李志奇，張云普，郭曉瑜

（澠池縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南 澠池 472400）

行政執(zhí)法是畜牧業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管的最重要的一個環(huán)節(jié)，也是畜牧部門維護和保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全的最終武器，此項工作能否順利實施，不僅關(guān)系畜牧業(yè)生產(chǎn)能否順利進行，更關(guān)系著人民群眾的身體健康能否得到保障。但是由于行政執(zhí)法的嚴肅性，這個“唱白臉”的角色歷來是動物衛(wèi)生監(jiān)督工作中的重點和難點。筆者就澠池縣畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作中存在的問題進行逐一分析和探索，淺談一些經(jīng)驗和對策。

1 存在的幾項棘手問題

1.1 執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊

動物衛(wèi)生監(jiān)督和畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作是一項專業(yè)性極強的工作。要求全體人員既能勝任檢疫監(jiān)察工作又能勝任執(zhí)法工作，既要有畜牧獸醫(yī)專業(yè)知識，又要有法律專業(yè)知識，而目前從業(yè)人員隊伍素質(zhì)混雜：有檢疫檢驗技術(shù)人員，有轉(zhuǎn)業(yè)軍人，有剛出校門的大學生，還有因機構(gòu)劃轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移過來的原商務稽查人員，可謂是真正的“萬國造”“雜牌軍”。這些人員各有所長，但是短板很明顯，有的專業(yè)知識豐富卻不善于和群眾溝通交流，有的善于執(zhí)法但是對畜牧獸醫(yī)知識欠缺。建設一支素質(zhì)強業(yè)務精的畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法隊伍還有漫長的路要走。

1.2 執(zhí)法程序不規(guī)范

程序合法是案件合法的前提條件，這是每一個執(zhí)法人員應知的常識。但是由于現(xiàn)實原因的限制，執(zhí)法程序問題難以達到最理想的狀態(tài)，導致普遍案件質(zhì)量不高。一是執(zhí)法人員素質(zhì)限制，在執(zhí)法過程中，往往丟三落四或者顛三倒四，忘記一些重要的程序性問題或者把一些程序順序搞錯。比如先執(zhí)法后亮證甚至在別人的提醒下才亮證的問題，這些小問題往往會引起整個案件的程序錯誤，值得我們深思。二是由于歷史問題帶來執(zhí)法上的困難，比如執(zhí)法需要持證執(zhí)法，目前動監(jiān)所由于機構(gòu)劃轉(zhuǎn)，部分商務局劃轉(zhuǎn)人員沒有動監(jiān)和畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的權(quán)限，但是動監(jiān)部門人手緊缺的現(xiàn)狀，在執(zhí)法辦案過程中不讓其參與是不現(xiàn)實的。但即使是讓其當輔助，在有關(guān)程序問題上也是有爭論的，這是現(xiàn)階段依靠基層動監(jiān)部門無力解決，但是又必須面對的問題。三是執(zhí)法對象不配合引起程序問題，行政執(zhí)法帶來的行政處罰必然會讓執(zhí)法部門和執(zhí)法對象“不能愉快的玩耍”。在查處中執(zhí)法對象心存僥幸在底下做很多小動作，執(zhí)法人員如果不能隨機應變果斷處置可能會隨時造成證據(jù)滅失，而這樣的權(quán)宜之計會帶來一些程序問題：比如在某年某次檢疫活動中，檢疫人員在該場發(fā)現(xiàn)人用藥數(shù)盒，違反法律條例，但當時檢疫人員目的是檢疫工作，而不是執(zhí)法，連起碼的證據(jù)登記保存文書都沒有攜帶，由于路途遙遠，支援的執(zhí)法人員需要兩個小時后才能趕到，而執(zhí)法對象軟磨硬泡，甚至要強行帶走證物，證據(jù)隨時可能滅失，執(zhí)法人員只能事急從權(quán)，先果斷將物品扣押帶離，再在支援人員趕到后續(xù)補文書手續(xù)。這樣的事急從權(quán)，給程序合法帶來思考。

