李光輝 研究員

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)
——中國新一輪改革開放的試驗(yàn)田

李光輝 研究員

黨的十八大以來，為了進(jìn)一步深化改革開放，探索改革開放的路徑，2013年9月，經(jīng)黨中央國務(wù)院批準(zhǔn)我國第一個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，標(biāo)志著我國新一輪改革開放路徑探索的開始。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國新一輪改革開放的試驗(yàn)田，其基本功能定位是集投資、貿(mào)易、金融和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域開放與創(chuàng)新于一體的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，全面對接國際通行規(guī)則、全面檢驗(yàn)綜合監(jiān)管能力、全面提升治理能力、徹底改變行政理念、大幅度提高行政效率。其主要任務(wù)是通過制度創(chuàng)新打造適應(yīng)新一輪改革開放的體制機(jī)制，探索改革開放的路徑，形成可復(fù)制可推廣的制度體系；營造國際化、市場化和法治化的營商環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力等。從2013年9月上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌，至今經(jīng)過黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的已經(jīng)有11個，初步形成了以制度創(chuàng)新為核心、全面對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在更廣領(lǐng)域、更大范圍各具特色、各有側(cè)重的試點(diǎn)格局。

一、四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)取得的成效及借鑒

上海、福建、廣東和天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立四年來，以國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則為標(biāo)桿，在貿(mào)易、投資、事中事后監(jiān)管、服務(wù)國家戰(zhàn)略等方面大膽探索，積極推進(jìn)各項體制機(jī)制改革，取得了一系列突破，起到了改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者的重要作用，真正成為深化改革擴(kuò)大開放的“試驗(yàn)田”。

一是高水平貿(mào)易便利化體系初步形成。四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)積極實(shí)施國際貿(mào)易“單一窗口”，出臺了大量便利措施，建設(shè)智檢口岸、實(shí)施智能通關(guān)，推出加工貿(mào)易“自主核銷”、原產(chǎn)地證書管理創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+”免費(fèi)報關(guān)等舉措，通關(guān)效率提高50%以上，企業(yè)通關(guān)、物流成本也因此大幅降低。制度創(chuàng)新成果達(dá)40多項，占目前114項可復(fù)制創(chuàng)新成果的40%左右。

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)通過開展亞太運(yùn)營商計劃、鼓勵跨境電子商務(wù)等措施，促進(jìn)了貿(mào)易結(jié)構(gòu)由“貨物貿(mào)易為主”向“貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易并重”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了貿(mào)易結(jié)構(gòu)的升級，提升了競爭力；通過大宗商品現(xiàn)貨市場等一批專業(yè)貿(mào)易平臺的建設(shè)，初步建立形成了國際貿(mào)易單一窗口、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等制度，有效地降低了企業(yè)成本，進(jìn)一步與國際貿(mào)易通行規(guī)則接軌，使區(qū)內(nèi)平均通關(guān)時間比區(qū)外降低41.3%。同時，試驗(yàn)區(qū)在原產(chǎn)地規(guī)則、通關(guān)便利化、動植物檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域也取得了突破，與國際規(guī)則相銜接的貿(mào)易監(jiān)管制度初步形成。

二是高水平投資管理體系初步形成。四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以負(fù)面清單為核心的投資管理體制改革，進(jìn)一步提升開放水平，吸引了外商投資企業(yè)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的聚集。2013年，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)公布了第一批負(fù)面清單，條目數(shù)為190條，2014年縮減到139條，2015年進(jìn)一步縮減到122條，約90%的行業(yè)對外資給予準(zhǔn)入前國民待遇。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在企業(yè)注冊與投資管理服務(wù)等方面推出一系列創(chuàng)新舉措，如“多證合一、一照一碼”、“商事主體證照卡”、“一口受理”系統(tǒng)的推進(jìn)，為企業(yè)節(jié)省了時間與成本。

福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在全國率先實(shí)施了“一照一碼”，對企業(yè)實(shí)行了“一表申報、一口受理、一照一碼、一章審批、一日辦結(jié)”服務(wù)模式，企業(yè)的設(shè)立由29天縮短到最快1天，新設(shè)企業(yè)的數(shù)量快速增加；下放項目的審批權(quán)限，項目審批的時限由原來的1年降到90天左右，基本實(shí)現(xiàn)了企業(yè)辦事不出區(qū)；形成了事中事后監(jiān)管體系，建立了風(fēng)險防控清單，開展了企業(yè)信用分類的試點(diǎn)。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是我國新一輪改革開放的試驗(yàn)田，其基本功能定位是集投資、貿(mào)易、金融和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域開放與創(chuàng)新于一體的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，全面對接國際通行規(guī)則、全面檢驗(yàn)綜合監(jiān)管能力、全面提升治理能力、徹底改變行政理念、大幅度提高行政效率。其主要任務(wù)是通過制度創(chuàng)新打造適應(yīng)新一輪改革開放的體制機(jī)制，探索改革開放的路徑，形成可復(fù)制可推廣的制度體系；營造國際化、市場化和法制化的營商環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力等。

