陳健鵬+高世楫+李佐軍

摘要 本文構(gòu)建了包括監(jiān)管的立法、組織體系、監(jiān)管權(quán)力配置、監(jiān)管工具與程序、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)管能力等要素在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管體制分析框架，從污染物排放趨勢、國家制度建設(shè)等角度分析了“十三五”時(shí)期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨的挑戰(zhàn)、目標(biāo)和思路?！笆濉睍r(shí)期是中國生態(tài)文明建設(shè)的重要時(shí)期，完善環(huán)境監(jiān)管制度是推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。面對嚴(yán)重環(huán)境污染所帶來的挑戰(zhàn)，在此期間加快環(huán)境監(jiān)管體制改革、提高環(huán)境監(jiān)管有效性是切實(shí)實(shí)現(xiàn)治污減排的根本保證。完善環(huán)境監(jiān)管體系、改進(jìn)監(jiān)管方式、創(chuàng)新監(jiān)管手段是建立治污減排長效機(jī)制的基礎(chǔ)和前提，也是完善環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府依法行政的要求，中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標(biāo)，就是要按照合法性、獨(dú)立性、透明性、可問責(zé)性、專業(yè)性和執(zhí)法能力、可信性等原則建立和完善現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管體制，為此必須從專門立法、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)管程序與工具、監(jiān)管能力建設(shè)等各方面推進(jìn)改革。本文提出了“十三五”時(shí)期環(huán)境監(jiān)管體制改革的思路及若干建議，主要包括：加快修訂環(huán)保法律法規(guī)，提高法律的可操作性，推進(jìn)環(huán)境司法常態(tài)化、規(guī)范化和專門化，進(jìn)一步提升環(huán)境監(jiān)管法治化水平；從縱向、橫向上優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域?qū)蛹壍谋O(jiān)管與督查功能，強(qiáng)化中央層級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對環(huán)境信息的獲取能力；優(yōu)化環(huán)境保護(hù)主管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置以及相關(guān)職能，建立并完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制；完善環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)外部問責(zé)機(jī)制，把做實(shí)對監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制作為優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管體制的抓手；強(qiáng)化對監(jiān)管工具的頂層設(shè)計(jì)，做實(shí)監(jiān)管程序中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立環(huán)境監(jiān)管影響評估制度；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管制度隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展，保障各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有充分履職的能力。環(huán)境監(jiān)管體制的改革和完善，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞 “十三五”；環(huán)境監(jiān)管體制；形勢；目標(biāo)

中圖分類號 X-01 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）11-0001-09 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.001

政府環(huán)境監(jiān)管體制在環(huán)境治理體系中處于基礎(chǔ)和核心地位，有效的環(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎(chǔ)。監(jiān)管有效性不足是中國環(huán)境監(jiān)管失靈的重要原因。從治污減排的歷史進(jìn)程和生態(tài)文明制度建設(shè)的角度，“十三五”時(shí)期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨新的形勢，進(jìn)入重要的調(diào)整階段?！笆濉睍r(shí)期的環(huán)境監(jiān)管體制改革要為中國在2030年左右實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善奠定制度基礎(chǔ)。在這一階段，環(huán)境監(jiān)管有效性應(yīng)全面得到改善，環(huán)境監(jiān)管失靈的狀況將全面得到扭轉(zhuǎn)。本文構(gòu)建了包括立法、組織體系、監(jiān)管權(quán)力配置、監(jiān)管工具與程序、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)管能力等要素在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管體系分析框架，從污染物排放趨勢、國家制度建設(shè)等角度分析了“十三五”時(shí)期中國環(huán)境監(jiān)管體制改革面臨的挑戰(zhàn)、目標(biāo)和思路。

1 “十三五”時(shí)期是中國環(huán)境治理的重要轉(zhuǎn)折期

1.1 從污染物排放趨勢考察，“十三五”是中國治污減排的轉(zhuǎn)折期

以主要污染物排放趨勢為線索進(jìn)行考察，在“十一五”、“十二五”強(qiáng)勢減排政策推動(dòng)下，中國主要污染物排放開始進(jìn)入轉(zhuǎn)折期。數(shù)據(jù)顯示，部分常規(guī)污染物已達(dá)到“峰值”并進(jìn)入下降通道?？諝馕廴疚镱I(lǐng)域，二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）排放先后在2006、2011年達(dá)到峰值；水污染物領(lǐng)域，COD、氨氮在2006年左右達(dá)到峰值。與此同時(shí)，相關(guān)研究預(yù)判部分非常規(guī)污染物，包括揮發(fā)性有機(jī)物、氨以及農(nóng)業(yè)源水污染物等，有望在未來5―10年左右達(dá)峰。綜合判斷，“十三五”時(shí)期是中國主要污染物排放全面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折的重要階段，多種污染物排放及其疊加總量在這一階段可能實(shí)現(xiàn)達(dá)峰。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及污染物排放趨勢來看，中國2010―2020年這一階段大致相當(dāng)于歐美國家污染物排放實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折的20世紀(jì)70年代，屬于“先污染、后治理”階段中“先污染”階段的“終結(jié)”階段。從經(jīng)濟(jì)增長和污染物排放及環(huán)境質(zhì)量關(guān)系的維度來考察中國綠色發(fā)展的進(jìn)程，“十三五”期間，中國主要污染物疊加總量排放與經(jīng)濟(jì)增長將全面“脫鉤”，是中國實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的轉(zhuǎn)折期[1]。

