□ 龍卷林

從經(jīng)營收益差村現(xiàn)狀看集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

□ 龍卷林

安徽省舒城縣一些村集體經(jīng)營收益差，基本無自營收入，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，完全依靠轉(zhuǎn)移支付和上級各項補(bǔ)助維持村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)。這些經(jīng)營收益差村因為缺乏財力，根本無力承擔(dān)新形勢下各項農(nóng)村事業(yè)的開展，嚴(yán)重影響了新農(nóng)村建設(shè)。

一、經(jīng)營收益差村的經(jīng)營管理現(xiàn)狀

1.財力差，無力辦事

當(dāng)前，一些村集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”比較嚴(yán)重，影響村級公益事業(yè)開展和公共服務(wù)供給。如舒城縣城關(guān)鎮(zhèn)，有5個村集體經(jīng)濟(jì)收入不足2萬元，其余24個村收入也不高。而覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系尚未建立，農(nóng)村大量民生需求仍需依靠村集體經(jīng)濟(jì)。僅靠少量的財政轉(zhuǎn)移支付，連維持基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)都較困難，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)、為農(nóng)民提供服務(wù)更無從談起?！皼]錢難辦事”的尷尬，使不少村短期內(nèi)難以改變發(fā)展落后的面貌。

2.基建項目實施難，公共服務(wù)提供難

工作中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村，一般能保證正常工作時間，而集體經(jīng)濟(jì)差的村，基本是上午有人上班，下午村部基本無人。在河鎮(zhèn)村簡陋的辦公室，村委會主任坦言，在類似的貧困村、空心村，要發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施，真是難上加難。為了改善村容村貌，村里只能向政府爭取項目，并且因為經(jīng)濟(jì)實力差，各項工作難開展，干群關(guān)系淡漠，造成了群眾履行義務(wù)意識差，兩者惡性循環(huán)，除了政府投錢，集體不可能有別的籌錢渠道搞公共設(shè)施建設(shè)。由于資金缺口大，很多配套設(shè)施不健全，即使有少數(shù)建成的，群眾也不滿意，還懷疑干部從中搗鬼貪污。

為推動農(nóng)村公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府這些年不斷加大對水利、道路、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，但財政投入只解決項目建設(shè)，后續(xù)管護(hù)、持續(xù)運(yùn)營還需要靠村自籌資金，而村集體經(jīng)濟(jì)的“空殼”狀態(tài)，導(dǎo)致村沒錢投、投不起，農(nóng)村惠農(nóng)項目往往無人管，沒錢管，長效作用難發(fā)揮。

3.資金需墊支，村干部墊資多

一方面，村社集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”，無力承擔(dān)公共事業(yè)發(fā)展要求，另一方面，面對群眾改善村容村貌，提高服務(wù)水平的現(xiàn)實需求，一些村不得不四處“化緣”。

在河鎮(zhèn)村整村扶貧實施光伏發(fā)電工程過程中，修建了造價30多萬元光伏發(fā)電設(shè)備，村干部先行墊付相關(guān)投資。政府定額投入28萬元，不足以支付全部工程造價，村集體自有資金不夠，缺口部分只得找上級政府，請求資金支持。但最終“化緣”無門，村干部不得不自掏腰包認(rèn)下這筆近5萬元的債務(wù)。

楊家村支部書記說，以前村集體非常薄弱，為了搞村級道路建設(shè)，還欠了60多萬元債務(wù)。村里建公共服務(wù)中心接受了政府補(bǔ)助和群眾“一事一議”籌資，但是還有10多萬元缺口，自己只得以個人名義向民間融資搞建設(shè)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)部門表示，如果不是農(nóng)經(jīng)部門開展財務(wù)審計，這部分債務(wù)就成了隱性債。

4.體制不順成“瓶頸”

目前壯大村集體經(jīng)濟(jì)難度依然不小。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年，通過開發(fā)資源、盤活資產(chǎn)等手段，各地村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定成效，但總體而言，村集體經(jīng)濟(jì)實力仍然不強(qiáng)，可處置、經(jīng)營的資產(chǎn)總量并不大。絕大部分資產(chǎn)都集中在村小學(xué)、村級公共道路、村部辦公室等資產(chǎn)上，直接可經(jīng)營的資產(chǎn)、資源并不多。絕大多數(shù)村集體都指望村小學(xué)撤并后直接將學(xué)校場地、房屋轉(zhuǎn)為經(jīng)營性場所，但現(xiàn)實情況卻是村小學(xué)撤并后，教育部門與村集體一直在爭奪產(chǎn)權(quán)，一定程度上堵塞了村集體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的途徑。地方政府在實施城鎮(zhèn)化過程中，易侵害村集體利益，如在征地拆遷過程中，往往把集體建設(shè)性用地、經(jīng)營性資產(chǎn)當(dāng)作耕地、普通民房征用，嚴(yán)重低估了集體資產(chǎn)的市場價值。

