文/陳錫文/

牢牢把握當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策改革的主要方向
——關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

文/陳錫文/

習(xí)近平總書(shū)記指出，要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。之所以提出這樣的要求，是因?yàn)樵诋?dāng)前的新形勢(shì)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過(guò)于求和供不應(yīng)求并存。

一、當(dāng)前我國(guó)糧食面臨的突出問(wèn)題

我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)12年增長(zhǎng)，從2003年的8614億斤增加到2015年的12429億斤，12年間的年度產(chǎn)量提高了3815億斤，平均每年提高318億斤，這是了不起的成就，但也面臨非常突出的問(wèn)題：一方面進(jìn)口數(shù)量不斷增加，另一方面庫(kù)存越來(lái)越大。之所以出現(xiàn)這樣的情況，歸根到底在于糧食生產(chǎn)存在兩大突出問(wèn)題。

（一）糧食品種的供給結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重脫節(jié)

就我國(guó)糧食的供求總量而言，供給和需求之間存在約500億斤的缺口，需要從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口加以彌補(bǔ)。但是，我國(guó)2015年進(jìn)口糧食總量達(dá)到2495.5億斤，比彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)的供求缺口多進(jìn)口了近2000億斤。2015年進(jìn)口的糧食中，大豆占了65.5%（達(dá)1633.8億斤），是國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)量的近7倍，可見(jiàn)國(guó)內(nèi)大豆產(chǎn)量明顯供不應(yīng)求，而進(jìn)口大豆比國(guó)內(nèi)糧食供求的總?cè)笨谶€多出2倍多，這表明，其他的糧食品種存在著一定的供過(guò)于求現(xiàn)象。

（二）糧食生產(chǎn)成本高、效益低，缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，土地、資金、勞動(dòng)力等要素價(jià)格上漲過(guò)快，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀高。為彌補(bǔ)農(nóng)民生產(chǎn)成本的不斷上漲，自2008年起，政府不得不每年提高糧食最低收購(gòu)價(jià)。糧價(jià)大幅度上漲導(dǎo)致我國(guó)糧食價(jià)格在國(guó)際市場(chǎng)失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，因此在糧食產(chǎn)量大幅度增長(zhǎng)、供求缺口不斷縮小的背景下，進(jìn)口糧數(shù)量不斷增加。

在2015年的糧食進(jìn)口中，除了大豆之外，還有八九百億斤的其他谷物品種。其中小麥、稻谷（大米）合計(jì)進(jìn)口不到130億斤，主要是品種調(diào)劑。但在我國(guó)玉米產(chǎn)量總體上已經(jīng)供過(guò)于求的背景下，除了進(jìn)口近95億斤玉米，還進(jìn)口了大麥、高粱、木薯干（粉）等玉米替代品合計(jì)約750億斤，這顯然不是供求問(wèn)題，而是價(jià)格問(wèn)題。由于國(guó)內(nèi)尤其是東北生產(chǎn)的玉米價(jià)格明顯高于國(guó)際市場(chǎng)，陷入產(chǎn)得出來(lái)卻賣(mài)不出去的窘境，市場(chǎng)被進(jìn)口的玉米及其替代品奪走，自己生產(chǎn)的玉米只能轉(zhuǎn)為庫(kù)存。由此便出現(xiàn)了近年我國(guó)糧食的產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”的反?，F(xiàn)象。從這個(gè)角度去看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在糧食生產(chǎn)方面，必須花大的力氣去解決好以上兩個(gè)問(wèn)題。

二、確保我國(guó)糧食安全的弦始終不能松

面對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)目前所出現(xiàn)的復(fù)雜情況，有一種意見(jiàn)認(rèn)為，既然國(guó)內(nèi)生產(chǎn)糧食在經(jīng)濟(jì)上不劃算，那何不減少?lài)?guó)內(nèi)生產(chǎn)，增加進(jìn)口？這種看法值得商榷。