三是高水平的地方政府治理體系初步形成。天津、福建等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)陸續(xù)出臺了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例，對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的管理體制進(jìn)一步明確規(guī)定，對投資、貿(mào)易、金融監(jiān)管、財稅、人才、法治等內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)范，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行提供了法律保障，也為建立高水平的地方政府治理體系搭起了基本框架。

天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為了配合《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，與國家相關(guān)部委出臺了一百多個配套文件，初步形成了天津市政府治理自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的地方體系。

四是金融開放創(chuàng)新體系日益成熟。四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與人民銀行密切配合，在人民幣跨境使用、外匯管理改革、融資租賃、金融協(xié)同創(chuàng)新等領(lǐng)域出臺了數(shù)十條改革措施，進(jìn)一步加大對跨境貿(mào)易和投融資的金融支持，為促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在金融先行先試過程中，在大力推進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新、外匯管理改革、資本項目可兌換等方面取得了突破。在跨境人民幣業(yè)務(wù)方面，前海蛇口片區(qū)是全國跨境人民幣貸款第一個試點(diǎn)，政策靈活，開放度高，對企業(yè)跨境人民幣貸款的限制較少。運(yùn)行以來，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)人民幣貸款業(yè)務(wù)備案金額已經(jīng)超過1000億元。

五是服務(wù)國家戰(zhàn)略作用突出。 四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以服務(wù)國家戰(zhàn)略為目標(biāo)，不斷深化各項改革試點(diǎn)，相繼出臺若干措施，在服務(wù)國家戰(zhàn)略方面取得初步成效。

如廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在不斷擴(kuò)大對港澳的服務(wù)業(yè)開放的同時，提出了對港澳進(jìn)一步開放的負(fù)面清單；不斷擴(kuò)大行業(yè)與港澳行業(yè)對接的范圍，已經(jīng)實(shí)施了與港澳建筑、會計、醫(yī)療、法律等服務(wù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)人員經(jīng)備案或許可后在區(qū)域內(nèi)開展工作的業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)粵港澳人才合作示范區(qū)的建設(shè)；加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的合作，推動企業(yè)走出去，打造21世紀(jì)海上絲綢之路樞紐。采用“片區(qū)港”聯(lián)動的綜合開發(fā)模式，以港口為切入點(diǎn)，以片區(qū)為核心，打造國際商貿(mào)物流平臺。福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推出了兩岸商品快速驗(yàn)放模式、臺灣居民入境簽證便利政策等多項對臺開放合作措施。天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)針對京津冀一體化，推進(jìn)了“在京冀地區(qū)復(fù)制推廣進(jìn)口商品保稅展示交易模式”、“與北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)對比互補(bǔ)試驗(yàn)”等多項改革創(chuàng)新舉措。

二、先行先試的區(qū)域發(fā)展布局初步形成

為了全面貫徹落實(shí)“十三五”規(guī)劃要求，結(jié)合國家對外開放總體的戰(zhàn)略布局和推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的需要，黨中央、國務(wù)院決定，在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立七個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。這七個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)將繼續(xù)緊扣制度創(chuàng)新這一核心，進(jìn)一步對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以現(xiàn)有自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)容為主體，結(jié)合地方特點(diǎn)和戰(zhàn)略需要，增加差異化試點(diǎn)任務(wù)。

從布局上來講，新設(shè)立的七個既有沿海、中部、西部，又有東北，再加上原來已經(jīng)設(shè)立的四個，初步形成了先行先試的區(qū)域發(fā)展布局。從戰(zhàn)略需要上講，既與振興東北老工業(yè)基地、西部大開發(fā)、中部崛起、長江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”等戰(zhàn)略結(jié)合，又與國家新一輪改革開放的總體戰(zhàn)略布局相一致。從特色定位來看，各有優(yōu)勢和特點(diǎn)。從七個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的定位很明顯地可以看出各自要完成的先行先試的任務(wù)。

在布局和特色定位方面始終以“十三五”五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，貫穿布局和定位始終。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的基本要求；堅持綠色發(fā)展是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展方向；開放是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)；共享是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的目的。

