄰避沖突”中地方政府扮演的角色，并分析現(xiàn)有政府角色存在的制度基礎(chǔ)，從而解釋“鄰避沖突”愈演愈烈的深層邏輯。

二、核心概念與分析模型：政府角色

社會心理學(xué)視域中，角色是關(guān)于人們在特定類型的關(guān)系中應(yīng)當(dāng)如何行動的一套規(guī)則。在強(qiáng)調(diào)社會環(huán)境對個人行為定向作用的同時，也十分重視個人可能的角色創(chuàng)造?；诖?，我們試圖借用社會心理學(xué)的認(rèn)知路徑來分析“政府角色”，即政府處理與所處環(huán)境之間關(guān)系的行為規(guī)則和行為方式是怎樣的。

基于一般的政府理論，政府所處環(huán)境指的是其所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境。從經(jīng)濟(jì)環(huán)境看，英國學(xué)者亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）針對早期現(xiàn)代英國政府如何處理與市場的關(guān)系，提出了“守夜人政府”的概念，認(rèn)為政府應(yīng)在最小程度上干預(yù)市場，政府僅僅向社會提供基本的安全、秩序和公共服務(wù)。然而，“守夜人政府”的角色無力應(yīng)對市場“怪獸”，促使政府職能在理論和實(shí)踐上的雙重調(diào)整。由此，在美國學(xué)者凱恩斯（John M.Keynes）的國家干預(yù)時代，一改先前的政府最低管制角色，政府轉(zhuǎn)而加大了對市場的干預(yù)力度，通過積極與企業(yè)合作介入到經(jīng)濟(jì)活動中，以彌補(bǔ)早期的自由市場制度帶來的缺陷。20世紀(jì)70年代，西方經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)的發(fā)展遲緩問題又使得學(xué)界思索高強(qiáng)度干預(yù)的弊端，以英國學(xué)者哈耶克（Friedrich A.Hayek）為代表的學(xué)者重塑了現(xiàn)代國家早期的政府角色觀念，強(qiáng)調(diào)“自發(fā)秩序”，反對政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的過分干預(yù)。

與此不同，“東亞奇跡”則讓學(xué)界重視審視對政府角色的認(rèn)識。其中，美國學(xué)者查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）對日本發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和東亞新興國家發(fā)展呈現(xiàn)出的“發(fā)展型政府”模式的分析凸顯了政府作用發(fā)揮的重要性。對政府角色理論的研究在治理實(shí)踐中不斷走向成熟，履行監(jiān)管職責(zé)和構(gòu)建政企合作成為政府處理與經(jīng)濟(jì)環(huán)境關(guān)系的主要角色。

從社會環(huán)境看，洛克（John Locke）、孟德斯鳩（Montesquieu）、潘恩（Thomas Paine）和聯(lián)邦黨人（Federalist）等為現(xiàn)代政府的組建和運(yùn)作提供了充分的理論基礎(chǔ)，即一定數(shù)量的公民參與賦予政府統(tǒng)治和公共政策合法性。這一模式的發(fā)展歷程也恰好是西方民主理論的變遷史，而理論變化的背后實(shí)質(zhì)則是政府在如何更好地面對社會參與問題上的角色選擇。面對政治社會事務(wù)的復(fù)雜化程度日益加深，傳統(tǒng)的民主治理無論在理論上還是在實(shí)踐上都捉襟見肘，精英主義民主和多元主義民主的爭論因此浮出水面。實(shí)踐中，公眾參與意愿難以得到滿足而導(dǎo)致各種社會運(yùn)動，美國學(xué)者查爾斯·蒂利（Charles Tilly）將此定位為群眾基于不滿、希望和利益集結(jié)在一起的行動。而如何因應(yīng)社會運(yùn)動則取決于政府處理與社會環(huán)境關(guān)系的態(tài)度，政府需要在尊重公民表達(dá)權(quán)和依靠國家機(jī)器維持社會秩序的兩端把握平衡。20世紀(jì)后半葉，協(xié)商民主理論的出現(xiàn)則為政府處理社會參與的方式提供了新思路。與早前理論范式不同的是，協(xié)商民主理論重視政治平等和民主協(xié)商，強(qiáng)調(diào)通過理性的商談彌合社會群體問的觀點(diǎn)差異，這對于規(guī)避社會運(yùn)動風(fēng)險大有裨益。

