高波

在中國新一輪財稅體制改革中，適時適度推進(jìn)由土地財政向房地產(chǎn)稅收財政的體制轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫

伴隨著人口和土地的快速城市化，土地財政成為中國現(xiàn)階段一個獨特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。1994年分稅制改革和1998年城市住房制度改革的突破，促成了中國土地財政的形成和演變。據(jù)統(tǒng)計，1998-2015年，中國土地出讓金總規(guī)模達(dá)到27.3萬億元，2014年土地出讓金收入占GDP的比例達(dá)到6.77%，占商品房銷售額的比重為56.28%。土地財政對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和城市發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，中國城市化進(jìn)入后半程，房地產(chǎn)業(yè)處于由成長階段走向成熟階段的轉(zhuǎn)折期，房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模達(dá)到歷史峰值，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速放緩，存量房地產(chǎn)交易占比上升。這意味著以地方政府大規(guī)模出讓土地為特征的土地財政已經(jīng)不可持續(xù)，土地財政對中國經(jīng)濟(jì)增長的支撐作用日漸式微。2013年中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。同時，全國人大常委會將包括房地產(chǎn)稅法在內(nèi)的七部稅法列入立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅立法正式進(jìn)入議程。

土地財政轉(zhuǎn)型的邏輯

人口和產(chǎn)業(yè)的集聚引發(fā)社區(qū)和城市的興起，而城市功能是在規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上更有效率地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。這種城市的公共產(chǎn)品及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量決定了城市土地的價值。城市不動產(chǎn)的價值，正是其所處區(qū)位公共產(chǎn)品的折射。城市公共產(chǎn)品的供給需要大規(guī)模的一次性投資和金額龐大的后期維護(hù)費(fèi)用。在城市發(fā)展中，如何確保城市公共產(chǎn)品這一原始資本積累和營運(yùn)的資金來源，正是財政轉(zhuǎn)型的本質(zhì)所在和邏輯起點。

計劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的土地公有制，使得城市政府在市場化改革過程中借助土地財政和土地信用獲取巨額資金，投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)和公共服務(wù)供給，并促使土地升值，進(jìn)而推動和適應(yīng)了快速城市化過程。土地財政經(jīng)歷了一個從小到大、政府過度依賴，再到逐步遞減的過程。與之相關(guān)聯(lián)的是土地出讓成本占比越來越大且增速快，土地出讓收益不斷下降，土地抵押貸款造成了城市巨大債務(wù)風(fēng)險。在短短的20年時間里，中國土地財政的貢獻(xiàn)和潛力已達(dá)到極限。根據(jù)城市化進(jìn)程判斷，中國到基本完成城市化過程、城市化水平達(dá)到70%以上，大約還需要15年。這意味著中國大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)還能維持10年左右，地方政府依然可以通過土地財政獲得可觀收入。但是，土地財政可持續(xù)性脆弱，各級政府應(yīng)利用這一時段加速由土地財政向新型房地產(chǎn)財政體制轉(zhuǎn)型。

土地財政并非中國專利。從經(jīng)歷土地財政轉(zhuǎn)型成功的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，土地財政轉(zhuǎn)型的基本方向是房地產(chǎn)稅收財政，逐步建立直接稅稅制，進(jìn)而構(gòu)建完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制，漸進(jìn)普遍開征房地產(chǎn)稅。美國從建國開始到1862年，聯(lián)邦政府一直依靠土地財政，前后持續(xù)近百年，土地出售收入占聯(lián)邦政府收入最高年份達(dá)到48%。1863年美國實施的《宅地法》（Home stead Act），規(guī)定土地免費(fèi)轉(zhuǎn)讓給新移民，并開征房地產(chǎn)稅，歷經(jīng)數(shù)十年，聯(lián)邦政府的土地財政逐漸被房地產(chǎn)稅收財政所代替。從理論上講，房地產(chǎn)稅收存在稅基可靠、稅源充裕、收入穩(wěn)定等特征，具有成為地方稅收財政主體的潛力。從根本上說，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)稅收財政的功能是，地方政府對行政管轄范圍內(nèi)的土地、房產(chǎn)等財產(chǎn)征稅，為地方政府更好地供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供財力保障。