（一）當(dāng)前糧食問(wèn)題是多方面原因造成的

一是為了保障農(nóng)民種糧的合理收益，政府不得不在2008年到2014年間不斷提高糧食的最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，小麥和玉米的價(jià)格提高了60%以上，稻谷的價(jià)格提高了90%以上，國(guó)內(nèi)價(jià)格由此逐步高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。

二是受全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢的影響，自2012年年底起，國(guó)際市場(chǎng)的糧價(jià)開(kāi)始持續(xù)下跌。金融危機(jī)后，全球經(jīng)濟(jì)一直未復(fù)蘇，需求疲軟。到2015年年底，以美元計(jì)價(jià)的國(guó)際市場(chǎng)各類(lèi)主要糧食品種的價(jià)格，相比2012年底已下跌30%~45%。其中，大米和小麥跌了1/3，大豆跌了40%，玉米跌了45%，可以說(shuō)，目前的狀況使全球的糧農(nóng)都在受煎熬。

三是受人民幣對(duì)美元升值的影響，從2005年開(kāi)始，我國(guó)的匯率改革走向了一個(gè)比較快的道路。2015年人民幣對(duì)美元的年平均匯價(jià)（中間價(jià)）相比2004年已升值24.75%。

四是由于全球能源價(jià)格暴跌，導(dǎo)致全球海運(yùn)價(jià)格明顯下跌，直接降低了國(guó)際市場(chǎng)糧食運(yùn)抵我國(guó)的到岸價(jià)格。

上述各因素，有的可能長(zhǎng)期存在，有的則可能只在短期內(nèi)起作用，因此不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)糧食就必然在經(jīng)濟(jì)上不劃算。更需考慮的是，世界人口還在增長(zhǎng)，而目前全球每年可進(jìn)入國(guó)際貿(mào)易的谷物僅為3億多噸。把我國(guó)十幾億人口的吃飯問(wèn)題押在國(guó)際貿(mào)易上，風(fēng)險(xiǎn)可想而知。

（二）要客觀分析我國(guó)糧價(jià)高于國(guó)際市場(chǎng)的實(shí)際狀況

在世界貿(mào)易組織的相關(guān)規(guī)則下，對(duì)于國(guó)內(nèi)外的糧價(jià)比較，需考慮關(guān)稅配額制度所帶來(lái)的不同情況。入世談判時(shí)，我國(guó)提出對(duì)主要糧食品種實(shí)行進(jìn)口關(guān)稅配額管理的要求，得到了世貿(mào)組織各方的認(rèn)可。我國(guó)承諾關(guān)稅配額內(nèi)每年進(jìn)口糧食的最高數(shù)量為小麥963.6萬(wàn)噸，玉米720萬(wàn)噸，大米532萬(wàn)噸，合計(jì)為2200多萬(wàn)噸，只相當(dāng)于我國(guó)目前糧食總產(chǎn)量的3%~4%。目前在關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口的糧食數(shù)量，尚不足我國(guó)承諾數(shù)量的50%。在關(guān)稅配額數(shù)量?jī)?nèi)進(jìn)口的糧食，實(shí)行1%的關(guān)稅；但超過(guò)關(guān)稅配額數(shù)量的進(jìn)口，則征收65%的關(guān)稅。說(shuō)目前國(guó)內(nèi)糧價(jià)高于國(guó)際市場(chǎng)，是與關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口的糧食作比較。而如果糧食進(jìn)口數(shù)量超過(guò)我國(guó)關(guān)稅配額數(shù)量的，在征收65%的關(guān)稅后，情況就會(huì)大不一樣。

當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題在于玉米有多種替代品可以繞過(guò)關(guān)稅配額的管理，且進(jìn)口關(guān)稅稅率均很低。大麥和高粱關(guān)稅是2%~3%，木薯進(jìn)口主要來(lái)自東南亞，而中國(guó)和東南亞有貿(mào)易協(xié)定，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行零關(guān)稅，因此國(guó)內(nèi)的玉米市場(chǎng)受到了嚴(yán)重沖擊，三大谷物中玉米面臨的困難最大。2016年國(guó)家對(duì)玉米實(shí)行“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的新政策后，東北玉米的播種面積已有明顯調(diào)減，市場(chǎng)價(jià)格也正在回落。要推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須認(rèn)識(shí)到中國(guó)的糧食安全，主要在于能否保證中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全、保證中國(guó)農(nóng)民就業(yè)安全。因此，在糧食生產(chǎn)問(wèn)題上，我們沒(méi)有理由妄自菲薄。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，決不能放松國(guó)家糧食安全這根弦。