1.2 從制度建設(shè)的角度，“十三五”是環(huán)境治理體系逐步完善的關(guān)鍵期

中共十八大報(bào)告提出了“建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，并提出要“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”，將生態(tài)文明“升格”到與經(jīng)濟(jì)、政治、社會建設(shè)同樣的地位，并上升到前所未有的高度。隨著十八大以來生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展，自上而下加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的政治意愿不斷強(qiáng)化。以2015年新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和《生態(tài)文明制度改革總體方案》出臺為重要標(biāo)志，包括“環(huán)境治理體系”在內(nèi)的生態(tài)文明制度建設(shè)將進(jìn)入重要“攻堅(jiān)期”。2015年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，針對環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)，進(jìn)一步明確提出“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度”、“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度” 、“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”、“建立全國統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)”、“健全環(huán)境信息公布制度”等?？梢灶A(yù)見，“十三五”時(shí)期在現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架下，一系列制度安排將會得到落實(shí)，中國環(huán)境治理體系將逐步進(jìn)入體系完善、有效性提高、效率改善階段，為實(shí)現(xiàn)2030年左右環(huán)境質(zhì)量根本性好轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。

1.3 “十三五”時(shí)期環(huán)境質(zhì)量形勢仍十分嚴(yán)峻，公眾對環(huán)境質(zhì)量顯著改善的急迫訴求與環(huán)境質(zhì)量改善的緩慢速度之間的矛盾將凸現(xiàn)

從環(huán)境質(zhì)量的變動(dòng)趨勢來看，“十三五”期間中國環(huán)境指標(biāo)的多數(shù)單項(xiàng)指標(biāo)（污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)）都將呈“穩(wěn)中向好”“持續(xù)向好”的態(tài)勢。同時(shí)，由于主要污染物排放拐點(diǎn)陸續(xù)到來，污染物排放疊加總量處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征將更加明顯。由于環(huán)境質(zhì)量受污染物累積效應(yīng)和疊加效應(yīng)、氣候條件、時(shí)空分布等復(fù)雜因素影響，不同地區(qū)、不同季節(jié)的環(huán)境污染形勢可能會十分復(fù)雜。這一階段，從公眾的直觀感知上，很可能是環(huán)境質(zhì)量狀況最為復(fù)雜的時(shí)期，甚至是“環(huán)境質(zhì)量最為糟糕的時(shí)期”。以北京市空氣污染為例，盡管2013―2015年北京市PM2.5年均濃度已呈下降的態(tài)勢，但2015年11月、12月連續(xù)的霧霾天氣，給公眾直觀的感受極可能是“空氣污染越來越嚴(yán)重”。

2013年，中國人均GDP達(dá)6 959美元，按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國已進(jìn)入上中等收入國家行列。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、人均收入水平進(jìn)一步提高，公眾對環(huán)境污染、環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度將持續(xù)提高。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展歷程看，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格程度呈提高的態(tài)勢。相關(guān)研究也表明，從20世紀(jì)90年代末以來，中國環(huán)境監(jiān)管的嚴(yán)格程度總體上是提高的[2]，并且呈不斷改進(jìn)的趨勢。但是，由于公眾對良好環(huán)境質(zhì)量的訴求日益強(qiáng)烈，而環(huán)境質(zhì)量顯著改善需要較長時(shí)間，因此公眾對環(huán)境質(zhì)量的訴求和環(huán)境質(zhì)量改善之間的矛盾將長期存在。以空氣污染為例，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)以及對中國空氣污染物減排趨勢的分析，從污染物排放達(dá)峰到實(shí)現(xiàn)大幅度削減，進(jìn)而使環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或?qū)崿F(xiàn)根本性改善，可能還需要20年左右的時(shí)間[3]。可以預(yù)見，“十三五”時(shí)期，公眾對環(huán)境質(zhì)量改善的急迫訴求與環(huán)境質(zhì)量根本性改善的長期性之間的矛盾將凸現(xiàn)，有時(shí)將會非常尖銳。

