文/本刊特約撰稿人 尚強民

糧食改革進行時

文/本刊特約撰稿人 尚強民

2016年我國啟動了玉米價格形成機制和收儲制度改革，秋季玉米上市之后，國家不再在東北三省和內(nèi)蒙古收購臨時存儲玉米，打破了僵化的玉米價格形成機制，正式拉開了重要糧食品種價格形成機制和收儲制度改革的序幕。習(xí)近平總書記強調(diào)，要準確把握新形勢下“三農(nóng)”工作方向，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國家糧食安全基礎(chǔ)上，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。要堅持新發(fā)展理念，把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。中央經(jīng)濟工作會議提出，2017年將“積極穩(wěn)妥改革糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度，加大玉米收儲制度改革，做好政策性糧食庫存的消化工作”；中央農(nóng)村工作會議也指出，“推進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革”，傳遞出了清晰的糧食改革信息：

一是不僅要改革玉米的價格形成機制和收儲制度，也要積極穩(wěn)妥地改革其他糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制和收儲制度

2012年全球糧食價格大幅度下跌，而國內(nèi)糧食價格在托市政策支撐下保持高位運行，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品比價關(guān)系出現(xiàn)重大變化，這在相當大的程度上進一步提高了我國糧食市場開放度。15年前我國加入世界貿(mào)易組織，全面放開了油脂市場，也在放開谷物市場的同時，爭取到了重要糧食品種進口實行配額管理，以對國內(nèi)糧食生產(chǎn)實行最基本的保護。當時國內(nèi)糧食價格低于國外，配額管理的保護作用發(fā)揮得并不明顯。現(xiàn)在情況發(fā)生了重大的變化，在國內(nèi)玉米市場明顯供大于求之時，雖然我們可以通過進口配額管理，努力減小進口玉米對國內(nèi)的影響，但非配額管理的高粱和大麥卻大量流入了我國市場，嚴重擠占了國產(chǎn)玉米市場份額。一般說來，只要國內(nèi)糧食價格明顯高于國際市場，糧食就會大量通過正規(guī)渠道或是非正規(guī)渠道流向國內(nèi)。在參與經(jīng)濟全球化的進程中，我們需要根據(jù)變化了的國內(nèi)外市場情況，逐步地由過去的以價格支持和干預(yù)性收購為主，轉(zhuǎn)為“價補分離”的新方式，在實現(xiàn)市場定價的同時，向生產(chǎn)者發(fā)放直接補貼，并將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持的具體做法轉(zhuǎn)為符合世界貿(mào)易規(guī)則允許的綠箱政策。很多人曾經(jīng)提出要精準調(diào)控，將財政補貼與糧食的產(chǎn)量和收購量掛鉤，以促進糧食產(chǎn)量的提高。這些與糧食產(chǎn)量或是收購量掛鉤的做法，屬于“黃箱”政策，受到貿(mào)易規(guī)則的約束。在新的形勢下，需要調(diào)整和完善延續(xù)多年的糧食政策。要讓生產(chǎn)出來的產(chǎn)品真正是市場需要的有效供給，而不是只能賣給國家儲備庫的無市場產(chǎn)品。要使國內(nèi)的糧食供給與需求在總量上和結(jié)構(gòu)上都能夠?qū)崿F(xiàn)平衡，就要將農(nóng)業(yè)補貼功能從價格中分離出去，讓市場發(fā)揮更加積極的作用，讓價格反映真實的市場供求情況，讓價格引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

二是要抓好正在進行的玉米收儲制度改革

玉米價格形成機制和收儲制度改革正在進行之中，這是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一場硬仗。在年度供給仍然大于需求的背景下，調(diào)整玉米價格形成機制，改革玉米收儲制度，面臨各種困難和問題，改革的難度很大，任務(wù)十分艱巨，要按照積極穩(wěn)妥的要求，做好改革的各項工作。面對國內(nèi)玉米供求失衡的嚴峻形勢，要積極地完善體制、創(chuàng)新機制，理順政府和市場的關(guān)系，全面激活市場、激活要求、激活主體，以實現(xiàn)市場的可持續(xù)運行。