1.3 執(zhí)法成本高昂

執(zhí)法工作是一項細致入微的工作，而細致的工作帶來的高昂成本也不容小看，比如：某一隨意拋棄病死畜禽的案件，當事人拒不承認，執(zhí)法人員為落實情況，固定證據(jù)，多次前往該村和該鄉(xiāng)，實地勘驗，走訪了大量的證人證言，反復取證，才落實案件情況，最后給予了當事人300元的處罰。但因此投入的人力物力財力卻遠超于這300元，雖然行政執(zhí)法工作不能算盈虧，但是應當從中汲取教訓，思考如何在降低執(zhí)法成本的情況下更好做好行政執(zhí)法工作。

1.4 執(zhí)法設施設備落后

目前檢疫和執(zhí)法工作存在設施設備落后的問題，檢疫基本靠眼觀，最有科技含量的可能就是“瘦肉精”試紙。這樣的現(xiàn)狀引起效率低下，而且沒有證據(jù)說服力，比如11年查辦的“瘦肉精”案件中，“瘦肉精”檢測試紙是不能當作證據(jù)使用的，而縣一級甚至市一級都沒有相關(guān)的實驗室檢測設備，執(zhí)法人員只能到河南省進行實驗室檢測取得實驗室報告后才能固定證據(jù)，僅僅等報告就花了1個月的時間，嚴重降低了辦案效率。

1.5 執(zhí)法對象流動性大

這是執(zhí)法監(jiān)管中最困難的問題，特別是對流動飼料獸藥經(jīng)營者。許多獸藥飼料的銷售人員，僅僅一部汽車一張清單，連產(chǎn)品都不帶，走街串巷推銷飼料獸藥，有了客戶訂單的時候才把產(chǎn)品送貨上門，真正做到了來無影去無蹤。即使現(xiàn)場抓獲也沒有證據(jù)，讓監(jiān)管工作無從下手。而其經(jīng)營的產(chǎn)品絕大多數(shù)是不合格甚至是假劣產(chǎn)品，在以往的日常監(jiān)管檢測中，筆者多次在養(yǎng)殖場（戶）發(fā)現(xiàn)此類產(chǎn)品，而養(yǎng)殖場往往僅能提供一個電話號碼，連銷售者的真實姓名都難以說清，甚至有立案后執(zhí)法對象從人間蒸發(fā)的情況出現(xiàn)。而執(zhí)法區(qū)域的限制使執(zhí)法人員無法追根溯源，跨區(qū)域查處其源頭，只能函轉(zhuǎn)移交，而對方往往回復是查無此人。所有的東西都是假的，讓監(jiān)管力不從心。

1.6 沒有行政強制權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法的處罰權(quán)限只有警告和經(jīng)濟處罰。沒有行政強制權(quán)，導致執(zhí)法對象對行政執(zhí)法工作缺乏敬畏。嬉皮笑臉，裝瘋賣傻進行對抗，對處罰結(jié)果敷衍塞則，甚至又有暴力抗法的情況出現(xiàn)，而獸醫(yī)行政執(zhí)法人員對此無可奈何。

1.7 處罰力度較輕，不具有震懾作用

行政處罰的目的在于警示和教育，而不在于罰責。但是根據(jù)執(zhí)法實踐，筆者認為，目前根據(jù)《中華人民共和國防疫法》、《中華人民共和國畜牧法》作出的處罰，對某些違法行為，不具有震懾作用，部分“財大氣粗”的養(yǎng)殖企業(yè)，對有關(guān)違法行為不予理會，一邊罰款照交，一邊繼續(xù)違法，比如某年某企業(yè)向水庫拋棄死豬事件，依據(jù)《中華人民共和國防疫法》僅能做出3 000元的處罰，起不到警示教育作用，該企業(yè)視若無睹，而后由環(huán)保部分介入，依據(jù)從《環(huán)保法》對其污染水庫的行為作出了5萬元罰款，其效果明顯，該企業(yè)迅速收斂，停止了違法行為。