2 “十三五”時(shí)期改革環(huán)境監(jiān)管體制具有多重意義

2.1 提高環(huán)境監(jiān)管有效性，是“十三五”時(shí)期切實(shí)實(shí)現(xiàn)治污減排的根本保證

實(shí)現(xiàn)污染物大幅度減排是“十三五”時(shí)期中國環(huán)境治理的主線之一。從治污減排的潛力來看，由于主要高污染高耗能產(chǎn)業(yè)在“十二五”后期開始陸續(xù)達(dá)到峰值，工業(yè)源污染物的產(chǎn)生量增速遞減或絕對遞減。但是一些領(lǐng)域污染物排放仍將處在“平臺期”，特別是來自交通運(yùn)輸業(yè)的污染排放處在高位、且隨著機(jī)動(dòng)車保有量迅速增長而增長，污染物減排壓力仍然增大。根據(jù)相關(guān)測算，如果現(xiàn)有工業(yè)污染源均能夠做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，主要污染物排放量可以再減少40%―70%左右[4-5]。在交通領(lǐng)域，通過嚴(yán)格監(jiān)管，逐步提高排放標(biāo)準(zhǔn)并淘汰排放不達(dá)標(biāo)機(jī)動(dòng)車，是交通領(lǐng)域重要減排潛力。在城鎮(zhèn)生活污水處理領(lǐng)域，“十一五”、“十二五”期間，城鎮(zhèn)污水處理廠處于大規(guī)模建設(shè)的高峰期。隨著大規(guī)模建設(shè)階段逐步結(jié)束，“十三五”時(shí)期將是城鎮(zhèn)污水廠達(dá)標(biāo)排放全面提升的重要階段。綜合分析，通過提高環(huán)境監(jiān)管有效性，確保各主要領(lǐng)域排放全面達(dá)標(biāo)，是“十三五”時(shí)期治污減排的關(guān)鍵問題，是實(shí)現(xiàn)污染物減排的最大潛力所在。

2.2 完善環(huán)境監(jiān)管體系、改進(jìn)監(jiān)管方式、創(chuàng)新監(jiān)管手段，是建立治污減排長效機(jī)制的基礎(chǔ)和前提

隨著主要污染物排放陸續(xù)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折，污染減排的空間和潛力在縮小。比如，火電行業(yè)脫硫、脫硝基本完成后，后續(xù)減排的潛力會逐步縮小。在一些領(lǐng)域，污染物減排將逐步進(jìn)入邊際改進(jìn)的階段，污染物排放控制從依靠大規(guī)模治污工程建設(shè)的粗放式“總量控制”階段逐步轉(zhuǎn)到以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的“精細(xì)化”控制階段。在比較容易控制的固定源污染排放得到削減后，移動(dòng)源污染控制成為重點(diǎn)，這對污染物減排的控制技術(shù)、政策工具的應(yīng)用提出了更高要求。從發(fā)達(dá)國家治污減排的歷史進(jìn)程以及政策工具的發(fā)展演變來考察，“命令—控制類”監(jiān)管工具是早期最重要的監(jiān)管方式，市場化的監(jiān)管工具多運(yùn)用于污染物排放跨越峰值之后的階段。除此之外，環(huán)境監(jiān)管有效性、較強(qiáng)的監(jiān)管能力及較高的法治水平是市場化環(huán)境監(jiān)管工具能夠有效應(yīng)用的前提。從治污減排的監(jiān)管工具優(yōu)化和減排長效機(jī)制建設(shè)來看，以排污權(quán)交易、環(huán)境稅、綠色金融等為代表的市場化減排工具將逐步發(fā)揮作用。市場化減排政策工具的運(yùn)用，必須建立在污染物排放可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查的基礎(chǔ)上，所以，有效的監(jiān)管體系是這些市場化工具和機(jī)制發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。此外，有效的監(jiān)管體制也是政府出臺各類“規(guī)劃”“制度”“方案”得以順利實(shí)施最基礎(chǔ)的制度安排。

2.3 按依法行政的要求完善環(huán)境監(jiān)管體制，有助于推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)依法行政從20世紀(jì)80年代以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府職能不斷調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過多次改革。中國中央層級的環(huán)境保護(hù)專門管理機(jī)構(gòu)在過去30年也不斷變化調(diào)整，從早期政府部委內(nèi)設(shè)司局，到成立國務(wù)院直屬局、總局，到成立國務(wù)院組成部門的環(huán)境保護(hù)部。與此同時(shí)，不同部門和不同層級的政府也承擔(dān)了環(huán)境保護(hù)的部分管理職能。在多次機(jī)構(gòu)改革中，政府的職能定位、政府規(guī)模、組織架構(gòu)、行政程序、問責(zé)機(jī)制不斷調(diào)整變化，但到目前為止，中國行政管理體制仍然面臨切實(shí)依法行政、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提高行政效率和建立責(zé)任政府的挑戰(zhàn)。