現(xiàn)在關(guān)于國內(nèi)玉米市場的爭論很多，不僅僅是關(guān)于價格高低和市場行情走勢的討論，有些人將玉米市場價格的高低與保護生產(chǎn)者利益問題聯(lián)系了起來，強調(diào)玉米價格大幅度下跌，東北農(nóng)民大幅度減收。三省一區(qū)玉米種植者失去了國家的托市收購保護，需要按市場價格出售自己生產(chǎn)的玉米，雖然國家給予了直接補貼，地方政府也通過給以玉米深加工企業(yè)補貼的方式，采取了穩(wěn)定玉米價格的措施，但在供大于求的大背景下，生產(chǎn)者種植收益減少，仍然不可避免。玉米價格由市場決定，目的就是通過市場發(fā)現(xiàn)價格，通過價格引導(dǎo)生產(chǎn)。玉米價格下行是國內(nèi)玉米供求嚴重失衡的結(jié)果，國家為了支撐國內(nèi)玉米價格保持在高位，前幾年組織玉米臨時收儲，積累了巨量的國內(nèi)玉米庫存，這種做法已經(jīng)無法繼續(xù)下去，必須通過調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少玉米產(chǎn)出。而要達到這一目標，需要調(diào)整玉米種植收益，通過價格手段，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的重新配置。

面對新情況、新問題、新矛盾，各方面有著不同的認識，有些人還在寄希望于國家最終再次伸出干預(yù)之手，再次啟動保護性收購，使得東北的玉米生產(chǎn)者得到高一些的價格。面對復(fù)雜的局面，我們要堅持改革的定力，一定要根據(jù)既定的改革原則，堅持市場化的改革方向，推進糧食“價補分離”改革，糧食價格由市場決定，讓糧食價格反映市場供求，讓糧食價格引導(dǎo)糧食生產(chǎn)。一定不要再對價格實行干預(yù)了，要從糧食供求的大勢認識當前糧食市場出現(xiàn)的新情況，解決出現(xiàn)的新問題，化解出現(xiàn)的新矛盾。取消玉米主產(chǎn)區(qū)的臨時收儲措施，改為市場化收購+補貼，不是簡單的市場問題，涉及到各方利益的調(diào)整。這決定了推進玉米價格機制改革既要積極也要穩(wěn)妥，要努力處理好各種關(guān)系，做到市場化改革與保護農(nóng)民利益并重，以保證改革的平穩(wěn)推進。

抓好玉米收儲制度改革，一定要對當前的國內(nèi)玉米供求形勢有清楚的認識。2015年度國內(nèi)玉米臨時收儲數(shù)量達到了1.25億噸，市場的普遍認識是國內(nèi)玉米供大于求的程度超過了5000萬噸。在消費無法有效擴大的情況下，需要從供給側(cè)進行有效的調(diào)整。2016年玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作開始。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的最新數(shù)字，2016年全國玉米播種面積降至5.51億畝，比上年減少2039萬畝，減幅達3.6%，而且由于東北、西北部分地區(qū)出現(xiàn)不同程度旱情，對玉米后期生產(chǎn)和灌漿不利，國內(nèi)玉米單產(chǎn)也比上年下降，但是2016年國內(nèi)玉米產(chǎn)量為21955.4萬噸，只比上年減少了502萬噸。雖然在國內(nèi)玉米價格大幅度下跌之后，來自國外的供給減少了，年度國內(nèi)玉米消費也有明顯增加，但是相比上年供給大于需求的數(shù)量，2016年玉米減產(chǎn)的數(shù)量似乎還是太小了。關(guān)于2016年的玉米產(chǎn)量減少多少有著不同的看法，有人預(yù)測，在面積減少和單產(chǎn)下降的共同作用下，全國玉米產(chǎn)量的減少數(shù)量會有5000萬噸之多，是國家統(tǒng)計局公布的減產(chǎn)數(shù)量的10倍。這種看法很樂觀，如果真的減產(chǎn)5000萬噸，國內(nèi)玉米供求失衡的問題似乎就得到了解決。

進行玉米收儲制度改革的目的是促進國內(nèi)玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)好調(diào)順調(diào)優(yōu)玉米生產(chǎn)，使玉米生產(chǎn)真正適應(yīng)市場需求。當前，在年度市場供給仍然偏多的情況下，要在取消國家臨時收儲政策的同時，采取多種方法化解出現(xiàn)的矛盾。為此要加強市場預(yù)期管理，以激活國內(nèi)市場，充分調(diào)動各類市場主體的經(jīng)營積極性。

