馬 強(qiáng)
(彰武縣水庫(kù)移民工作辦公室,遼寧 阜新 123200)
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芻議水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式
馬 強(qiáng)
(彰武縣水庫(kù)移民工作辦公室,遼寧 阜新 123200)
水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式可以使得土地功能物化、工程經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益都有所提高,既可以保證原居民移民后的生活,又可以促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)還可以節(jié)約建設(shè)成本,屬于一種全新的水利工程移民安置方式。水利工程是一種既具有公益性又具有經(jīng)營(yíng)性的大型工程項(xiàng)目,所以在現(xiàn)代管理體制改革的條件下,必須要明確水利工程對(duì)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)呢?zé)任,并遵循市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律,從企業(yè)承擔(dān)全責(zé)、國(guó)家全面負(fù)責(zé)以及企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性部分責(zé)任3個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償。
水庫(kù)移民;長(zhǎng)期補(bǔ)償;經(jīng)營(yíng)性;公益性
水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償是新時(shí)代背景下出現(xiàn)的一種新型移民長(zhǎng)期補(bǔ)償方式,與傳統(tǒng)水庫(kù)移民補(bǔ)償方式相比,這種新的補(bǔ)償方式將土地開(kāi)發(fā)商與被征用土地的當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝婧蠟橐惑w,使得兩者共同承擔(dān)水利水電工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn),并在保證水利工程建設(shè)順利且可以正常產(chǎn)生效益的條件下與原居民分享工程效益,實(shí)現(xiàn)“效益共享、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)”[1]。近年來(lái),雖然我國(guó)已經(jīng)在某些小型水利工程當(dāng)中嘗試了以耕地補(bǔ)償為基礎(chǔ)的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式,而且取得了不錯(cuò)的成果。但是總的來(lái)說(shuō),這種新型補(bǔ)償方式在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中還存在著許多困難,所以迫切需要加強(qiáng)研究以提高長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性與實(shí)用性。
土地資源是農(nóng)業(yè)發(fā)展所必須的生產(chǎn)要素之一。在水利工程建設(shè)當(dāng)中,需要將施工現(xiàn)場(chǎng)的原住民全部移民至其他地方,這樣的話,原住民的耕地、居住用地等都會(huì)被水利工程所占據(jù),失去了原有的可創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的土地,所以政府在征收這些水利工程建設(shè)用地時(shí),土地的價(jià)格肯定會(huì)有所提高[1]。也就是說(shuō),在水庫(kù)建設(shè)移民的同時(shí),土地價(jià)格也會(huì)隨之上升。而在土地價(jià)格上升的過(guò)程中,價(jià)格越高,原住民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也就越高。當(dāng)價(jià)格升高到一定地步,原住民就能得到足夠的物質(zhì)保障。因此,要想讓原住民放棄原有的土地,至少得提供高于原耕地效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
除了土地補(bǔ)償以外,還需要為原住民提供相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等基本福利。而我國(guó)目前的補(bǔ)償機(jī)制主要是補(bǔ)償原住民在使用土地時(shí)所獲得的效益,但是沒(méi)有將土地未來(lái)的效益與價(jià)值考慮進(jìn)去,導(dǎo)致移民只享受到了土地本來(lái)的價(jià)值而沒(méi)有享受到隨著時(shí)間發(fā)展而帶來(lái)的土地增值。所以,科學(xué)的補(bǔ)償方式應(yīng)該是按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償,而非一次性補(bǔ)償,保證水庫(kù)原住民遷移以后還能享受原有的生活水平,維護(hù)移民的合法權(quán)益[2]。
2.1 水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)
1)土地功能物化。土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵性資源,所以水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償需要將原住民所擁有的土地資源各項(xiàng)功能物化,從多個(gè)方面來(lái)對(duì)土地資源的價(jià)值進(jìn)行計(jì)算分析,從而得到水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)挠行?shù)值。物化方式有利于提高長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性,使原住民遷移以后能夠迅速達(dá)到原有的生活水平,保障原住民的切身利益。
2)土地增值共享。一次性補(bǔ)償方式只對(duì)土地現(xiàn)有價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,而忽略未來(lái)的土地增值。而水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償方式將土地增值因素考慮進(jìn)來(lái),與原住民分享因土地增值帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。
