馬 強(qiáng)

(彰武縣水庫(kù)移民工作辦公室，遼寧 阜新 123200)

?

芻議水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式

馬 強(qiáng)

(彰武縣水庫(kù)移民工作辦公室，遼寧 阜新 123200)

水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式可以使得土地功能物化、工程經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益都有所提高，既可以保證原居民移民后的生活，又可以促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還可以節(jié)約建設(shè)成本，屬于一種全新的水利工程移民安置方式。水利工程是一種既具有公益性又具有經(jīng)營(yíng)性的大型工程項(xiàng)目，所以在現(xiàn)代管理體制改革的條件下，必須要明確水利工程對(duì)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，并遵循市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，從企業(yè)承擔(dān)全責(zé)、國(guó)家全面負(fù)責(zé)以及企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性部分責(zé)任3個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償。

水庫(kù)移民；長(zhǎng)期補(bǔ)償；經(jīng)營(yíng)性；公益性

水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償是新時(shí)代背景下出現(xiàn)的一種新型移民長(zhǎng)期補(bǔ)償方式，與傳統(tǒng)水庫(kù)移民補(bǔ)償方式相比，這種新的補(bǔ)償方式將土地開(kāi)發(fā)商與被征用土地的當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝婧蠟橐惑w，使得兩者共同承擔(dān)水利水電工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，并在保證水利工程建設(shè)順利且可以正常產(chǎn)生效益的條件下與原居民分享工程效益，實(shí)現(xiàn)“效益共享、風(fēng)險(xiǎn)同擔(dān)”[1]。近年來(lái)，雖然我國(guó)已經(jīng)在某些小型水利工程當(dāng)中嘗試了以耕地補(bǔ)償為基礎(chǔ)的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式，而且取得了不錯(cuò)的成果。但是總的來(lái)說(shuō)，這種新型補(bǔ)償方式在實(shí)際應(yīng)用當(dāng)中還存在著許多困難，所以迫切需要加強(qiáng)研究以提高長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性與實(shí)用性。

1 水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償實(shí)施原理

土地資源是農(nóng)業(yè)發(fā)展所必須的生產(chǎn)要素之一。在水利工程建設(shè)當(dāng)中，需要將施工現(xiàn)場(chǎng)的原住民全部移民至其他地方，這樣的話，原住民的耕地、居住用地等都會(huì)被水利工程所占據(jù)，失去了原有的可創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的土地，所以政府在征收這些水利工程建設(shè)用地時(shí)，土地的價(jià)格肯定會(huì)有所提高[1]。也就是說(shuō)，在水庫(kù)建設(shè)移民的同時(shí)，土地價(jià)格也會(huì)隨之上升。而在土地價(jià)格上升的過(guò)程中，價(jià)格越高，原住民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也就越高。當(dāng)價(jià)格升高到一定地步，原住民就能得到足夠的物質(zhì)保障。因此，要想讓原住民放棄原有的土地，至少得提供高于原耕地效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

除了土地補(bǔ)償以外，還需要為原住民提供相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等基本福利。而我國(guó)目前的補(bǔ)償機(jī)制主要是補(bǔ)償原住民在使用土地時(shí)所獲得的效益，但是沒(méi)有將土地未來(lái)的效益與價(jià)值考慮進(jìn)去，導(dǎo)致移民只享受到了土地本來(lái)的價(jià)值而沒(méi)有享受到隨著時(shí)間發(fā)展而帶來(lái)的土地增值。所以，科學(xué)的補(bǔ)償方式應(yīng)該是按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償，而非一次性補(bǔ)償，保證水庫(kù)原住民遷移以后還能享受原有的生活水平，維護(hù)移民的合法權(quán)益[2]。

2 水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)與實(shí)踐

2.1 水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)

1)土地功能物化。土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵性資源，所以水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償需要將原住民所擁有的土地資源各項(xiàng)功能物化，從多個(gè)方面來(lái)對(duì)土地資源的價(jià)值進(jìn)行計(jì)算分析，從而得到水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)挠行?shù)值。物化方式有利于提高長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)性，使原住民遷移以后能夠迅速達(dá)到原有的生活水平，保障原住民的切身利益。

2)土地增值共享。一次性補(bǔ)償方式只對(duì)土地現(xiàn)有價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而忽略未來(lái)的土地增值。而水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償方式將土地增值因素考慮進(jìn)來(lái)，與原住民分享因土地增值帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

3)多方參與。長(zhǎng)期補(bǔ)償通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策的方式，引導(dǎo)原住民主動(dòng)參與到遷移中來(lái)，配合政府部門(mén)的工作，使得移民、政府與土地開(kāi)發(fā)商之間相互配合，共同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)水庫(kù)建設(shè)的發(fā)展[3]。