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府必須依法行政。作為與市場經(jīng)濟(jì)同時(shí)存在的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必須依照法律授權(quán)，對各類市場主體行為實(shí)施事前（ex ante）、事中和事后（ex post）干預(yù)，從而確保公平競爭和社會公共利益。環(huán)境監(jiān)管（environmental regulation）就是市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府監(jiān)管職能之一。政府監(jiān)管必須是依法干預(yù)，而不是隨意行使政府機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，這是市場經(jīng)濟(jì)、法治經(jīng)濟(jì)對政府行為的基本要求。20世紀(jì)90年代以來，中國雖然成立了一批冠以“監(jiān)管”或“監(jiān)督管理”之名的機(jī)構(gòu)，但這些“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”在依法、透明、專業(yè)、可問責(zé)地履行監(jiān)管職責(zé)方面還存在很多問題，與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有相當(dāng)大的差距[6-7]。

在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域，按照依法行政的要求，明確政府環(huán)境監(jiān)管職能，建立和健全環(huán)境監(jiān)管體制，特別是按照現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法、公平、透明、專業(yè)、可問責(zé)地實(shí)施環(huán)境監(jiān)管，既是提高環(huán)境監(jiān)管有效性的必然要求，也是政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、依法行政的必然要求。所以，“十三五”期間，無論從推動(dòng)中國轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)施依法行政的國家制度建設(shè)的角度，還是從保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的角度，改革環(huán)境監(jiān)管體制、強(qiáng)化政府有效監(jiān)管職能，是推動(dòng)整個(gè)中國政府轉(zhuǎn)變職能的具體體現(xiàn)內(nèi)容[8-11]。

2.4 推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管體制改革，是現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容

在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家走向現(xiàn)代化歷程中，國家和政府的職能逐步擴(kuò)張，從早期僅僅履行“守夜人”政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)基本社會秩序的職能，擴(kuò)張?jiān)黾恿税ňS護(hù)市場競爭秩序、確保生產(chǎn)安全、控制環(huán)境外部性等監(jiān)管職能，擴(kuò)張到為全民提供全面社會保障的福利國家職能。目前各國都面臨全球化時(shí)代重塑國家職能和改革政府體制的新挑戰(zhàn)，也就是重塑國家治理體系的新挑戰(zhàn)[12]。

從理論分析和全球?qū)嵺`來看，在現(xiàn)代國家治理體系中，現(xiàn)代國家（modern state）制度仍然處于中心地位[13]。從現(xiàn)代國家的國家建構(gòu)（statebuilding）角度看，監(jiān)管是現(xiàn)代國家基本職能，監(jiān)管制度是現(xiàn)代國家的基本制度安排，發(fā)達(dá)國家過去100年的工業(yè)化、現(xiàn)代化的歷程，見證了監(jiān)管國家的興起和變遷[14-17]。

隨著法治的不斷完善、市場化的深入推進(jìn)，國家的監(jiān)管職能也不斷調(diào)整和演變。20世紀(jì)70年代以來，大部分發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家放松了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)了包括環(huán)境監(jiān)管在內(nèi)的社會性監(jiān)管。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，主要發(fā)達(dá)工業(yè)化國家強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)責(zé)任，加快了政府環(huán)境監(jiān)管體系的制度建設(shè)和能力建設(shè)。比如，1970年美國設(shè)立了聯(lián)邦環(huán)保署（EPA），這是一個(gè)屬于聯(lián)邦政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而不是獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是美國在社會性監(jiān)管領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，環(huán)境監(jiān)管的重心開始轉(zhuǎn)向提高環(huán)境質(zhì)量[18]。四十多年來，美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署履行了一個(gè)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，通過建立標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法、創(chuàng)新監(jiān)管工具等手段，對美國環(huán)境污染實(shí)施了有效監(jiān)管，保障了美國環(huán)境質(zhì)量的穩(wěn)步提高。其他發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的環(huán)境監(jiān)管也經(jīng)歷了類似的歷程。

中國自十八大以來進(jìn)入了全面制度建設(shè)階段；“十三五”期間，加快環(huán)境監(jiān)管體制改革，建立和完善環(huán)境監(jiān)管體制、提高環(huán)境監(jiān)管體制的有效性，是重塑國家權(quán)力、保障公民權(quán)利的重要組成部分，也是建設(shè)法治政府，建設(shè)現(xiàn)代國家制度的重要內(nèi)容。從本質(zhì)上講，建立和完善環(huán)境監(jiān)管體制，是中國推進(jìn)國家治理體系、提高國家治理能力的重要內(nèi)容。