在當(dāng)代中國政府與政治研究領(lǐng)域，“政府角色”作為分析性概念被大量運(yùn)用于解釋性研究中，如美國學(xué)者托尼·賽奇（Tony Saich）、丁開杰和高新軍對中國改革中變化的政府角色的分析，丘海雄、徐建牛對市場轉(zhuǎn)型中我國地方政府角色研究的述評，等等，都是對我國政府與市場、政府與社會關(guān)系研究的新嘗試。但是，這些研究尚未對政府角色進(jìn)行一個理論化、模型化的提煉，在實(shí)踐中也難以給地方政府決策者們?nèi)绾我驊?yīng)空前復(fù)雜的局面提供理性化的操作性指導(dǎo)。與西方國家政府角色的研究受制于特定的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境不同，我國政府角色的定位更多地體現(xiàn)為政府角色以特定的自我創(chuàng)造影響著經(jīng)濟(jì)社會。正是因?yàn)槲覈巧亩ㄎ挥兄艽蟮淖灾餍?，在很大程度上會影響著“鄰避沖突”的產(chǎn)生、發(fā)展和解決，使得“政府角色”可以成為分析我國“鄰避沖突”愈演愈烈的理論框架。

因此，本文嘗試提出一個政府角色的分析框架（表1）來解釋地方政府因?yàn)榘缪萘撕畏N角色導(dǎo)致或避免“鄰避沖突”。從市場維度來講，可分為市場行為維度和市場治理維度。市場行為維度是指政府處理與企業(yè)關(guān)系的行為方式，即雙方是規(guī)范的合作關(guān)系還是非規(guī)范的合謀關(guān)系；市場治理維度是指政府對市場行為的監(jiān)督管理，表現(xiàn)為放任的還是監(jiān)管的。從社會維度講，分為社會參與維度和社會沖突維度。社會參與維度指的是政府如何面對社會參與的需求，是回避還是商談？社會沖突維度指的是政府面對社會沖突所做出的選擇，是通過管理疏導(dǎo)民意表達(dá)還是通過控制壓制民意表達(dá)？

三、“鄰避沖突”中的地方政府角色

從市場行為維度看（圖2），政府與“鄰避設(shè)施”的施工方和運(yùn)營方之間往往是非規(guī)范的合謀關(guān)系而非合作關(guān)系。為了盡可能地吸納更多的發(fā)展資源，追求經(jīng)濟(jì)增長和城市規(guī)模擴(kuò)張，地方政府在財政利益和政績利益驅(qū)動下，傾向于把自己和強(qiáng)勢利益集團(tuán)捆綁。于是，一些城市政府在進(jìn)行決策時多偏向于投資一方，給予開發(fā)商以最大的優(yōu)惠政策，往往強(qiáng)勢推動項(xiàng)目審批和落地，形成大量的“政企合謀”現(xiàn)象。比如，以2007年以來大量以PX項(xiàng)目和礦產(chǎn)項(xiàng)目為代表的重工業(yè)項(xiàng)目中，政府和企業(yè)形成了十分緊密的利害關(guān)系。企業(yè)的進(jìn)駐為地方政府提高發(fā)展績效、供給就業(yè)崗位、增加財政收入提供可能；政府則通過降低或免除地價、稅收，提供便利的公共設(shè)施，變相要求政法機(jī)關(guān)以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提保障企業(yè)投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行，而很少考慮通過規(guī)范的政企合作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的科學(xué)均衡，從而保障地方發(fā)展的可持續(xù)性。從市場治理維度看（圖2），政府往往以視而不見的姿態(tài)應(yīng)對“鄰避設(shè)施”施工方和運(yùn)營方的監(jiān)管問題，忽視或刻意回避對企業(yè)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的審查和監(jiān)管。這一角色選擇與行為維度上的合謀角色有較強(qiáng)的相關(guān)性?；谧非蠖唐诮?jīng)濟(jì)社會效益的迫切心理，地方政府往往加快企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作的步伐，從而忽視對企業(yè)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。比如：2009年北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒廠在民意征求不足的情況下貿(mào)然啟動環(huán)境評估并向社會公示，2012年日本王子紙業(yè)集團(tuán)在江蘇啟東修建排污設(shè)施中啟東市政府相關(guān)部門的監(jiān)管不力，2014年杭州中泰事件中天子山垃圾填埋場的匆匆上馬，等等，都為“鄰避沖突”的爆發(fā)埋下了隱患。