2.2 水庫(kù)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

由于某些中小型水庫(kù)的規(guī)模不大，所以在進(jìn)行建設(shè)時(shí)不需要遷移太多的原住民，再加上土地開(kāi)發(fā)商大多是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營(yíng)企業(yè)，因此，在與移民、政府進(jìn)行協(xié)商時(shí)，會(huì)很容易達(dá)成共識(shí)。比如在彰武縣的彰武水庫(kù)建設(shè)過(guò)程中，就采取了長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)姆绞剑凑照紦?jù)多少面積土地就補(bǔ)償與其糧食產(chǎn)量相當(dāng)經(jīng)濟(jì)損失的方式，參考當(dāng)?shù)亟陙?lái)的糧食年產(chǎn)量以及當(dāng)?shù)氐募Z食價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施長(zhǎng)期補(bǔ)償。同時(shí)，還使用了城鎮(zhèn)移民安置、鄉(xiāng)村移民安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、就業(yè)安置等多種移民安置方式，緩解了移民壓力。采用長(zhǎng)期補(bǔ)償機(jī)制，再加上新的移民安置方法，有效改善了移民安置的效果[4]。

3 水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償措施

傳統(tǒng)的水庫(kù)建設(shè)管理機(jī)制把水庫(kù)的發(fā)電部分與水利部分分開(kāi)進(jìn)行管理，使得水庫(kù)移民補(bǔ)償措施實(shí)施時(shí)規(guī)劃不到位、管理不統(tǒng)一，為移民補(bǔ)償措施的實(shí)施增加了難度。雖然每項(xiàng)水庫(kù)工程建設(shè)的目的都有所不同，但是由工程建設(shè)所引發(fā)的移民安置確實(shí)相同性質(zhì)的。為了不影響移民的正常生活，使其生活盡快打到原有水平，必須要采取相關(guān)措施，將長(zhǎng)期補(bǔ)償方式應(yīng)用于實(shí)際工程建設(shè)當(dāng)中，提高移民安置的效率。

水庫(kù)移民安置主要有3種類(lèi)型：經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)移民、純公益性工程建設(shè)移民以及準(zhǔn)公益性工程建設(shè)移民。其中，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目移民主要有水電工程、城市水源供應(yīng)等工程建設(shè)所引起的移民，這些工程建設(shè)的主要目的是從市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)當(dāng)中獲取經(jīng)濟(jì)利益，并由各大經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理。在這類(lèi)工程建設(shè)補(bǔ)償時(shí)，需要以商業(yè)補(bǔ)償規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移民補(bǔ)償；而純公益性項(xiàng)目移民主要是防洪防澇等社會(huì)公益工程的建設(shè)所引起的移民。這類(lèi)工程建設(shè)是由政府負(fù)責(zé)，其運(yùn)行也歸政府管理，所以不具有經(jīng)營(yíng)性，沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)效益，其工程效益只能通過(guò)工程運(yùn)行所產(chǎn)生的減災(zāi)效果來(lái)衡量；而準(zhǔn)公益性項(xiàng)目移民，主要是水資源綜合利用工程項(xiàng)目的建設(shè)所引起的移民。某些大型水利工程既具有防洪排澇等社會(huì)公益性功能，又具有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性功能，所以被稱為“準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”。這類(lèi)工程項(xiàng)目建設(shè)的移民補(bǔ)償要根據(jù)其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行選擇。

3.1 經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償

在許多經(jīng)營(yíng)性工程的建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商為了節(jié)約開(kāi)發(fā)成本，特以開(kāi)發(fā)水資源為借口，試圖以低價(jià)的補(bǔ)償來(lái)獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)。這種做法不僅不符合市場(chǎng)征地的規(guī)范，還大大損害了移民的合法權(quán)益。根據(jù)相關(guān)法案，如果國(guó)家建設(shè)需要用到公共土地資源，那么根據(jù)相關(guān)法律可以對(duì)該部分土地進(jìn)行征收或者征用，并予以一定的補(bǔ)償。因此，國(guó)家的征地有征收和征用兩種方式[5]。其中，征用是指國(guó)家暫時(shí)征用農(nóng)民的集體土地，并給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在征用期限達(dá)到以后，國(guó)家會(huì)將土地的使用權(quán)歸還給農(nóng)民；而征收是指國(guó)家通過(guò)相關(guān)法律流程以后，將土地的所有權(quán)歸于國(guó)家，并按照土地的價(jià)值給予合適的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國(guó)家將這片土地用于社會(huì)公益設(shè)施建設(shè)。所以，國(guó)家征收或者征用來(lái)的土地都只會(huì)用于社會(huì)公益性建設(shè)，絕不會(huì)用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)。因此，如果經(jīng)營(yíng)性企業(yè)想要獲得土地使用權(quán)，必須通過(guò)市場(chǎng)的方式。

經(jīng)營(yíng)性工程項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商大多都是當(dāng)?shù)氐拇笮推髽I(yè)，這些企業(yè)都有一定的自主經(jīng)營(yíng)、自主管理能力，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。所以，在這些企業(yè)獲取土地使用權(quán)時(shí)，需要參考土地征用的標(biāo)準(zhǔn)與要求，并考慮到農(nóng)民未來(lái)的生活，采取合適的補(bǔ)償方式。經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)移民長(zhǎng)期補(bǔ)償就是一種比較使用的新型補(bǔ)償方式，其主要是將土地的使用權(quán)設(shè)置成股票的形式，每個(gè)移民都可以積極入股，與經(jīng)營(yíng)性企業(yè)共同合作，承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，獲得一定比例的經(jīng)濟(jì)效益[6]。而且這種入股投資的方法是具有長(zhǎng)期效益的，可以持續(xù)為移民提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)然，在享受到這類(lèi)工程效益以后，就不能再享受?chē)?guó)家相關(guān)的扶持政策。