3 “十三五”時(shí)期環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標(biāo)

政府環(huán)境監(jiān)管（environmental regulation）體制在環(huán)境治理（environmental governance）體系中處于基礎(chǔ)和核心地位，有效的環(huán)境監(jiān)管是良好環(huán)境治理的基礎(chǔ)。環(huán)境治理體系強(qiáng)調(diào)多個(gè)不同主體依法平等參與污染控制和環(huán)境保護(hù)過程，特別強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體、非政府組織等非國家和政府部門的作用，而政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是多種法律平等的主體之一。污染治理和環(huán)境保護(hù)涉及復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟(jì)過程，需要依靠專業(yè)知識和專業(yè)技能實(shí)施事前和事中干預(yù)，而公民個(gè)體和非政府組織往往不具備這類專業(yè)知識，所以必須依靠政府設(shè)立的專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要的監(jiān)管職責(zé)。各國環(huán)境治理體系的演變過程也表明，政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)是控制污染和保護(hù)環(huán)境的主體。只是隨著法律體系的不斷完善、非政府組織能力的不斷提高，政府專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外的其他主體在環(huán)境治理中的作用才變得日益重要。在現(xiàn)階段，中國加快改革環(huán)境監(jiān)管體制、提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和能力，從而提高監(jiān)管有效性，是完善中國環(huán)境治理體系過程中最重要的任務(wù)。

“十三五”時(shí)期是中國環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的重要時(shí)期，加快環(huán)境監(jiān)管體制改革、提高環(huán)境監(jiān)管有效性是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要任務(wù)之一。在這一階段，環(huán)境監(jiān)管體制的立法環(huán)境、組織體系、監(jiān)管權(quán)力分配、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)管工具與程序、監(jiān)管能力都會發(fā)生重要變化。通過環(huán)境監(jiān)管體制改革，提高環(huán)境監(jiān)管體系的能力，并非傳統(tǒng)意義的環(huán)保部門要“強(qiáng)權(quán)、擴(kuò)權(quán)”，而是要在法治的框架下，使整個(gè)環(huán)境監(jiān)管的行為依法、規(guī)則公平、過程公開透明，體現(xiàn)專業(yè)性，并能夠?qū)嵤┍O(jiān)管問責(zé)。過去30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，使中國從國家?guī)缀醢鼣堃磺薪?jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐敫鞣N所有制企業(yè)參與市場競爭，政府從直接運(yùn)行和管理經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)向依法對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。政府職能轉(zhuǎn)變的過程，就是中國建立現(xiàn)代國家制度的過程。重塑環(huán)境監(jiān)管體系，依法強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管是重塑國家權(quán)力、保障公民基本權(quán)利的重要組成部分。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，指明了中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的大方向。按照“國家治理和治理能力現(xiàn)代化”的要求建立和完善我國環(huán)境監(jiān)管體制，現(xiàn)階段核心目標(biāo)是要提高中國環(huán)境監(jiān)管體制的有效性，有效性是效能的核心內(nèi)容；依法監(jiān)管是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府監(jiān)管體制必須遵從的基本規(guī)則。本文認(rèn)為，“十三五”期間，中國環(huán)境監(jiān)管體制改革的目標(biāo)是推進(jìn)建立和完善法治社會條件下的現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)管體制，具體而言，政府的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照職能法定、規(guī)則公正、過程透明、運(yùn)行專業(yè)、決策獨(dú)立、行為可問責(zé)等現(xiàn)代監(jiān)管的基本原則，依法實(shí)施監(jiān)管，政府鼓勵(lì)公眾或其他政府部門依法對監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格問責(zé)[6，8，19]（見表1）。

4 “十三五”時(shí)期環(huán)境監(jiān)管體制改革的思路

完善的環(huán)境監(jiān)管體制，應(yīng)包括科學(xué)的專門立法、完善的組織體系、合理的監(jiān)管權(quán)配置、完備的監(jiān)管工具、規(guī)范的監(jiān)管程序、嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制等內(nèi)容。按此分析框架，推進(jìn)我國環(huán)境監(jiān)管改革、提高環(huán)境監(jiān)管有效性的實(shí)施途徑，就是建立完整的監(jiān)管法律體系、健全監(jiān)管組織體系、優(yōu)化監(jiān)管權(quán)力配置、規(guī)范監(jiān)管程序、加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)、提高監(jiān)管能力等[9]（見表2）。