農(nóng)村經(jīng)營管理體制不暢，也影響村集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營的積極性。目前，多數(shù)行政村是以村支“兩委”代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體資產(chǎn)管理經(jīng)營職能，“政經(jīng)”不分。對村支“兩委”而言，基層黨組織建設(shè)、社區(qū)公共管理服務(wù)等日常行政事務(wù)繁雜，盤活村集體資產(chǎn)未納入村干部的業(yè)績考評，也沒有激勵機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。雖然全國各地都在探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的新路子，但從舒城縣看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革方案設(shè)計沒有突出體現(xiàn)村干部在村集體資產(chǎn)管理過程中的作用，并且與干部薪酬沒有有效銜接，所以村干部積極性不大，產(chǎn)權(quán)改革推動起來阻力重重。筆者了解到，在舒城縣部分集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村，村“兩委”就對實施集體產(chǎn)權(quán)改革持反感情緒。

同時，村集體產(chǎn)權(quán)不明晰，使村集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營也缺乏政策支撐。據(jù)統(tǒng)計，多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)模糊，使用、投資、開發(fā)集體資產(chǎn)存在體制障礙。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)名義上是“人人有份”，實際是“人人無份”，不利于村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、村債深層分析

為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)、開展建設(shè)，很多村不同程度都出現(xiàn)了一些負(fù)債。這些小而散的“牛毛債”，就像一面鏡子，直接照出當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的困窘。

1.欲罷不能的建設(shè)債

近年來，國家對農(nóng)村扶持力度越來越大，如新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村道路、產(chǎn)業(yè)扶持、鄉(xiāng)村旅游、“三線三邊”環(huán)境整治等項目，都采取“國家給一點(diǎn)，市、區(qū)縣、鎮(zhèn)配套一點(diǎn)，村上自籌一點(diǎn)”的辦法來籌資解決。但是部分村集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”，無力出資配套，“一事一議”籌資籌勞在一些村難以開展，國家惠農(nóng)資金利用成了“兩難”，有了項目就可能欠債。

從城關(guān)鎮(zhèn)村級賬面上看，多數(shù)村存在不同程度的債務(wù)負(fù)擔(dān)，多的上百萬元（包含隱性債務(wù)），少的也有一兩萬元。問起債務(wù)來源，其中一個原因還是農(nóng)村建設(shè)負(fù)債。有的村實施道路硬化，政府財政一般實施獎補(bǔ)配套，中間缺口就需要村自籌。如城關(guān)鎮(zhèn)楊家村，多年前采取“一事一議”籌資籌勞方式建設(shè)了一些村級工程，而現(xiàn)行獎補(bǔ)政策只針對當(dāng)年實施的工程，過往實施的工程一概不納入獎補(bǔ)范圍，導(dǎo)致60萬元的村級債務(wù)，因為村集體經(jīng)濟(jì)實力差，只能掛在賬上逐年消化。實際工作中，有的村干部明確表態(tài)，由于集體經(jīng)濟(jì)差形成歷史欠債，群眾對村“兩委”信任度低，類似村道這樣的基礎(chǔ)設(shè)施，通過“一事一議”讓農(nóng)民籌資籌勞很難，要把項目搞起來，就不得不靠借錢搞建設(shè)。

2.讓人糾結(jié)的糊涂債

除建設(shè)負(fù)債外，另一些村級債務(wù)的產(chǎn)生，則是因為涉農(nóng)政策或村集體經(jīng)濟(jì)組織自身發(fā)展問題導(dǎo)致的，特別是一些歷史遺留下來說不清道不明的糊涂債，沒有人敢核銷，更沒有權(quán)利核銷，成了無法化解的“糊涂債”。

據(jù)賬面統(tǒng)計，有一種債務(wù)是歷史政策債：在稅費(fèi)改革前，農(nóng)民拖欠集體“三提五統(tǒng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，為了收繳統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺要求干部工資與稅費(fèi)收繳“掛鉤”和“一票否決”的辦法，一些村不得不借錢墊繳。雖然國家對這方面?zhèn)鶆?wù)有過處理方案，但都是針對有發(fā)票、有依據(jù)的債務(wù)，“三提五統(tǒng)”形成的負(fù)債基本不在國補(bǔ)范圍之內(nèi)，有的地方，借錢墊繳所形成的債務(wù)（多數(shù)是上繳至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“五項統(tǒng)籌”）甚至高達(dá)上千萬元。

同時，一些地方在對農(nóng)村“三資”進(jìn)行清理時，也發(fā)現(xiàn)有的村有賬外賬、債外債，少數(shù)村干部出門辦事，講派頭、比排場，花錢大手大腳，形成不少糊涂債。當(dāng)?shù)卮甯刹刻寡?，農(nóng)村“糊涂債”還是因為村集體經(jīng)濟(jì)收支管理不嚴(yán)，缺乏有效約束。不少干部認(rèn)為村級欠債屬于村民自治范疇，多一事不如少一事，管得越多越麻煩。同時，村民對村級開支中的不正常收支難過問、難監(jiān)督，村民主理財、民主監(jiān)督走形式走過場，這也給村級債務(wù)的清理和化解造成障礙。

3.村債控制“無奈債”