3)多方參與。長(zhǎng)期補(bǔ)償通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策的方式,引導(dǎo)原住民主動(dòng)參與到遷移中來(lái),配合政府部門(mén)的工作,使得移民、政府與土地開(kāi)發(fā)商之間相互配合,共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推進(jìn)水庫(kù)建設(shè)的發(fā)展[3]。
2.2 水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐
由于某些中小型水庫(kù)的規(guī)模不大,所以在進(jìn)行建設(shè)時(shí)不需要遷移太多的原住民,再加上土地開(kāi)發(fā)商大多是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營(yíng)企業(yè),因此,在與移民、政府進(jìn)行協(xié)商時(shí),會(huì)很容易達(dá)成共識(shí)。比如在彰武縣的彰武水庫(kù)建設(shè)過(guò)程中,就采取了長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)姆绞剑凑照紦?jù)多少面積土地就補(bǔ)償與其糧食產(chǎn)量相當(dāng)經(jīng)濟(jì)損失的方式,參考當(dāng)?shù)亟陙?lái)的糧食年產(chǎn)量以及當(dāng)?shù)氐募Z食價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償。同時(shí),還使用了城鎮(zhèn)移民安置、鄉(xiāng)村移民安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、就業(yè)安置等多種移民安置方式,緩解了移民壓力。采用長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制,再加上新的移民安置方法,有效改善了移民安置的效果[4]。
傳統(tǒng)的水庫(kù)建設(shè)管理機(jī)制把水庫(kù)的發(fā)電部分與水利部分分開(kāi)進(jìn)行管理,使得水庫(kù)移民補(bǔ)償措施實(shí)施時(shí)規(guī)劃不到位、管理不統(tǒng)一,為移民補(bǔ)償措施的實(shí)施增加了難度。雖然每項(xiàng)水庫(kù)工程建設(shè)的目的都有所不同,但是由工程建設(shè)所引發(fā)的移民安置確實(shí)相同性質(zhì)的。為了不影響移民的正常生活,使其生活盡快打到原有水平,必須要采取相關(guān)措施,將長(zhǎng)期補(bǔ)償方式應(yīng)用于實(shí)際工程建設(shè)當(dāng)中,提高移民安置的效率。
水庫(kù)移民安置主要有3種類(lèi)型:經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)移民、純公益性工程建設(shè)移民以及準(zhǔn)公益性工程建設(shè)移民。其中,經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目移民主要有水電工程、城市水源供應(yīng)等工程建設(shè)所引起的移民,這些工程建設(shè)的主要目的是從市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)當(dāng)中獲取經(jīng)濟(jì)利益,并由各大經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理。在這類(lèi)工程建設(shè)補(bǔ)償時(shí),需要以商業(yè)補(bǔ)償規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移民補(bǔ)償;而純公益性項(xiàng)目移民主要是防洪防澇等社會(huì)公益工程的建設(shè)所引起的移民。這類(lèi)工程建設(shè)是由政府負(fù)責(zé),其運(yùn)行也歸政府管理,所以不具有經(jīng)營(yíng)性,沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)效益,其工程效益只能通過(guò)工程運(yùn)行所產(chǎn)生的減災(zāi)效果來(lái)衡量;而準(zhǔn)公益性項(xiàng)目移民,主要是水資源綜合利用工程項(xiàng)目的建設(shè)所引起的移民。某些大型水利工程既具有防洪排澇等社會(huì)公益性功能,又具有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能,所以被稱為“準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。這類(lèi)工程項(xiàng)目建設(shè)的移民補(bǔ)償要根據(jù)其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行選擇。
3.1 經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償
在許多經(jīng)營(yíng)性工程的建設(shè)過(guò)程中,項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商為了節(jié)約開(kāi)發(fā)成本,特以開(kāi)發(fā)水資源為借口,試圖以低價(jià)的補(bǔ)償來(lái)獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)。這種做法不僅不符合市場(chǎng)征地的規(guī)范,還大大損害了移民的合法權(quán)益。根據(jù)相關(guān)法案,如果國(guó)家建設(shè)需要用到公共土地資源,那么根據(jù)相關(guān)法律可以對(duì)該部分土地進(jìn)行征收或者征用,并予以一定的補(bǔ)償。因此,國(guó)家的征地有征收和征用兩種方式[5]。其中,征用是指國(guó)家暫時(shí)征用農(nóng)民的集體土地,并給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,在征用期限達(dá)到以后,國(guó)家會(huì)將土地的使用權(quán)歸還給農(nóng)民;而征收是指國(guó)家通過(guò)相關(guān)法律流程以后,將土地的所有權(quán)歸于國(guó)家,并按照土地的價(jià)值給予合適的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,國(guó)家將這片土地用于社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)。所以,國(guó)家征收或者征用來(lái)的土地都只會(huì)用于社會(huì)公益性建設(shè),絕不會(huì)用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此,如果經(jīng)營(yíng)性企業(yè)想要獲得土地使用權(quán),必須通過(guò)市場(chǎng)的方式。