三是要做政策性糧食庫存的消化工作

近幾年國內(nèi)糧食總供給大于總需求，加上糧食進口量持續(xù)增長，預(yù)計2016年我國糧食進口將連續(xù)第三年超過1億噸。我國的糧食庫存數(shù)量不斷增加，實際庫存數(shù)量遠超過了保障市場供應(yīng)所需要的安全庫存數(shù)量?，F(xiàn)在玉米多了，稻谷也多了。為此中央經(jīng)濟工作會議特別指出，2017年要做好政策性糧食庫存的消化工作。糧食是生命體，隨著儲存時間的延長，糧食的品質(zhì)會不斷下降，使用價值會不斷降低。糧食入庫儲存一段時間之后，就需要輪換出庫，以保證庫存糧食品質(zhì)良好。當前國內(nèi)玉米和稻谷市場供求寬松，如果加大庫存出庫力量，促進市場消化更多的庫存糧食，將會擠占新產(chǎn)糧食市場份額，使得當前市場供大于求的矛盾更加突出。根據(jù)市場多數(shù)機構(gòu)的分析，2016年度國內(nèi)玉米年度節(jié)余數(shù)量估計仍將有2000萬噸之多，稻谷年度節(jié)余數(shù)量估計也與玉米年度節(jié)余數(shù)量相當。消化政策性玉米庫存，在年度供給仍然大于需求的狀況下，要想不對市場產(chǎn)生沖擊，難度非常之大。目前，已經(jīng)確定了在東北庫存集中地區(qū)適度擴大燃料乙醇消費，以消化庫存中品質(zhì)較差的糧食。

消化現(xiàn)有的政策性糧食庫存，需要努力擴大需求，但更要抑制供給。2017年還需要加強玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度。在2015年調(diào)低臨時收儲價格的基礎(chǔ)上，2016年取消了通過在主產(chǎn)區(qū)臨時收儲玉米實現(xiàn)托升全國玉米價格的作法，實行市場化收購+補貼的新方式。2016年全國玉米播種面積調(diào)減，總產(chǎn)量較上年下降，玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了好成績。國內(nèi)玉米臨時收儲政策取消之后，政策因素對價格的干預(yù)作用明顯下降，價格在很大程度上開始反映國內(nèi)供求，價格大幅度下跌，這將有利于2017年玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在價格和政策的雙重引導(dǎo)下，預(yù)計2017年玉米生產(chǎn)調(diào)整力度會加大。但是，考慮到前已經(jīng)積累的巨量庫存，2017年實現(xiàn)國內(nèi)玉米供求平衡仍有很大難度。

切實減輕國內(nèi)玉米供給壓力，一方面要加大國內(nèi)玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，另一方面也要努力減少玉米、高粱、大麥等商品的進口。有消息稱，美國貿(mào)易代表辦公室在向世貿(mào)組織申訴中國向谷物提高補貼之后，又指稱中國設(shè)定的大米、小麥和玉米關(guān)稅配額違反了中國的入世承諾。在加入世界貿(mào)易組織15年之后，中國糧食市場迎來了新挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn)，既要堅守基本的利益底線，爭取合理的利益保護，也要積極地調(diào)整現(xiàn)行糧食政策，改變善國內(nèi)外糧食價格倒掛嚴重的情況，改變對糧食生產(chǎn)者的支持方式，使國內(nèi)的糧食政策符合國際貿(mào)易規(guī)則要求。我們要根據(jù)變化了的國內(nèi)外市場情況，努力使國內(nèi)的玉米價格與國際市場接軌。目前，國際市場玉米價格降至了10年來的低點，繼續(xù)下跌的可能性減弱，也就是說最壞的情況可能已經(jīng)出現(xiàn)，市場正向好的方面轉(zhuǎn)變，這將有利于我們推進糧食價格形成機制改革。國內(nèi)糧價要由市場決定，可能不僅要反映國內(nèi)的供求，在市場開放的情況下，也要反映全球的供求。我們要在實行市場定價的改革的同時，建立起有效的符合國際貿(mào)易規(guī)則的對生產(chǎn)者補貼機制。

玉米改革先行先試，2016年有了突破性的進展，僵化的價格體制被打破，2017年改革將繼續(xù)。玉米價格形成機制和收儲制度改革將為接下來的糧食改革提供經(jīng)驗，“價格由市場決定，給生產(chǎn)者直接補貼”的改革思路，同樣適用于稻谷和小麥。面對國內(nèi)新的糧食供求形勢，在新的國際糧食環(huán)境下，2017年以及未來幾年，我國糧食政策將逐步作出重大調(diào)整，糧食流通機制將得以重新構(gòu)建，國內(nèi)糧食供求將更高的水平上實現(xiàn)平衡。