陳斌++俞賀楠

一、問題的提出

智庫，是一種把科學(xué)作為政治決策的工具。從歷史淵源看，今天我們稱之為“智庫”（think tank）的組織最早誕生于美國，美國歷史最悠久的智庫已經(jīng)存在了100余年，產(chǎn)生于20世紀(jì)20年代前后，例如卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)成立于1910年，政府研究所成立于1916年。

對(duì)于智庫的界定，學(xué)者們對(duì)之亦有不同的定義。一般而言，智庫是指那些非營利性的、無黨派的、獨(dú)立于政府的、從事國內(nèi)或外交政策問題研究的組織。盡管各種智庫在組織規(guī)模、資金來源、研究領(lǐng)域等方面存在較大差異，但都試圖影響公眾輿論和公共政策。就其類型而言，智庫的分類方式各種各樣，智庫可以以研究所、研究中心、公司等形式存在，其研究領(lǐng)域涉及社會(huì)政策、政治戰(zhàn)略、社會(huì)和科技問題、工業(yè)或商業(yè)政策以及軍事等等。在美國，智庫已經(jīng)成為了繼立法、行政、司法之后的第四種國家權(quán)力①。由于美國的智庫強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立于政府的性質(zhì)，所以本文介紹的智庫均屬民間性質(zhì)，研究內(nèi)容主要涉及就業(yè)和社會(huì)保障領(lǐng)域。

二、美國就業(yè)與社會(huì)保障智庫的類型

（一）以研究所形式存在的民間就業(yè)研究智庫：美國充分就業(yè)研究所

就業(yè)作為民生之基，關(guān)乎百姓生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，一直是各國政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。美國作為工業(yè)化起步較早的國家，工人群體形成亦早且規(guī)模龐大，有關(guān)就業(yè)、失業(yè)的問題伴隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)而成為政策研究的重點(diǎn)。

美國充分就業(yè)研究所②成立于1994年，總部位于俄勒岡州南部，其主要從事最佳就業(yè)實(shí)踐案例研究，并為失業(yè)保險(xiǎn)、人力資源開發(fā)和社會(huì)救助等領(lǐng)域提供智力支持。該研究所協(xié)助各州政策和方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施。與此同時(shí)，它發(fā)布的機(jī)會(huì)報(bào)告（Opportunity Reports）是各州和地方官員了解各地人力資源和社會(huì)救助項(xiàng)目的重要信息來源，他們一般會(huì)根據(jù)該研究所提供的信息來完善本地區(qū)的項(xiàng)目。該機(jī)構(gòu)的研究領(lǐng)域主要包括兩個(gè)方面：一是福利項(xiàng)目研究；二是失業(yè)保險(xiǎn)和人力資源計(jì)劃研究。

在社會(huì)福利項(xiàng)目研究方面，自1996年國會(huì)通過《國家福利改革法》以來，各州廢除了無償保障的方案，開始嘗試各種方式來最大化實(shí)現(xiàn)就業(yè)和增加收入，以使失業(yè)者減少福利依賴。在國家福利支出急劇減少的情況下，各州政府開始思考如何提供充分就業(yè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的自給自足。為此，美國充分就業(yè)研究所已經(jīng)為36個(gè)州和地方政府提供政策設(shè)計(jì)與實(shí)施意見，其職員全部來自此前管理相似福利和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的各級(jí)政府官員。

就失業(yè)保險(xiǎn)和人力資源研究來說，由于美國各州的失業(yè)保險(xiǎn)是由各州自己來配置，所以在公平性、有效性以及成本方面存在諸多差異。該研究所則負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和運(yùn)作各州的失業(yè)保險(xiǎn)和人力資源項(xiàng)目，并且通過開發(fā)相關(guān)案例來幫助各州予以完善。

（二）以公司形式存在的人力資源研究智庫：人力資源開發(fā)研究公司③

以公司形式命名的智庫在美國也較為流行，其中最著名的當(dāng)屬蘭德公司，本文中提及的人力資源開發(fā)研究公司（Manpower Development Research Corporation）是由福特基金會(huì)和一批聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助，于1974年成立，其主要關(guān)注減貧、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)自給自足和公共教育、提高大學(xué)畢業(yè)率等。作為中介機(jī)構(gòu)，該組織既為公共部門，也為私人提供政策相關(guān)的咨詢，同時(shí)也與政策制定者和實(shí)踐者進(jìn)行溝通?？傊?，所有的目標(biāo)都是為改善低收入者、家庭和兒童的生活。

MDRC的工作區(qū)域涵蓋幾乎美國所有州以及大多數(shù)主要的城市，其經(jīng)費(fèi)來自政府部門資助以及70個(gè)私人基金會(huì)、家族基金會(huì)和公司基金會(huì)的捐贈(zèng)。