1.8 法律法規(guī)等依據(jù)不明確

執(zhí)法就是執(zhí)行法律，但是某些情況下，法律法規(guī)的遲滯，給執(zhí)法帶來了一定困難。比如，《中華人民共和國動物防疫法》自2008年至今，已經(jīng)多次修改，而相關(guān)的表量標準和實施細則，卻未根據(jù)情況進行修正，更無相關(guān)的司法解釋，在某些情況下，使我們無據(jù)可依，行政執(zhí)法工作成了無根之木，無源之水，給執(zhí)法和監(jiān)管帶來了巨大的困難。

1.9 社會阻力和干擾

執(zhí)法辦案工作不例外地受各種社會阻力干擾，比如找人說情、干擾執(zhí)法，甚至對執(zhí)法辦案威脅報復，這些只要執(zhí)法人員有定力，講政治，守好紀律底線便可以加以解決。但是對執(zhí)法辦案威脅最大的是輿論干擾，部分被處罰對象眼見難以免于處罰，便找到一些無良媒體，希望利用輿論壓力阻撓辦案，部分無良記者收錢辦事，借助公眾對弱者的同情心理，對辦案工作斷章取義，添油加醋，歪曲正常的執(zhí)法辦案工作，給政府形象造成了極大的破壞。

1.10 行政處罰和刑事處罰的司法銜接出現(xiàn)斷檔

食品安全無小事，畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法和動物衛(wèi)生監(jiān)督的最終目的是保障食品安全，但從目前的執(zhí)法實踐來看，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法和食品安全執(zhí)法的司法銜接并非天衣無縫，中間的銜接因為雙方的執(zhí)法力度和裁量標準不同，中間有斷檔，導致案件在移交和退回中不斷徘徊，部分不法分子利用這個斷檔，大打擦邊球，使犯罪行為得不到應有的處罰。

2 對策與建議

涉及群眾利益無小事。盡管執(zhí)法工作困難重重，但是作為執(zhí)法人員不能裹足不前，在這些年的執(zhí)法工作實踐中，我們也積極探索，積累了一定的經(jīng)驗。

2.1 強化隊伍建設

打鐵還需自身硬，自身隊伍素質(zhì)的強化只能依靠自我的努力。一是做好業(yè)務培訓，多年以來，澠池縣堅持業(yè)務與學習齊抓共進不放松。在搞好日常業(yè)務的同時做好培訓工作。多年以來澠池縣堅持二五學習制度，不間斷開展業(yè)務技能培訓。同時，針對“十指有短長”的問題，澠池縣通過開展輪流培訓加以解決，讓大家都上講臺，對自己擅長的領(lǐng)域為大家開展講解，相互交流，相互借鑒，從而達到共同提高。二是嚴明紀律，紀律是戰(zhàn)斗力的保障。多年以來澠池縣以法律為底線，紀律為規(guī)矩，開展執(zhí)法工作，不斷修訂各項紀律，保證執(zhí)法工作有據(jù)可依，有矩可依，執(zhí)法工作得以順利進行。

2.2 加強與群眾的聯(lián)系

要求全體執(zhí)法人員擺正自己的位置，官方獸醫(yī)既是管理者，又是服務者；既要維護好畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序，又要做好群眾的服務工作。在日常工作中，加強與群眾的交流溝通，一切急群眾之所急，才能得到群眾的理解。

2.3 強化動監(jiān)網(wǎng)絡體系化建設

多年以來，澠池縣建立了一個由點到線再到面的動物衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)絡體系，網(wǎng)格化監(jiān)管，責任到人，把全縣所有的養(yǎng)殖企業(yè)納入其中，對其進行動態(tài)管理，確保其生產(chǎn)環(huán)節(jié)的信息的準確性和時效性，便于案件的取證和查處。

2.4 上級畜牧主管部門的支持

在做好自身工作的同時，希望上級部門能給予支持和幫助。做好執(zhí)法工作的法律釋疑和技術(shù)指導工作，對于做好日常執(zhí)法中存在的法律條文模糊和其他困難，希望上級部門能夠出臺完整的裁量標準和實施細則，并定期不定期對下級開展技術(shù)培訓工作，對基層執(zhí)法中存在的問題做到有問必答，成為基層執(zhí)法部門的有力保障。