3.2 純公益性工程建設(shè)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償

純公益性工程建設(shè)主要有以下4個(gè)特點(diǎn)：

1)立足于社會(huì)公益服務(wù)，滿足廣大群眾的要求。

2)不具有經(jīng)營(yíng)性的性質(zhì)，不會(huì)直接獲取經(jīng)濟(jì)利益。

3)管理權(quán)歸于政府，不參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。

4)工程收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響[7]。

這類(lèi)工程建設(shè)的成本來(lái)源于政府資金，其后期的養(yǎng)護(hù)維修以及運(yùn)行費(fèi)用都是通過(guò)國(guó)家財(cái)政部門(mén)直接撥款，所以公益性工程移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償不能采用經(jīng)營(yíng)性工程的入股效益共享方式，只能由國(guó)家承擔(dān)全部的補(bǔ)償責(zé)任。

3.3 準(zhǔn)公益性工程建設(shè)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償

準(zhǔn)公益性工程既具有一定的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，又具有額外的社會(huì)效益與生態(tài)效益。所以準(zhǔn)公益性工程在進(jìn)行移民補(bǔ)償時(shí)，既不能像經(jīng)營(yíng)性工程一樣由企業(yè)負(fù)責(zé)移民補(bǔ)償，又不能像純公益性工程一樣由國(guó)家承擔(dān)全部的移民補(bǔ)償費(fèi)用。對(duì)此，準(zhǔn)公益性工程的移民補(bǔ)償需要企業(yè)與國(guó)家共同承擔(dān)，通過(guò)詳細(xì)分析準(zhǔn)公益性工程中經(jīng)營(yíng)性部分與純公益性部分的比重，再考慮到企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況，合理分配企業(yè)負(fù)責(zé)的補(bǔ)償費(fèi)用與國(guó)家負(fù)責(zé)的補(bǔ)償費(fèi)用。建議把與移民生產(chǎn)相關(guān)的耕地部分與其他經(jīng)營(yíng)部分區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)于耕地部分，需要根據(jù)近幾年的生產(chǎn)情況，計(jì)算糧食產(chǎn)值，并考慮到耕地未來(lái)的發(fā)展情況，進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償；而對(duì)于其他經(jīng)營(yíng)用地，則直接按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償[8]。

4 結(jié) 語(yǔ)

水庫(kù)移民的長(zhǎng)期補(bǔ)償方式是一種較為科學(xué)的移民補(bǔ)償方法，與傳統(tǒng)的一次性補(bǔ)償方式不同，長(zhǎng)期補(bǔ)償方式考慮到土地資源的增值，采用持續(xù)性補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)保證移民的合法權(quán)益。對(duì)于不同類(lèi)型工程的移民補(bǔ)償需要采取不同的補(bǔ)償方式：經(jīng)營(yíng)性工程建設(shè)的移民補(bǔ)償費(fèi)用由經(jīng)營(yíng)企業(yè)全部承擔(dān)；純公益性工程建設(shè)的移民補(bǔ)償費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)；而準(zhǔn)公益性工程建設(shè)的移民補(bǔ)償費(fèi)用需要由國(guó)家和企業(yè)共同承擔(dān)，先準(zhǔn)公益性工程中經(jīng)營(yíng)性部分與純公益性部分的比重進(jìn)行分析，再考慮企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況，最后進(jìn)行合理分配。

[1]劉國(guó)富.努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)為水庫(kù)搬遷安置移民增收[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2012(04)：36-38.

[2]師桂琴.大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和效益[J].水利技術(shù)監(jiān)督，2011(05)：56-58.

[3]胡寶柱，蘇雨艷，郭劉超，等.水庫(kù)移民中弱勢(shì)群體后期扶持研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(34)：16889-16890,16913.

[4]王慶，李振華.水庫(kù)移民變遷與后期扶持政策演進(jìn)[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(01)：82-83.

[5]才慶欣，王弛.以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)開(kāi)創(chuàng)移民工作新局面[J].價(jià)值工程，2011(17)：303.

[6]李學(xué)森.凌河流域水資源現(xiàn)狀及保護(hù)措施[J].水土保持應(yīng)用技術(shù)，2015(03)：36-37.

[7]李鵬，姚凱文，張丹.基于模糊層次分析法的水庫(kù)移民收入風(fēng)險(xiǎn)分析[J].水力發(fā)電，2013(07)：10-13.

[8]姜忠鶴，閆杰.基于霍爾三維結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新研究[J].物流科技，2013(03)：111-112.

[9]黨寧，馬斌，吳文平.水庫(kù)移民調(diào)查中存在的問(wèn)題及解決辦法[J].水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2013(08)：16-17.

1007-7596(2017)03-0157-03

2017-02-26

馬強(qiáng)(1981-)，男，遼寧彰武人，工程師。

D

B