綜合來看，在市場維度上，政府往往扮演了“合謀者一放任者”的角色，遠(yuǎn)離了政府本應(yīng)扮演的“規(guī)范合作一強(qiáng)化監(jiān)管”角色。近年來，盡管一些城市政府通過強(qiáng)化環(huán)境評估、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測等措施在一定程度上強(qiáng)化了市場監(jiān)管角色，但成效欠佳。在市場行為維度上，“政企合謀”依舊是政府參與市場行為的主要角色，距離規(guī)范性的政企合作還有較大距離。

在社會參與維度上（圖3），政府決策過程依然是以威權(quán)式為主，極少在決策前和決策中吸納多元化的公眾參與，往往在決策做出后通過媒體進(jìn)行大量的宣傳和解釋。如2014年4月茂名PX事件爆發(fā)前，《茂名日報》從2月末起開始對茂名石化進(jìn)行重點(diǎn)宣傳報道，以連續(xù)多篇文章分析PX項(xiàng)目的安全性，回應(yīng)民間是否要發(fā)展PX項(xiàng)目的爭論；同時，以文件要求通信運(yùn)營商和主要網(wǎng)站對相關(guān)社會輿論進(jìn)行控制，強(qiáng)化信息管理。在這個涉及數(shù)萬居民利益的重大決策之前和決策過程中，公眾卻沒有任何公開的表達(dá)機(jī)會和表達(dá)渠道，他們是沉默的，是不在場的。盡管如此，政府動用各種資源的宣傳和管制聲勢浩大，不僅沒能增加周邊民眾的信任度，反而激起他們更大的疑慮和反感，最終引發(fā)了群體聚集抗議行為。

從社會沖突維度看（圖3），政府在事件出現(xiàn)時明顯受制于“穩(wěn)定壓倒一切”的治理邏輯，以控制者的姿態(tài)面對社會公眾。一旦發(fā)現(xiàn)公眾以“集體方式”表達(dá)利益訴求時，地方政府便捉襟見肘，以追求社會的“剛性穩(wěn)定”為目標(biāo)來壓制民眾的正當(dāng)利益訴求。多次經(jīng)驗(yàn)使得公眾形成了這樣一個共識，即“只有選擇實(shí)施破壞性戰(zhàn)術(shù)，才能比較迅速地獲得與體制內(nèi)行動者進(jìn)行政治福利資格和物質(zhì)利益磋商的機(jī)會”，由此引發(fā)了政府與公眾之間更多的誤解和矛盾，陷入了民眾運(yùn)用更為激烈的手段和政府動用更多公共資源的惡性循環(huán)。比如，在2012年大連PX事件、寧波PX事件、什邡鉬礦事件和2014年茂名PX事件、昆明PX事件中，都出現(xiàn)了與2007年廈門PX事件完全不同的情景。廈門民眾往往運(yùn)用多種制度化渠道來表達(dá)訴求，在行動中也極為克制；在大連和寧波則演變?yōu)榭棺h示威，出現(xiàn)了攔路堵車、打砸焚燒等現(xiàn)象，抗?fàn)帍?qiáng)度不斷升級。

概括地說，在社會維度上，政府往往扮演了“回避參與一控制沖突”的角色，遠(yuǎn)離了政府本該扮演的“社會商談一管理沖突”的角色。雖然，近年來一些城市在推動與公眾商談上作了一些努力，但其效果仍不盡人意，公眾線上線下的參與空間依舊非常狹?。煌瑫r，對社會沖突的“剛性管控”基本沒有改變，民眾行為的暴力性也被不斷強(qiáng)化。

將市場維度和社會維度納入到同一個坐標(biāo)系可以得到政府角色在兩個維度中的復(fù)合狀態(tài)（圖4）。按照政府在四個維度上的角色選擇所導(dǎo)致“鄰避沖突”的可能性分別賦值，中間狀態(tài)的可能性為0，積極導(dǎo)向的角色選擇的可能性為-1，消極導(dǎo)向的角色選擇的可能性為1。因此，商談角色和回避角色、管理角色和控制角色、合作角色和合謀角色、監(jiān)管角色和放任角色分別被賦值為-1和1。由此，政府在社會維度和市場維度上的角色組合可能帶來的“鄰避沖突”狀況也就一目了然。社會維度和市場維度在第一到第四象限的得分分別為-2、0、0和2，也就形成了16種不同的角色組合方式（表2）。這16種角色組合帶來的“鄰避沖突”的可能性被分為5個檔次，分別是極低、較低、中、較高和極高，分別對應(yīng)分值一欄中的-4、-2、0、2和4共5種結(jié)果。

