周薇

【摘要】近年來，政府和社會資本合作（PPP）模式成為中國供給側結構性改革的重要手段，得到了國家發(fā)改委和財政部的全力支持。隨著PPP模式在實際應用中的不斷創(chuàng)新，其會計及涉稅問題也越發(fā)復雜。本文基于PPP項目幾種運作模式的特征，從資產的權屬、未來收益的確定性出發(fā)，探討了不同運作方式下會計核算方法，并分析了全面施行“營改增”后，PPP項目從設立、建設、營運、移交全生命周期過程中的稅務影響。

【關鍵詞】PPP模式會計核算財稅分析全生命周期

【中圖分類號】F812F283

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的內涵及交易結構

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式，是指政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營、管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本取得合理收益。

PPP模式從名稱中就體現了交易主體和內涵。Public是指承擔基礎設施和提供公共服務的公共部門，一般是政府、政府指定的有關職能部門或其授權的合格單位。Private是指社會資本，項目的投資方為建立現代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。Partnership是核心，即公共部門和社會資本的長期合作關系，在此關系中，政府和社會資本發(fā)揮了各自的資源、專業(yè)技能和管理優(yōu)勢，在項目的全生命周期進行長期合作，實現了利益共享、風險共擔。社會資本通過使用者付費、可行性缺口補貼和政府付費等方式獲得合理收益，政府減輕了財政支出壓力，提高了公共產品及服務的供給能力。

PPP項目的運作方式可分為委托經營（O&M）、管理合同（MC）、轉讓-運營-移交（TOT）、建設-運營-移交（BOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營（BOO）六種方式，這六種模式公共責任和項目風險在逐漸向社會資本轉移。

PPP項目一般交易結構中（圖1），一般會專門設立一個特殊目的項目公司，通過項目公司實現政府和社會資本的結合，社會資本獲得了其投資的經營利潤。

（二）PPP模式在我國發(fā)展的現狀

近年來，在政府部門的大力推廣下，PPP模式的發(fā)展不斷加速。財政部PPP綜合信息平臺（表1）顯示，截至2016年6月30日，9 285個項目已納入財政部項目庫，投資總額為10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項目共619個，投資總額達1萬億元，落地率（執(zhí)行和移交階段項目數/準備、采購、執(zhí)行和移交階段項目數）達23.8%?？梢钥闯觯琍PP項目的總量持續(xù)增加，落地率穩(wěn)步提升。

二、PPP項目的財務核算

PPP項目中涉及多個會計核算主體，交易結構也比較復雜，因此如何去進行財務核算也成為了企業(yè)需要面臨的新挑戰(zhàn)。目前并沒有針對PPP項目的會計核算準則，可供參考的是財政部頒布的《企業(yè)會計準則解釋第2號》（簡稱“解釋第2號”）中對BOT項目會計處理的規(guī)范，基于對解釋第2號的理解，PPP項目各運作方式下的全生命周期的會計核算可以按照以下原則進行處理。

（一）BOT、TOT、ROT模式

1.項目建設階段

（1）需判斷項目資產的權屬。這三種模式下，雖然項目資產是由項目公司建造、改建和暫時控制的，但資產的最終所有權仍屬于政府，項目公司僅獲得特許經營權，并不能抵押或出售資產，這不符合固定資產的確認原則，因此項目公司并不確認固定資產，應由政府部門在項目完工時確認固定資產。

（2）需判斷未來收益流入的確定性。如果未來收益不確定，如使用者收費的方式，政府授予了項目公司向第三方用戶收費的權力，但具體收費的金額并不確定，這時項目公司應將此資產確認為無形資產。如果未來收益確定，即在協議中約定了項目公司在未來能無條件從政府處獲得確定金額的收入，或在運營收入低于某一金額時，政府將給予可行性補助，這種情況，應按未來獲得的固定收益的現值確認為金融資產（長期應收款）。如果為兩種方式結合，則應根據不同的收益分別確認資產。資產的初始成本，在BOT模式下應為建設期結束時在建工程的總額；TOT模式下，項目資產來源于政府的存量資產，資產價值應為轉讓協議的價格；ROT模式下，項目資產是針對存量資產改擴建形成的，資產價值應為轉讓協議的價格加上改擴建支出。值得注意的是，如果以上模式如需確認為金融資產的，還需將金融資產的余額根據實際利率調整為公允價值。