第一，建立完整的監(jiān)管法律體系。環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行使監(jiān)管職能，所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，必須出于保護(hù)公共利益的目的，明確不同主體各自的權(quán)利和義務(wù)，公平公正地對待所有利益相關(guān)方的正當(dāng)訴求。無論是環(huán)境影響評價(jià)審批、污染源排污達(dá)標(biāo)、企業(yè)違規(guī)處罰等方面的規(guī)則必須清楚，法律依據(jù)必須明確，監(jiān)管程序合法、公正，監(jiān)管機(jī)構(gòu)確保規(guī)則得到執(zhí)行，對符合法律規(guī)定的行為，不能隨意干預(yù)。這是現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同于傳統(tǒng)行政管理部門的最重要特征之一。

第二，健全監(jiān)管組織體系。在縱向上，地方層級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革是我國環(huán)境監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)，其核心是提高監(jiān)管功能的獨(dú)立性和監(jiān)管能力。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可以通過探索“省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察垂直管理”的方式從一定程度上增強(qiáng)基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。但是，在這一過程中，要穩(wěn)妥處理“垂直管理”與“監(jiān)管屬地化原則”和“分權(quán)化趨勢”之間的關(guān)系。

在橫向上，中國環(huán)境監(jiān)管統(tǒng)管部門與行業(yè)主管部門之間存在職能交叉，同時(shí)又缺乏制度化、程序化、規(guī)范化、有約束力的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使得環(huán)境監(jiān)管實(shí)際工作中常出現(xiàn)互相推諉或扯皮現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，跨部門的溝通協(xié)作是一個(gè)普遍的難題，而所謂的“大部制”仍有一定的職能邊界，無法實(shí)現(xiàn)將所有相關(guān)職能統(tǒng)一到一個(gè)部門。應(yīng)通過構(gòu)建制度化的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明晰各相關(guān)部門的職責(zé)邊界，進(jìn)而解決跨部門的協(xié)調(diào)問題。

在環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)（直屬）部門的監(jiān)管程序管理與環(huán)境要素管理之間始終呈“矩陣式”的結(jié)構(gòu)。加之，各內(nèi)設(shè)（直屬）部門行使的監(jiān)管權(quán)力不斷膨脹，不僅信息難以共享，甚至“各自為政”，加劇了環(huán)境監(jiān)管程序與工具之間的不匹配、不協(xié)調(diào)。應(yīng)通過優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和建立協(xié)調(diào)機(jī)制，解決監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部跨部門的信息共享、有效溝通與協(xié)作的問題。

第三，優(yōu)化監(jiān)管權(quán)力配置。在橫向上，進(jìn)一步明晰不同部門的環(huán)境監(jiān)管事項(xiàng)和監(jiān)管權(quán)力，對部門間的監(jiān)管權(quán)適度整合，并使部門間的信息共享、監(jiān)管協(xié)同進(jìn)一步的法制化、規(guī)范化、程序化；進(jìn)一步明晰不同層級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事權(quán)，穩(wěn)妥推進(jìn)省以下監(jiān)測監(jiān)察“垂直管理”，并加強(qiáng)中央層級監(jiān)管部門收集和發(fā)布環(huán)境信息的權(quán)力。與此同時(shí)，保障基層的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力。

第四，規(guī)范監(jiān)管程序。環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)按照明確的監(jiān)管規(guī)則，透明、獨(dú)立、專業(yè)化地行使監(jiān)管職能，不受包括地方政府在內(nèi)的外部干預(yù)。要確保環(huán)境監(jiān)管的有效性，就是要通過法制化的監(jiān)管程序，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范得到有效執(zhí)行，對違背相關(guān)監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進(jìn)行懲罰。在監(jiān)管方式上，強(qiáng)化排污單位自行監(jiān)測，并主動(dòng)公開、上報(bào)排污情況。

第五，加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)。要有對環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)的有效機(jī)制，使環(huán)境監(jiān)管者對政府負(fù)責(zé)、對受監(jiān)管決策影響的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。長期以來，中國環(huán)境監(jiān)管體制中缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管，這是監(jiān)管失靈的重要原因[20]。要提高環(huán)境監(jiān)管有效性，最為核心的問題之一是要使整個(gè)環(huán)境監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)“可問責(zé)”，這也是現(xiàn)代政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須遵循的基本原則之一。在制度設(shè)計(jì)上，要建立完整的規(guī)則和規(guī)范的程序，特別是鼓勵(lì)公眾參與，監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)不作為和亂作為。

第六，提高監(jiān)管能力。專業(yè)性是現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同于傳統(tǒng)行政部門的重要特征。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)的監(jiān)管能力，包括經(jīng)費(fèi)、人員、技術(shù)裝備等，保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有充分履職的專業(yè)能力，進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。