三、推進(jìn)糧食生產(chǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要多措并舉

（一）發(fā)揮市場(chǎng)在糧食價(jià)格形成中的決定性作用

落實(shí)2016年中央一號(hào)文件的要求，按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)收儲(chǔ)制度改革，讓價(jià)格在市場(chǎng)中形成，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。

（二）加大科技興農(nóng)的力度

盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過(guò)56%，但總體而言，我國(guó)糧食畝產(chǎn)仍與發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距。以大豆為例，我國(guó)大豆平均畝產(chǎn)長(zhǎng)期徘徊在250斤以下，最高畝產(chǎn)僅為247斤，僅為世界平均水平的2/3。這導(dǎo)致我國(guó)的大豆價(jià)格缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、效益低下，大豆的播種面積和產(chǎn)量持續(xù)下滑。農(nóng)業(yè)也與其他產(chǎn)業(yè)一樣，缺乏了科技這個(gè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，就必然會(huì)危及整個(gè)產(chǎn)業(yè)的安全。提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的科技含量，不僅要重視良種、設(shè)施、裝備、種養(yǎng)技術(shù)等物質(zhì)性因素，更要高度重視培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。只有培養(yǎng)出現(xiàn)代化的農(nóng)民，才能真正發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（三）加快推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新

土地的流轉(zhuǎn)集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。改變我國(guó)農(nóng)業(yè)分散、粗放的經(jīng)營(yíng)方式需要時(shí)間和條件，必須有足夠的歷史耐心。推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要具備以下條件：一是新型城鎮(zhèn)化，讓較多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口；二是領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)科技，讓更少的人種更多的地，提高勞動(dòng)生產(chǎn)力和土地產(chǎn)出；三是建立社會(huì)化服務(wù)體系。目前我國(guó)30%以上的農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.3億畝，占總面積的33%。由此來(lái)看，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程并不慢，但是必須看到糧價(jià)下跌對(duì)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)大戶(hù)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在各地已經(jīng)探索實(shí)行土地托管、土地代耕，農(nóng)戶(hù)可以經(jīng)營(yíng)自己的承包地，也可以將承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、入股，還可以向社會(huì)化服務(wù)組織托管或請(qǐng)人代耕自己的承包耕地，等等。這一重大制度創(chuàng)新是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。中國(guó)應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新要有自己的特色。

（四）加快形成既符合國(guó)際規(guī)則又具有中國(guó)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系

我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行支持保護(hù)的時(shí)間并不長(zhǎng)，可以說(shuō)尚處于探索階段。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的辦法還主要集中在世貿(mào)組織規(guī)定的“黃箱”范圍內(nèi)，不僅增加的空間有限，且易引發(fā)貿(mào)易糾紛。應(yīng)當(dāng)著力開(kāi)拓“綠箱”、“藍(lán)箱”政策研究，加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的空間，使我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)在合理范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)。

（五）推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

我國(guó)農(nóng)業(yè)效益低的根本原因在于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)難。但是，分流農(nóng)業(yè)人口僅靠城鎮(zhèn)化顯然不夠，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化難以在短時(shí)期內(nèi)一蹴而就。即使將來(lái)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，還有四億多人在農(nóng)村。因此，結(jié)合城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，通過(guò)一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力就地、就近就業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，將成為較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)解決我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力充分就業(yè)的現(xiàn)實(shí)途徑。近幾年來(lái)，鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等快速發(fā)展，證明了努力發(fā)揮農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘農(nóng)村多樣化的自然景觀和人文歷史資源，不僅將成為農(nóng)民擴(kuò)大就業(yè)、增加收入的重要途徑，而且將為促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展創(chuàng)造必要條件。

（作者系全國(guó)政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原副主任）