MDRC的研究領(lǐng)域具體如下：一是高等教育，其中重點(diǎn)領(lǐng)域是發(fā)展性教育、經(jīng)濟(jì)援助、學(xué)生服務(wù)、體制改革以及教學(xué)與課程改革。二是脫節(jié)的青年，其中主要對(duì)象包括高中輟學(xué)青年、寄養(yǎng)青年和殘疾青年。三是工作和收入保障，重點(diǎn)領(lǐng)域涉及工作保護(hù)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、房屋/社區(qū)倡議、工作支持與資產(chǎn)保護(hù)、福利改革和就業(yè)障礙。四是有孩子的家庭，關(guān)鍵領(lǐng)域包括家庭關(guān)系、幼兒照顧及早期教育和代際項(xiàng)目。五是健康與殘疾問題，重點(diǎn)領(lǐng)域是有關(guān)殘疾人健康、殘疾康復(fù)以及心理健康和藥物濫用。

從財(cái)務(wù)情況來看，MDRC的收入來源比較多元化。該機(jī)構(gòu)2014年的收入中有49%來自基金會(huì)、企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)，政府資助占到39%，投資和收費(fèi)占4%，此外還有8%來自其他情況的收入。從支出來看，占比最大的是家庭或兒童保障方面，占28%；其次是健康和就業(yè)障礙方面的支出，再者是低工資工人和社區(qū)支出，占16%。

（三）以研究中心形式存在的公共政策智庫：法律與社會(huì)政策研究中心④

法律與社會(huì)政策研究中心（The Center for Law and Social Policy，簡稱CLASP）成立于1968年，總部位于華盛頓，它是一個(gè)全國性的無黨派反貧困組織，旨在通過政策倡導(dǎo)來解決低收入群體的問題。該機(jī)構(gòu)為貧困和低收入家庭的孩子、家庭以及個(gè)人發(fā)出自己的聲音；通過戰(zhàn)略合作，幫助政府官員將好的想法付諸實(shí)踐。除了低收入的問題外，該組織還直接解決個(gè)人和家庭因種族、民族和移民身份而受到的歧視問題。

CLASP的研究領(lǐng)域具體如下：一是基本技能和勞動(dòng)力培訓(xùn)；二是兒童保育和早期教育；三是兒童支持計(jì)劃；四是兒童福利；五是法律援助；六是就業(yè)戰(zhàn)略；七是貧困與機(jī)會(huì)；八是累犯問題；九是工作/生活質(zhì)量；十是工作支持。

從CLASP的年報(bào)可以看出，該機(jī)構(gòu)2014年的收入主要來自以下幾個(gè)方面：基金會(huì)資助8896310美元，占98.8%；社會(huì)捐贈(zèng)39178美元；投資收入（固定收入基金、利息與股息）為17237美元；會(huì)議收入是22625美元；其他收入為27076美元。支出主要分為三個(gè)方面：一是項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)，為5436072美元；二是支持性服務(wù)費(fèi)，為194980美元；三是管理和一般募捐費(fèi)，為219396美元；總支出5850448美元⑤。

三、特點(diǎn)總結(jié)

美國作為智庫的發(fā)源國，也是當(dāng)今世界上智庫數(shù)量最多的國家，其智庫發(fā)展亦有著鮮明的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。本文通過分析三個(gè)就業(yè)與社會(huì)保障相關(guān)領(lǐng)域的美國智庫，發(fā)現(xiàn)其具有以下特點(diǎn)：

（一）強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性是美國智庫的首要特征

這里的獨(dú)立主要包括財(cái)政獨(dú)立、運(yùn)營獨(dú)立及研究獨(dú)立。美國理論界普遍認(rèn)為，智庫是公民社會(huì)的核心要素，它是獨(dú)立于政府的組織，其運(yùn)營和研究也不受政府的控制。盡管智庫和政府保持著密切的聯(lián)系，需要依靠政府的政策支持，但是，這些智庫又不隸屬于政府部門，它們具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，其研究過程、研究結(jié)論均不受制于政府，各政府部門無權(quán)干預(yù)智庫的研究咨詢工作。政府部門需要咨詢服務(wù)時(shí)，一般采用招標(biāo)方式，委托智庫自主進(jìn)行，被咨詢?nèi)藛T和被咨詢機(jī)構(gòu)不受任何政治力量和利害關(guān)系左右，他們站在客觀獨(dú)立的立場(chǎng)上，憑借自己的信息資源、業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、智力判斷來得出結(jié)論和提供咨詢。從本報(bào)告的案例中我們也可以看出，這些智庫在介紹自己的時(shí)候，一般都會(huì)首先提出自己是一個(gè)獨(dú)立性的非營利研究機(jī)構(gòu)，表明組織的性質(zhì)與立場(chǎng)；案例中的美國充分就業(yè)研究所會(huì)接受政府委托，協(xié)助各州開展有關(guān)失業(yè)項(xiàng)目的政策設(shè)計(jì)與實(shí)施。