5 “十三五”時(shí)期改革環(huán)境監(jiān)管體制的若干建議

5.1 加快修訂環(huán)保法律法規(guī)，提高法律的可操作性，推進(jìn)環(huán)境司法常態(tài)化、規(guī)范化和專門化，進(jìn)一步提升環(huán)境監(jiān)管法治化水平

進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，完善新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的配套法律法規(guī)。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的法制建設(shè)，從提高細(xì)化程度入手增強(qiáng)法律法規(guī)的專業(yè)性、可操作性。合理分配環(huán)境監(jiān)管權(quán)限， 提高環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)配套法律法規(guī)，提高《環(huán)境監(jiān)察辦法》的法律層級，最大限度地統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法主體，進(jìn)一步明確各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位。

進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境執(zhí)法程序。修訂配套的法律法規(guī)以及相應(yīng)的細(xì)則，進(jìn)一步明確環(huán)境執(zhí)法程序中調(diào)查、取證、處罰等過程的規(guī)范。

推進(jìn)環(huán)境司法常態(tài)化、規(guī)范化和專門化，完善環(huán)境執(zhí)法與司法銜接的制度安排。對環(huán)境司法的立案條件、審判時(shí)限、取證規(guī)則和判決執(zhí)行等制定統(tǒng)一的規(guī)則。通過立法及相關(guān)制度安排，使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法與司法制度能夠做到有效銜接。

建議從機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作流程、技術(shù)規(guī)范上完善環(huán)境污染損害評估與賠償相關(guān)制度，為環(huán)境司法提供有效支撐。通過完善法律法規(guī)、設(shè)置環(huán)保法庭、行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)等方式，使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法與司法制度能夠做到有效銜接。當(dāng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)與排污者對處罰問題產(chǎn)生分歧時(shí)，可以通過行政復(fù)議以及相關(guān)司法程序予以解決。

5.2 從縱向、橫向上優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域?qū)蛹壍谋O(jiān)管與督查功能，強(qiáng)化中央層級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對環(huán)境信息的獲取能力

在橫向上，改革的關(guān)鍵是建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，而非簡單的“大部制”改革。考慮到環(huán)境監(jiān)管涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、水利、交通、住建等諸多領(lǐng)域，并且環(huán)節(jié)眾多，同時(shí)，參考環(huán)境監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，構(gòu)建“基于部門分工的統(tǒng)一監(jiān)管模式”仍然是實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)管”的現(xiàn)實(shí)選擇。通過細(xì)化法律法規(guī)，“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”等方式逐步厘清環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)管部門和分管部門之間的權(quán)責(zé)邊界，建立并完善環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)管部門對其他的協(xié)調(diào)機(jī)制和督查制度。同時(shí)，采用副總理牽頭的國家環(huán)保工作委員會或“做實(shí)”環(huán)境保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度，設(shè)立常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以此構(gòu)建“有約束力”的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)管中不同部門之間的協(xié)調(diào)。

在縱向上，穩(wěn)妥處理“垂直管理”與監(jiān)管“屬地化原則”“分權(quán)化趨勢”之間的關(guān)系。要穩(wěn)妥處理“垂直管理”改革中，不同層級監(jiān)管機(jī)構(gòu)環(huán)境監(jiān)管事權(quán)上收的邊界，合理劃分環(huán)境監(jiān)管流程。通過制度創(chuàng)新以及相關(guān)配套法規(guī)，穩(wěn)妥解決“環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察省以下垂直管理”與現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系。重點(diǎn)研究市、縣一級政府環(huán)境監(jiān)管事權(quán)，以及如何落實(shí)環(huán)境監(jiān)管屬地責(zé)任的體制機(jī)制。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)責(zé)劃分等方面入手，強(qiáng)化區(qū)域、流域一級的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。理順區(qū)域督查中心與地方各級環(huán)境保護(hù)主管部門之間的關(guān)系，更好地發(fā)揮其督查和跨域協(xié)調(diào)的職能。

通過《環(huán)保督察方案（試行）》，建立制度化、規(guī)范化的中央層級環(huán)境保護(hù)主管部門對地方政府以及各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督察制度。

5.3 優(yōu)化環(huán)境保護(hù)主管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置以及相關(guān)職能，建立并完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制

在環(huán)境保護(hù)主管部門內(nèi)部，根據(jù)環(huán)境監(jiān)管的要素設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定該領(lǐng)域的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策等。在環(huán)境保護(hù)主管部門以及各級環(huán)境保護(hù)部門設(shè)立排污許可證管理部門，負(fù)責(zé)排污許可證的發(fā)放。