土地財政轉(zhuǎn)型面臨的現(xiàn)實困境

首先，在土地財政快速膨脹時期由土地信用引致的地方債務(wù)風(fēng)險，將對土地財政轉(zhuǎn)型構(gòu)成壓力和挑戰(zhàn)。根據(jù)國家審計署發(fā)布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果，以及全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2012年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為9.6282萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.4871萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為3.7705萬億元；2012年全國84個重點城市國有土地抵押貸款達(dá)到4.0613萬億元，占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的42.18%。以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額在部分地區(qū)仍然呈增長趨勢，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額，比2010年提高3.61%，而這些地區(qū)當(dāng)年的土地出讓收益僅為1852.59億元，僅占當(dāng)年需要償還本息的80%。由于近期房地產(chǎn)稅收財政規(guī)模小、增長難度大，地方政府迫于償債壓力只能增加土地出讓，這與土地財政收入減少趨勢相違背，促使地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)。

其次，中國房地產(chǎn)市場周期性波動劇烈，存在一定的房價泡沫，開征房地產(chǎn)稅將改變?nèi)藗兊氖袌鲱A(yù)期，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場動蕩，并對實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)業(yè)和土地財政過度依賴的現(xiàn)實，以及房地產(chǎn)市場本身面臨的困境，在推進(jìn)土地財政轉(zhuǎn)型過程中必須做好充分的政策儲備，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，防范金融危機(jī)。

最后，對居民開征房地產(chǎn)稅，客觀上增加了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，主觀上加重了納稅人的心理成本。無論是否增加納稅人的經(jīng)濟(jì)成本，這種直接稅的征收都會引起納稅人的“稅痛”，使其對開征房地產(chǎn)稅產(chǎn)生抵觸情緒。直接稅的征收比間接稅的征收艱難得多。這就增加了征稅的成本和土地財政轉(zhuǎn)型的難度，若處理失當(dāng)，甚至?xí)绊懮鐣€(wěn)定。

土地財政轉(zhuǎn)型的突破路徑

第一，實施房地產(chǎn)稅立法，建立健全房地產(chǎn)稅制。制定房地產(chǎn)稅法，必須重視民生，符合民意，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)。房地產(chǎn)稅的稅基和稅率的確定，必須是一個民主決策的過程，地方政府無權(quán)完全操控這一決策過程。稅收負(fù)擔(dān)必須根據(jù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益程度來分配。所以，對房地產(chǎn)所有者開征房地產(chǎn)稅，必須明確誰受益誰繳稅。房地產(chǎn)稅收入多少必須根據(jù)“量出而入”的原則來確定，真正做到取之于民，用之于民。因此，在房地產(chǎn)稅立法中，必須對房地產(chǎn)稅的開征、執(zhí)行、監(jiān)管和績效做出明確的法律規(guī)定，從而對納稅人和政府行為形成有效的法律約束。

根據(jù)國際經(jīng)驗，中國應(yīng)選擇“寬稅基、簡稅種、低稅率”的房地產(chǎn)稅制安排。寬稅基，即征稅范圍不只局限于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，還包括農(nóng)村、農(nóng)場建筑物和土地。除對公共事業(yè)、宗教、慈善等機(jī)構(gòu)的不動產(chǎn)實行免稅外，其余的不動產(chǎn)所有者或占有者均為納稅主體。根據(jù)房地產(chǎn)稅的功能定位和國際經(jīng)驗，不能只對中產(chǎn)階層擁有的房地產(chǎn)征收，而應(yīng)覆蓋所有的不動產(chǎn)。簡稅種，即有關(guān)房地產(chǎn)的稅種較少，避免因稅種復(fù)雜而導(dǎo)致重復(fù)征稅等稅后不公現(xiàn)象的發(fā)生，降低稅收征管成本，提高稅收效率。低稅率，即主體稅種稅率一般都較低，總體稅收負(fù)擔(dān)水平也較低，從而降低稅收征管阻力。雖然實行低稅率，但由于稅基寬、效率高，依然能為政府提供相對充足的收入。