三、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的著力點(diǎn)

在制度創(chuàng)新的過程之中，四個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各有特色、成績斐然，但也面臨一些共性的困難與挑戰(zhàn)，如改革創(chuàng)新呈現(xiàn)碎片化、各部門協(xié)同性不夠、制度創(chuàng)新效果難以科學(xué)評估、政府官員傳統(tǒng)的政治治理經(jīng)驗(yàn)與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開放創(chuàng)新的理念仍然存在差距，多種因素的存在制約了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，影響了成效的發(fā)揮。下一步，要推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)取得更大成效，需要我們在以下幾個方面重點(diǎn)著力。

一是加強(qiáng)對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)全盤的戰(zhàn)略考量，形成推進(jìn)合力。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立以來，各部委先后出臺了系列文件支持自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，但這些文件僅從各自主管工作層面提出一些具體的政策措施。2015年12月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》僅提出要繼續(xù)深化自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，2016年3月公布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出要提高自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)質(zhì)量，在更大范圍推廣復(fù)制成功經(jīng)驗(yàn)，也沒有明確自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體推進(jìn)思路，令各方認(rèn)識存在較大差異，在具體推進(jìn)工作中步調(diào)也難以完全合拍。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的各項改革分頭推進(jìn)，但“牽一發(fā)而動全身”，需要從國家層面加強(qiáng)對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體謀劃與戰(zhàn)略考量，統(tǒng)籌自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與國家重大戰(zhàn)略的關(guān)系，使各方統(tǒng)一推進(jìn)思路，形成更大的合力。

二是加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的互聯(lián)互通，推動改革創(chuàng)新措施落地。當(dāng)前，各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)充分發(fā)揮地方積極性，推出了許多特色鮮明的改革創(chuàng)新措施，但同時也出現(xiàn)了碎片化傾向，時常面臨上通下不通、左通右不通的尷尬局面，影響了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新措施的落地。為此，需要加強(qiáng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的互聯(lián)互通，打通自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)與各部委、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)各部門與當(dāng)?shù)卣霞壊块T、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)部各職能部門以及四大自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的阻塞環(huán)節(jié)，使自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)既能內(nèi)部互聯(lián)互通，也能上下、左右互聯(lián)互通，形成協(xié)同效應(yīng)，從而更好地推動改革創(chuàng)新措施的落地。

三是理清自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的路徑與邊界。當(dāng)前，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的大方向已較為清晰，國際化、市場化、法治化、便利化成為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的方向與指引，但制度創(chuàng)新的路徑和邊界并不清晰。實(shí)際操作中，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新措施自下而上，一些可以由地方政府自主試驗(yàn)，而大量的創(chuàng)新措施屬于中央事權(quán)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)只能分頭向國家各部委申請，形成重復(fù)勞動，導(dǎo)致效率較低。今后，我們需要充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會議機(jī)制的作用，進(jìn)一步總結(jié)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的合理路徑，明確自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新的基本邊界，使地方政府的制度創(chuàng)新舉措能夠有章可循。

四是加強(qiáng)對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的成效評估與研究。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)由一個增加到四個，再到十一個，要復(fù)制已有四個取得的經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，使自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為中國新一輪改革開放探索出符合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，提升全球競爭力，適應(yīng)國際規(guī)則的變化。因此，今后要加大對自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)有制度效果的評估，但以何種標(biāo)準(zhǔn)判定可以在全國進(jìn)行復(fù)制，仍然是個難題，需要進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的研究。我們既需要考慮制度創(chuàng)新措施的靜態(tài)效應(yīng)，也要考慮動態(tài)效應(yīng)；既要考慮單項措施的效果，還要考慮多項措施累加的系統(tǒng)性效果；既需要考慮制度創(chuàng)新帶來的便利化，還要考慮制度創(chuàng)新增加的監(jiān)管成本與風(fēng)險。因此，應(yīng)從多個維度進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的評估，這樣才能得出相對客觀的結(jié)論。

五是做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體布局和特色結(jié)合。現(xiàn)有的十一個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)既有為國家完成先行先試的任務(wù)，又有各自的特色任務(wù)。因此，在推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，要以服務(wù)國家戰(zhàn)略為主，把地方特色任務(wù)與國家總體布局相結(jié)合。既要考慮到營造國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境，又要與“十三五”時期的五大發(fā)展理念相對接；既要積極探索新一輪改革開放的路徑，又要與地方特色相結(jié)合。這樣才能完成自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體任務(wù)。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院;責(zé)任編輯：周明)