經(jīng)營(yíng)性工程項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商大多都是當(dāng)?shù)氐拇笮推髽I(yè),這些企業(yè)都有一定的自主經(jīng)營(yíng)、自主管理能力,具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。所以,在這些企業(yè)獲取土地使用權(quán)時(shí),需要參考土地征用的標(biāo)準(zhǔn)與要求,并考慮到農(nóng)民未來(lái)的生活,采取合適的補(bǔ)償方式。經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償就是一種比較使用的新型補(bǔ)償方式,其主要是將土地的使用權(quán)設(shè)置成股票的形式,每個(gè)移民都可以積極入股,與經(jīng)營(yíng)性企業(yè)共同合作,承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),獲得一定比例的經(jīng)濟(jì)效益[6]。而且這種入股投資的方法是具有長(zhǎng)期效益的,可以持續(xù)為移民提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)然,在享受到這類(lèi)工程效益以后,就不能再享受?chē)?guó)家相關(guān)的扶持政策。
3.2 純公益性工程建設(shè)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償
純公益性工程建設(shè)主要有以下4個(gè)特點(diǎn):
1)立足于社會(huì)公益服務(wù),滿足廣大群眾的要求。
2)不具有經(jīng)營(yíng)性的性質(zhì),不會(huì)直接獲取經(jīng)濟(jì)利益。
3)管理權(quán)歸于政府,不參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。
4)工程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響[7]。
這類(lèi)工程建設(shè)的成本來(lái)源于政府資金,其后期的養(yǎng)護(hù)維修以及運(yùn)行費(fèi)用都是通過(guò)國(guó)家財(cái)政部門(mén)直接撥款,所以公益性工程移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償不能采用經(jīng)營(yíng)性工程的入股效益共享方式,只能由國(guó)家承擔(dān)全部的補(bǔ)償責(zé)任。
3.3 準(zhǔn)公益性工程建設(shè)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償
準(zhǔn)公益性工程既具有一定的經(jīng)營(yíng)性質(zhì),又具有額外的社會(huì)效益與生態(tài)效益。所以準(zhǔn)公益性工程在進(jìn)行移民補(bǔ)償時(shí),既不能像經(jīng)營(yíng)性工程一樣由企業(yè)負(fù)責(zé)移民補(bǔ)償,又不能像純公益性工程一樣由國(guó)家承擔(dān)全部的移民補(bǔ)償費(fèi)用。對(duì)此,準(zhǔn)公益性工程的移民補(bǔ)償需要企業(yè)與國(guó)家共同承擔(dān),通過(guò)詳細(xì)分析準(zhǔn)公益性工程中經(jīng)營(yíng)性部分與純公益性部分的比重,再考慮到企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況,合理分配企業(yè)負(fù)責(zé)的補(bǔ)償費(fèi)用與國(guó)家負(fù)責(zé)的補(bǔ)償費(fèi)用。建議把與移民生產(chǎn)相關(guān)的耕地部分與其他經(jīng)營(yíng)部分區(qū)分開(kāi)來(lái),對(duì)于耕地部分,需要根據(jù)近幾年的生產(chǎn)情況,計(jì)算糧食產(chǎn)值,并考慮到耕地未來(lái)的發(fā)展情況,進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償;而對(duì)于其他經(jīng)營(yíng)用地,則直接按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償[8]。
水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式是一種較為科學(xué)的移民補(bǔ)償方法,與傳統(tǒng)的一次性補(bǔ)償方式不同,長(zhǎng)期補(bǔ)償方式考慮到土地資源的增值,采用持續(xù)性補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)保證移民的合法權(quán)益。對(duì)于不同類(lèi)型工程的移民補(bǔ)償需要采取不同的補(bǔ)償方式:經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)的移民補(bǔ)償費(fèi)用由經(jīng)營(yíng)企業(yè)全部承擔(dān);純公益性工程建設(shè)的移民補(bǔ)償費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān);而準(zhǔn)公益性工程建設(shè)的移民補(bǔ)償費(fèi)用需要由國(guó)家和企業(yè)共同承擔(dān),先準(zhǔn)公益性工程中經(jīng)營(yíng)性部分與純公益性部分的比重進(jìn)行分析,再考慮企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況,最后進(jìn)行合理分配。
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1007-7596(2017)03-0157-03
2017-02-26
馬強(qiáng)(1981-),男,遼寧彰武人,工程師。
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