第二，把房地產(chǎn)稅改革納入財稅體制改革的整體框架。房地產(chǎn)稅改革旨在平衡直接稅和間接稅比重，改善中央政府和地方政府財權(quán)與事權(quán)匹配程度，促使地方政府治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)把房地產(chǎn)稅改革納入財稅體制改革的整體框架，大幅度減稅和增加居民收入，減輕個人和企業(yè)稅負(fù)，并對房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)進(jìn)行清理，取消有關(guān)不合理的稅種。在房地產(chǎn)稅收中，應(yīng)大幅度降低房地產(chǎn)商品稅和所得稅的稅收水平，提高房地產(chǎn)財產(chǎn)稅的稅收水平。要清理和取消房地產(chǎn)市場的重復(fù)征稅行為。

第三，理順中央和地方的事權(quán)和財權(quán)。1994年分稅制改革使得中央與地方財權(quán)與事權(quán)匹配失衡，地方缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)發(fā)展財力，這是地方政府依賴土地財政的根源。在新常態(tài)下，應(yīng)該進(jìn)一步完善分稅制，理順中央和地方的事權(quán)財權(quán)，從根本上減輕地方政府對土地財政的依賴。從事權(quán)方面看，地方政府的事權(quán)仍然過重，中央政府應(yīng)當(dāng)從外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域著手，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保險等，幫助地方政府分擔(dān)部分事權(quán)。從財權(quán)方面看，一方面，需要增加地方獲得財政收入的途徑；另一方面，需要調(diào)整中央和地方收入的分配關(guān)系。

第四，構(gòu)建新型地方政府融資體系。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，地方政府承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的職能。為此，需要改變過去僅依靠土地信用及債務(wù)平臺進(jìn)行融資的單一融資渠道，規(guī)范融資平臺、融資類型，充分發(fā)揮政策性銀行的作用，結(jié)合地方債券、PPP、項目收益?zhèn)?，吸收社會資金參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，構(gòu)建科學(xué)管理融資主體責(zé)任、融資規(guī)模、融資流程、融資風(fēng)險的全新地方政府融資體系。

第五，土地財政轉(zhuǎn)型是一個漸進(jìn)過程。發(fā)達(dá)國家為了建立以直接稅為基礎(chǔ)的政府財政體制，無不經(jīng)歷了漫長痛苦的社會動蕩。這是因為即使稅額相等，不同的稅制給居民帶來的“稅痛”也會大不相同。英國個稅源于小威廉·皮特時代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉·格拉斯頓任首相時，才在英國稅制中固定下來，這期間長達(dá)80年。德國從1808年普法戰(zhàn)爭失敗開始，經(jīng)歷長達(dá)80余年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法，個稅制才正式建立。美國在1861年南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后開征所得稅，到1872年廢止。總統(tǒng)塔夫脫再提個稅開征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個稅才得到確認(rèn)。這期間長達(dá)數(shù)十年。中國從間接稅主導(dǎo)切換到直接稅和間接稅并重，再演變到直接稅主導(dǎo)，同樣是一個漫長的過程。延長土地財政轉(zhuǎn)型時間，分散納稅對象，增強(qiáng)社會承受力，更有利于建立完善房地產(chǎn)稅制。

第六，鼓勵公民參與房地產(chǎn)稅收財政體制建設(shè)。住房是多數(shù)家庭至關(guān)重要的資產(chǎn)，房地產(chǎn)稅牽涉諸多群體，如果缺少公民參與，有可能導(dǎo)致某些群體利益得不到法律保障。由于征納稅雙方信息不對稱，稅基評估結(jié)果很可能帶來爭議。因此，應(yīng)該建立爭議解決機(jī)制，在稅基評估結(jié)果公開的基礎(chǔ)上，設(shè)立有效的申訴程序。要讓公民參與到房地產(chǎn)稅收收支決策過程中來，以便增強(qiáng)居民納稅意愿，降低房地產(chǎn)稅征管難度。

（作者為南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）