另外，借款利息應資本化，計入資產價值。如未來預計發(fā)生的支出，是為了能使項目資產保持一定服務能力或使用狀態(tài)，應確認為預計負債。

（3）需判斷項目建設收入確認主體。如果是由項目公司自行建設的，應按照建造合同準則進行核算，確認建造收入和成本。如果項目公司將工程外包，則不應確認建造服務收入，這部分建造收益由承建方獲得。

2.項目運營階段

項目公司根據其提供的運營服務從政府、社會公眾獲得的收益，按收入準則確認相關收入。根據無形資產的攤銷額確認主營業(yè)務成本。根據攤余成本和實際利率，確認未確認融資收益和財務費用。發(fā)生的人工費、普通的維護修理支出計入主營業(yè)務成本。運營期實際發(fā)生的屬于計提預提負債的支出，應沖減預計負債。

3.項目移交階段

運營期滿時，項目公司應將無形資產和金融資產攤銷完畢，只需按照資產清單進行項目移交。

（二）O&M、MC模式

O&M、MC模式下政府擁有資產的所有權和控制權，社會資本或項目公司獲得的是委托運營收入和管理費收入，社會資本或項目公司再無需確認項目資產，在提供服務的階段，將獲取的委托運營費或管理費視為勞務報酬計入營業(yè)收入，并確認相應的勞務成本。

（三）BOO模式

BOO模式下，項目期滿后資產無需移交，資產的所有權屬于項目公司，因此項目公司應確認固定資產。在建造完成時，將所有在建工程轉入固定資產，建設期內無論其是否提供建造服務，都不確認建造服務收入。在項目運營階段，按照獲得的收益確認收入。

三、PPP項目的稅務分析

稅務成本貫穿于PPP項目的全生命周期中，對項目的盈利性、現金流、運作方式、投資回報率的判斷都有著重大的影響。我國目前并沒有出臺針對PPP模式的專項稅收政策，各省市的操作也不完全一致，PPP項目涉及到的稅種稅目繁多，尤其是全面“營改增”的實施，使得稅務分析更加復雜，針對稅務成本的探討也顯得更加有意義。

（一）項目公司成立階段

項目公司可以采用新設或收購原來經營項目的項目公司的股權兩種方式，這兩種方式下稅務成本也有所不同。采用新設立的方式，如為貨幣投資，但項目公司需對實收資本和資本公積繳納印花稅。如采用非貨幣資產投資，出資方需按照資產作價的出資金額繳納增值稅，如果作價過高，還需對高出部分計入企業(yè)所得稅。如以房屋、土地出資，出資方應繳納土地增值稅。如出資方直接收購擁有存量資產的政府平臺公司的股權，出讓方需針對出讓實現的資本利得繳納企業(yè)所得稅。雙方針對合同文書繳納印花稅。如采用增資擴股的方式，則項目公司和社會資本僅需繳納印花稅。

（二）項目建設階段

PPP項目在建設期間與其他建筑行業(yè)所涉及的稅務并無特別大的差異。在建設期間符合規(guī)定的合理支出所對應的進項稅額可以抵扣。但是，發(fā)生的貸款利息和與貸款直接相關的投融資顧問費、咨詢費、手續(xù)費等費用，進項稅不能抵扣。

特別需要注意的是混合銷售的問題。建設收入可能包括銷售自產和非自產貨物、提供建筑安裝勞務、提供其他技術支持、咨詢服務等適用于增值稅不同稅目的收入，應在合同中分開列示合同額，并分別進行會計核算，否則可能導致稅務機關采用從高的稅率核定征收。全面“營改增”后，建筑業(yè)從 3%的營業(yè)稅改為征收11%的增值稅，如果企業(yè)可取得的進項稅有限，項目的整體稅負必然增加。另外，在項目建設階段，項目增值稅進項稅額較大、抵扣周期長，PPP項目投資回報期長，進項留抵稅額長期得不到抵扣或轉出，這也占用了大量的現金流，加重了企業(yè)負擔。在BOO模式下，若項目公司未來取得的收入適用較低的增值稅稅率，則建設施工環(huán)節(jié)產生的巨額進項稅無法或者短時間內無法完全抵扣。

另外，如在BOT、TOT、ROT模式下，根據未來收入的現值確認的金融資產，根據未來可能發(fā)生的支出確認的預計負債，其會計資產和稅法資產差異會分別產生遞延所得稅負債和資產。