由此可得地方政府在市場和社會維度中的角色組合造成“鄰避沖突”的可能性大小的簡明分類。（表3）當(dāng)政府在市場維度和社會維度的角色選擇都處于第一象限時，“鄰避沖突”的可能性是極低的；當(dāng)角色選擇都處于第四象限時，“鄰避沖突”的可能性則是極高的。正如前文對政府在市場維度和社會維度中的角色定位，目前多數(shù)城市地方政府在市場和社會維度中的角色組合均處于第四象限，意味著“鄰避沖突”爆發(fā)可能性極高。政府角色長期未能轉(zhuǎn)變，使得“鄰避沖突”爆發(fā)的可能性長期處于高位運(yùn)行，這也正是“鄰避沖突”愈演愈烈的原因所在。

四、對策：以機(jī)制創(chuàng)新推動地方政府角色合理定位

政府在市場維度上“合謀一放任”的角色組合與社會維度上“回避一控制”的角色組合的復(fù)合加劇了“鄰避沖突”的激烈程度，地方政府也由此陷入了“鄰避沖突”治理有效性的困境，難以轉(zhuǎn)入“善治”的良性循環(huán)。如上所述，不同于西方國家，我國政府具有強(qiáng)大的自主性，政府角色的選擇往往較少受到所處環(huán)境的限制，而是進(jìn)行更多的自我創(chuàng)造。比較而言，體系內(nèi)的制度安排對政府角色的選擇有更大的影響力。因此，問題的有效解決有賴于從政府角度切入，廣泛吸納國內(nèi)外建設(shè)“鄰避設(shè)施”的成功經(jīng)驗(yàn)，通過強(qiáng)化信息公開機(jī)制、協(xié)商參與機(jī)制、監(jiān)管預(yù)警機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制，推動政府角色的合理定位。四種機(jī)制基于政府、市場和社會三者問的良性互動。信息公開機(jī)制通過規(guī)范政府在市場維度的角色選擇影響其在社會維度上的角色選擇，協(xié)商參與機(jī)制則通過規(guī)范政府在社會維度上的角色選擇影響其在市場維度上的角色選擇，監(jiān)管預(yù)警機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制則分別從正向和逆向角度對政府職能履行進(jìn)行制度約束。

第一，信息公開機(jī)制。政府在市場維度上“合謀一放任”角色的選擇基于政府行為的“黑箱化”，也就是政府與企業(yè)合作信息和政府對企業(yè)監(jiān)管信息的從不公開或選擇性公開。比如，2014年昆明市政府突然宣布興建PX項(xiàng)目，此前卻從未公開與投資運(yùn)營企業(yè)的合作信息、企業(yè)資質(zhì)和項(xiàng)目環(huán)境影響等情況，使民眾不由得擔(dān)心項(xiàng)目開工后政府能否真正履行監(jiān)管職責(zé)。與此不同的是，惠州市博羅縣垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目各類信息的公開透明有效推動了項(xiàng)目的成功運(yùn)營。因此，通過制度化的信息公開機(jī)制規(guī)定政府必須公開說明項(xiàng)目建立的必要性和安全性，招標(biāo)企業(yè)或合作企業(yè)的運(yùn)營資質(zhì)，項(xiàng)目設(shè)施的環(huán)境信息和危害程度，等等，從而降低政府與社會之間的對抗性，形成對話渠道和對話空間，促進(jìn)政府在社會維度角色選擇上的優(yōu)化。

第二，協(xié)商參與機(jī)制。政府在社會維度上“回避一控制”角色的選擇，是基于其長期以來對“霍布斯命題”即如何實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治和管理的思索，而對“洛克命題”即如何保障治轄之內(nèi)公民權(quán)益的保障漠不關(guān)心的窘境。改革開放在帶來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時，促進(jìn)了中國社會利益的分化，刺激了利益訴求的表達(dá)。轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的政府角色，正確處理多元的利益訴求是規(guī)避“鄰避沖突”必須解決的問題。與PX項(xiàng)目在多個城市難以推進(jìn)不同，江西九江通過廣泛的社會調(diào)查、各方參與的多場座談為社會公眾討論項(xiàng)目存廢搭建了寬廣的公共平臺，將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營阻力分散到長時間的討論和協(xié)商之中，促成了該市PX項(xiàng)目于2013年底順利開工。從域外經(jīng)驗(yàn)看，德國構(gòu)建了共識會議的模式，形成地方政府、環(huán)境專家和當(dāng)?shù)鼐用袢降臏贤▍f(xié)商機(jī)制，更為成熟的美國經(jīng)驗(yàn)則構(gòu)建起了“市場談判模式”和“市場拍賣模式”?？梢灶A(yù)期，協(xié)商參與機(jī)制的構(gòu)建將使得地方政府在市場維度中的角色選擇上更加規(guī)范化，并有效地推動其與企業(yè)合作關(guān)系的法治化和市場監(jiān)管的常態(tài)化。