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)債務(wù)本是正?，F(xiàn)象，關(guān)鍵是對債務(wù)要有良性的監(jiān)管、處置機(jī)制?，F(xiàn)實中，部分村負(fù)債都是上級部門要求這樣那樣的升級達(dá)標(biāo)活動形成的“壓力債”。如有關(guān)部門要求的“村部提升”活動，每村均需要投資50萬-200萬元進(jìn)行村部工程建設(shè)，但上級配套一般不超過40萬元，余額全部需要村干部四處籌資甚至借債。上級的要求就是村“兩委”成員的任期目標(biāo)，完不成則談話、調(diào)度，甚至“一票否決”。所以，村“兩委”成員不得不四處借貸。

要通過明確責(zé)任、先易后難、依法依規(guī)、分類處理的理性途徑，處理村級債務(wù)問題。上級要求建設(shè)的理應(yīng)通過上級資金來解決，而不應(yīng)增加村集體負(fù)債。同時村級組織作為這項工作的主體，要通過增收節(jié)支，盤活集體山林、水域、房產(chǎn)、土地等存量資產(chǎn)，以及處置閑置資產(chǎn)等方式努力化解配套資金和減少債務(wù)。

筆者建議，加大對農(nóng)村財政投入力度，降低或取消農(nóng)村扶持項目鄉(xiāng)村配套資金要求，在實施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性事業(yè)發(fā)展時，堅持規(guī)劃先行的原則，做到量力而行、盡力而為，避免新增債務(wù)，提升村級組織化解債務(wù)的能力。同時，建立村級民主監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算監(jiān)督、政府審計監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)實時監(jiān)督“四位一體”的村級財務(wù)監(jiān)管體系，嚴(yán)控村級債務(wù)增長。

三、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展淺析

1.問計改革求思路

如何破解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”問題，各地都在探索。最近幾年，舒城縣城關(guān)鎮(zhèn)不少村村級債務(wù)在減少、集體收入在增加。細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)，這些村經(jīng)濟(jì)實力增強(qiáng)，關(guān)鍵還是靠改革。一是盤活存量，依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展基石；二是做好增量，通過理順城鄉(xiāng)利益機(jī)制，搭建城鄉(xiāng)資源互動平臺，真正實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”，政府做到讓利于村、普惠于民；三是加大資金扶持力度，減少村級在各項公共事業(yè)建設(shè)中的資金壓力；四是規(guī)范監(jiān)管程序，實施工程建設(shè)、關(guān)系群眾生產(chǎn)生活等公共投資領(lǐng)域的招投標(biāo)制度、審計結(jié)算制度，控制公益事業(yè)建設(shè)實際支出。

2.理清產(chǎn)權(quán)謀出路

在不少地方，尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)接合部，以前村集體經(jīng)濟(jì)組織之所以難以做大做強(qiáng)，一個重要原因在于集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，監(jiān)管不力。

做大集體經(jīng)濟(jì)這塊“蛋糕”，筆者認(rèn)為，最有力探索就是明確主體責(zé)任，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。通過盤活存量，實施集體資產(chǎn)股權(quán)量化改革，從體制上保證集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。如“兩基達(dá)標(biāo)”時形成的學(xué)校資產(chǎn)，因為教育體制實行合并轉(zhuǎn)，這部分由村集體投資、農(nóng)民捐資形成的資產(chǎn)，在村小學(xué)撤并轉(zhuǎn)后，資產(chǎn)的所有權(quán)理應(yīng)歸各村集體。同時，要充分尊重村干部在集體經(jīng)濟(jì)保值增值過程中的歷史性作用，產(chǎn)權(quán)改革中要優(yōu)先考慮村干部的股權(quán)結(jié)構(gòu)和村“兩委”在資產(chǎn)管理中的薪酬體系，或者直接把村干部的薪酬體系與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)效果指標(biāo)緊密結(jié)合起來。

要做大做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)，還要繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)量化改革試點(diǎn)，在全面完成清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，建立資產(chǎn)臺賬和資源登記簿，依法界定集體資金、資源、資產(chǎn)所有權(quán)，采取拍賣、租賃、置業(yè)、股份合作等方式，盤活農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)。

3.政策傾斜扶上路

應(yīng)盡快制定促進(jìn)村集體資產(chǎn)處置和經(jīng)營的扶持政策。鑒于目前村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，發(fā)展基礎(chǔ)較差，加之村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了本應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)的維持農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)的職責(zé)，政府財政應(yīng)加大對村集體經(jīng)濟(jì)扶持力度，可以安排專項資金，整合各部門資金，支持村集體經(jīng)濟(jì)組織為發(fā)展生產(chǎn)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備機(jī)械購置等，為增加集體經(jīng)濟(jì)收入的項目提供政策支持，支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，舒城縣城關(guān)鎮(zhèn)全面推廣的光伏發(fā)電扶貧開發(fā)項目，就是增強(qiáng)增大集體經(jīng)濟(jì)實力的有效途徑和措施，把發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)與精準(zhǔn)扶貧工作有效地銜接起來，既發(fā)展了村級集體經(jīng)濟(jì)，又使少數(shù)貧困戶脫貧有望，可謂一舉多得。

（作者單位：安徽省舒城縣城關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)村三資代理中心）