（三）項目運營階段

1.運營收入的納稅問題

項目建成投入運營后，應對不同類型收入的金額進行合理劃分，并相應確定其適當的增值稅處理，這將直接影響PPP項目的增值稅稅負。對于獲得的使用者付費，所取得的收入按照其銷售貨物、服務適用的稅率計稅。對于政府付費和可行性缺口補助，這種來源與政府支付的收入，會計上確認為營業(yè)收入，理論上應繳納增值稅，但是這無異于地方政府用有限的財政資金用于補貼中央政府，違背了PPP項目設立的初衷，在這一點上，尚沒有明確的稅收優(yōu)惠規(guī)定。

PPP模式下，社會資本并不是直接自己收回投資，而是通過其投資的項目公司獲得經營利潤，因此PPP項目公司獲得的政府支付、使用者付費等其實具有雙重性質：一是項目公司對項目的運營管理服務收入，二是社會資本對于投入的資本的資金回報。因此，有一種觀點是，應區(qū)分PPP項目屬于純公共產品還是準公共產品，政府支付是可行性缺口補助，還是政府付費，政府付費是按照可用性付費、使用量付費還是績效付費。

2.項目分紅的納稅問題

運營期間，項目公司可根據公司章程對利潤進行合法分配，社會資本收到的項目公司稅后利潤向其派發(fā)的股息，屬于免稅收入。

3.稅收優(yōu)惠政策

目前PPP項目涉及的增值稅和所得稅稅收優(yōu)惠政策主要體現在以下幾個方面：一是符合條件的公共基礎設施項目及環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得稅優(yōu)惠，如“三免三減半”等。二是符合條件的環(huán)保、節(jié)能節(jié)水和安全生產專用設備投資抵免，和對符合條件的固定資產的加速折舊政策。三是對符合資源綜合利用產品和勞務條件的項目，可享受增值稅不同比例的即征即退優(yōu)惠。

（四）項目轉讓階段

即使在營改增前，對BT、BOT項目的轉讓，也沒有全國范圍內的統(tǒng)一規(guī)定，各地政策有所不同。PPP模式目前在我國提出時間并不長，大部分項目還沒有到社會資本退出的階段，尚沒有明確的稅務政策。營改增后，只有湖北省國家稅務局于2016年5月在《營改增政策執(zhí)行口徑第二輯》中對BOT項目明確了稅務操作，BOT項目在交付階段，如項目是由投融資人立項，對其實際取得的全部回購價款（包括工程建設費用、融資費用、管理費用和合理回報等收入）按照銷售不動產征收增值稅，如以項目業(yè)主名義立項的，對全部回購款按“銷售無形資產”征收增值稅。在具體操作中，需要主動與當地稅務機關溝通，尋求稅務指導。

四、PPP項目的財務管理

PPP項目的復雜性對企業(yè)的財務管理提出了較高的要求，有效的進行財務管理對于加強項目經營管理、提高經濟效益具有重要意義。

（一）要進行全面預算管理，注意成本控制

項目投資前期就要綜合考慮項目收入、成本、稅金、費用，對整個工程項目進行科學的全面預算管理，以便有效地組織、協調、控制項目的建設運營活動。在項目的全生命周期都需要做好成本管理，可以運用目標成本法，將目標成本進行層層分解，在實施階段嚴格控制以達到設定的目標成本。

（二）要抓好現金流管理，設立預警機制

由于PPP項目前期投入大、回收期長且慢，在建設期有大量的現金流出，但尚未有現金流入，可能會出現資金鏈斷裂等財務風險。在執(zhí)行過程中要做好資金規(guī)劃，確定最優(yōu)的資金存量和流量結構，建立以現金流為核心的預警機制，可選用現金短缺指標監(jiān)測現金流風險。

（三）加強稅務管理，合理進行稅務籌劃

首先，PPP項目應格外注意防范稅收政策不明確、不完善、不配套的稅收缺失性風險，考察稅收優(yōu)惠政策的合法合規(guī)性、時效性。其次，在項目立項準備階段，就應與主管稅務機關提前就稅務問題進行溝通和協調，避免錯誤估計稅務成本做出錯誤的投資決策。最后，要合理籌劃項目的關鍵環(huán)節(jié)，盡量確保各項成本及費用支出均能否取得對應的可抵扣進項稅額，盡量將可抵扣的進項稅額最大化，降低稅負，同時要保證“三流合一”，避免稅務風險。

主要參考文獻：

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[4]葉小靜.產權視角下PPP項目的會計核算.經營與管理，2016（7）.