第三，監(jiān)管預(yù)警機(jī)制。經(jīng)濟(jì)職能和社會職能是政府的基本職能。對于企業(yè)來講，監(jiān)管預(yù)警機(jī)制則意味著要求政府部門強(qiáng)化對“鄰避設(shè)施”建設(shè)和運(yùn)營過程的全方位監(jiān)管，確保建設(shè)運(yùn)營企業(yè)的資質(zhì)和能力，以保證“鄰避設(shè)施”的安全性和可控性，盡可能地降低其造成危機(jī)的可能，降低公眾對政府事后監(jiān)管不力的心理預(yù)期。對社會公眾來講，監(jiān)管預(yù)警機(jī)制則強(qiáng)調(diào)政府部門對社會輿情進(jìn)行全面的了解和把握，更加注重“鄰避沖突”發(fā)生之前的公共安全社會預(yù)警，增強(qiáng)對社會輿論和公眾行為的引導(dǎo)和規(guī)范；同時，依法保障公民的政治自由，改變管制角色和回避角色給公眾帶來的“大鬧好解決”的慣性認(rèn)知。

第四，行政問責(zé)機(jī)制。一般來說，“鄰避沖突”升級造成的嚴(yán)重后果包括“項(xiàng)目下馬”給企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)損失和沖突對抗帶來的社區(qū)居民利益損失。所以，城市政府傾向于在面對多方壓力時選擇不作為，即不尋求問題的根本解決，而是傾向于社會秩序的控制，以“擺平”的策略息事寧人。從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，“鄰避沖突”的產(chǎn)生業(yè)已表明市場調(diào)節(jié)能力的失靈，急需政府職能的行使方來解決，若政府同樣選擇不作為，只會導(dǎo)致相關(guān)問題的日益復(fù)雜和矛盾沖突的日益升級。因此，需要推動建立城市政府在“鄰避設(shè)施”建設(shè)包括設(shè)施選址、社會協(xié)商、環(huán)境評估、政策調(diào)整全過程中乃至“鄰避沖突”爆發(fā)后不作為的問責(zé)機(jī)制，從根本上保障企業(yè)和公眾的利益。

五、結(jié)論與展望

本文基于對近十年來“鄰避沖突”的治理實(shí)踐和理論研究的梳理發(fā)現(xiàn)，盡管許多城市政府動用大量資源應(yīng)對，“鄰避沖突”依然呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。究其根本原因，是地方政府角色定位的偏差抑制了更為深層的行政職能轉(zhuǎn)型。直接原因則是一些城市在策略選擇上由于對片面城市化的偏執(zhí)追求，亦即強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長而忽視生態(tài)環(huán)境，重視顯性的城市化指標(biāo)而罔顧隱性的公民尊嚴(yán)和權(quán)利，在社會治理上傾向于運(yùn)用傳統(tǒng)的壓制、操縱、控制等手段來應(yīng)對日益增強(qiáng)的公民訴求，而不會或不情愿運(yùn)用溝通協(xié)商、公眾參與政策議題等世界通行的做法；于是在市場維度上采取“合謀一放任”而在社會維度上采取“回避一控制”，最終導(dǎo)致城市治理陷入進(jìn)退維谷的窘境，并由此造成了“鄰避沖突”愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)狀況。

目前我國城市化進(jìn)程進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展的中后期，廣大市民追求生活質(zhì)量的訴求勢不可擋，“鄰避沖突”顯然不可避免?！班彵軟_突”的有效治理必須實(shí)現(xiàn)城市政府角色的合理歸位，也就是在市場維度上的角色選擇由“合謀一放任”轉(zhuǎn)向“合作一監(jiān)管”，在社會維度上的角色選擇由“回避—管控”轉(zhuǎn)向“商談—管理”。從現(xiàn)實(shí)路徑來說，角色轉(zhuǎn)換的實(shí)現(xiàn)有賴于信息公開機(jī)制、協(xié)商參與機(jī)制、監(jiān)管預(yù)警機(jī)制和行政問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建；從長遠(yuǎn)角度看，則有賴于構(gòu)建更為合理的政府與市場關(guān)系、政府問關(guān)系以及政府與社會關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。