（二）機(jī)構(gòu)人員多樣化是美國智庫的顯著特征

美國智庫的工作人員來源一般比較廣泛，比如，在智庫的研究人員中，有全職研究員，也有兼職研究人員。其中，兼職研究人員有聘請(qǐng)的大學(xué)兼職人員，還有輔助研究員，或者訪問研究員。此外，由于智庫本身涉及的研究領(lǐng)域較廣，所以研究人員的學(xué)科背景也是多種多樣，多學(xué)科交叉保證了其應(yīng)當(dāng)復(fù)雜問題的需要。與此同時(shí)，智庫也非常重視人才的培養(yǎng)、引進(jìn)和考核。智庫人才主要來源為名牌大學(xué)剛畢業(yè)的研究生、大學(xué)的知名學(xué)者和專家、企業(yè)界的精英、政府卸任的官員等。比如，案例中的美國充分就業(yè)研究所，其工作人員中就有很大一部分是來自政府卸任的官員，他們此前已在人力資源、失業(yè)以及福利等與研究所研究主題相關(guān)的領(lǐng)域工作過數(shù)十年，有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）資金來源多元化是其正常運(yùn)行的保障

美國智庫的資金絕大部分是來自基金會(huì)、公司和個(gè)人的捐贈(zèng)，同時(shí)也包括一些出版收入和其他投資收益。比如，MDRC的經(jīng)費(fèi)來源則更為廣泛，包括政府部門的資助以及70個(gè)私人基金會(huì)、家族基金會(huì)和公司基金會(huì)的捐贈(zèng)。CLASP的經(jīng)費(fèi)來源則較為集中，其98.8%的經(jīng)費(fèi)是來自基金會(huì)的資助，社會(huì)捐贈(zèng)、投資收益的占比非常小。

（四）研究成果轉(zhuǎn)換及傳播形式多渠道化

在成果轉(zhuǎn)換方面，智庫通過出版書籍、政策論文、技術(shù)報(bào)告等等，將自己的研究成果盡可能予以傳播。比如，美國充分就業(yè)研究所每年會(huì)發(fā)布全國范圍內(nèi)失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的研究報(bào)告。就研究成果的傳播形式而言，首先，許多智庫每年通過舉行多種多樣的報(bào)告會(huì)、研討會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)以及情況介紹會(huì)等吸引大眾的注意。其次，智庫也非常注重通過出版研究成果的方式發(fā)揮影響決策和大眾意見的功能。同時(shí)也會(huì)通過自己的網(wǎng)站發(fā)布大量的研究成果信息。再者，智庫以專家身份在報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、廣播和電視上發(fā)表評(píng)論。有些智庫還建立了自己的廣播和電視平臺(tái)，大量轉(zhuǎn)播信息。

（五）政府的稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)智庫發(fā)展

首先，政府會(huì)對(duì)智庫參與的政府委托項(xiàng)目給予優(yōu)惠扶持。政府歷來都是智庫的重要客戶，智庫既可接受某一屆政府直接委托的咨詢課題，也可通過投標(biāo)的方式取得政府咨詢項(xiàng)目。政府還規(guī)定咨詢費(fèi)可以納入成本，不征所得稅。其次，作為非營利機(jī)構(gòu)，智庫可獲得的美國聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠分為兩部分： 一是對(duì)非營利組織獲得的捐款減免稅收，二是向非營利機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人可以享受稅收優(yōu)惠。美國稅法第 501（c）（3）款規(guī)定了各種符合免稅條件的非營利組織類型，幾乎所有的非營利組織都免繳國家和地方的財(cái)產(chǎn)稅、營業(yè)稅。美國政府對(duì)智庫在稅收優(yōu)惠、捐款優(yōu)惠等方面的支持，為智庫的發(fā)展提供了良好的發(fā)展環(huán)境。

注釋：

①沈開舉，余艷敏.美國智庫發(fā)展現(xiàn)狀與評(píng)價(jià)[J].人民論壇，2014（2）：228

②資料來源：美國充分就業(yè)研究所官網(wǎng)：http：//www.fullemployment.org/

③資料來源：人力資源開發(fā)研究公司官網(wǎng)： http：//www.mdrc.org/

④資料來源：法律與社會(huì)政策研究中心官網(wǎng)：http：//www.clasphome.org/

⑤CLASP 2015年年報(bào)

（作者簡介：陳斌，中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心博士生；俞賀楠，中國勞動(dòng)保障科學(xué)研究院副研究員，博士）