在環(huán)境保護(hù)主管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置“環(huán)境守法保障局”（環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)局）之類的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)主管部門工作制度和流程，建立并完善環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。對所有法律法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌，統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)，協(xié)調(diào)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能與工作，確保環(huán)境保護(hù)主管部門出臺的各類環(huán)境政策、監(jiān)管規(guī)則具有一致性。在環(huán)境政策制定、實(shí)施以及環(huán)境監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)，各內(nèi)設(shè)部門應(yīng)建立其制度化信息共享、監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對排污單位環(huán)境守法的引導(dǎo)職能。

在環(huán)境保護(hù)主管部門內(nèi)部，設(shè)立獨(dú)立的政策評估機(jī)構(gòu)，對環(huán)境政策的制定、執(zhí)行情況進(jìn)行獨(dú)立評估，建立環(huán)境政策績效的內(nèi)部控制機(jī)制。

在環(huán)境保護(hù)主管部門內(nèi)部，組建一個(gè)環(huán)境數(shù)據(jù)信息管理部門，將環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、污染源在線監(jiān)測等職能納入該部門統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)全國環(huán)境信息的監(jiān)測、報(bào)告和信息共享，該部門只對環(huán)境信息的質(zhì)量負(fù)責(zé)，該部門為政策執(zhí)行、政策評估部門提供環(huán)境數(shù)據(jù)依據(jù)。

改造現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)察體系，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、人員配置上，整合既有的環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察體系有關(guān)職能，將污染源監(jiān)督性監(jiān)測職能納入整合后的環(huán)境監(jiān)察體系，通過完善環(huán)境保護(hù)部門工作制度，建立事中、事后環(huán)境執(zhí)法與事前準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管信息共享、監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

5.4 完善環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)外部問責(zé)機(jī)制，把做實(shí)對監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制作為優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管體制的抓手

加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)部控制。就監(jiān)管體系的內(nèi)部控制機(jī)制而言，在中央層面，要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部及其派出機(jī)構(gòu)，通過不斷“硬化”環(huán)境監(jiān)管后督查制度，強(qiáng)化環(huán)保行政框架下的行政問責(zé)。在各級環(huán)境監(jiān)管體系中，建立并完善環(huán)境監(jiān)管主管部門對同一層級其他部門（法定環(huán)境監(jiān)管職責(zé)）的督查制度和問責(zé)機(jī)制。

夯實(shí)環(huán)境監(jiān)管的法律責(zé)任制度。修訂相關(guān)法律法規(guī)，健全政府以及環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的法律后果，進(jìn)一步完善并規(guī)范“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的適用范圍，完善環(huán)境監(jiān)管的法律問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的司法監(jiān)督。同時(shí)，也要明晰對環(huán)境監(jiān)管者“盡責(zé)免責(zé)”的條款。

完善信息公開、公眾參與制度，建立公眾的訴訟渠道，建立公眾啟動(dòng)對環(huán)境監(jiān)管者問責(zé)的程序和機(jī)制。

5.5 強(qiáng)化對監(jiān)管工具的頂層設(shè)計(jì)，做實(shí)監(jiān)管程序中關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立環(huán)境監(jiān)管影響評估制度

強(qiáng)化對各類監(jiān)管工具組合的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌銜接包括排污許可證、環(huán)境影響評價(jià)、排污收費(fèi)（環(huán)境稅）、總量控制、排污權(quán)交易等監(jiān)管工具。

繼續(xù)夯實(shí)以標(biāo)準(zhǔn)為代表的“命令—控制類”的政策工具。從環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)入手，做實(shí)排污達(dá)標(biāo)、排污數(shù)據(jù)核算等基礎(chǔ)工作，夯實(shí)排污許可證制度，為總量控制、排污收費(fèi)（環(huán)境稅）、排污權(quán)交易制度提供有效支撐。

調(diào)整排污收費(fèi)制度，提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大排污收費(fèi)的范圍，鼓勵(lì)重點(diǎn)區(qū)域與行業(yè)制定更加嚴(yán)格的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。適時(shí)推出環(huán)境稅，逐步建立排污權(quán)交易制度。

強(qiáng)化環(huán)境政策的事前、事中評估。在環(huán)境監(jiān)管的事前、事中、事后環(huán)節(jié)引入制度化的環(huán)境監(jiān)管影響分析制度（包括有效性、成本—收益分析等）。

5.6 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管制度隊(duì)伍職業(yè)化發(fā)展，保障各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有充分履職的能力

通過法律法規(guī)明晰各級監(jiān)管（監(jiān)察）機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位，配備與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作性質(zhì)相適應(yīng)的編制、制服、標(biāo)志等，保障其執(zhí)法的權(quán)威性。

通過嚴(yán)格準(zhǔn)入、培訓(xùn)、考核等方式逐步優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法人員隊(duì)伍，提高監(jiān)管人員的專業(yè)化水平。

優(yōu)化環(huán)保經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)管（包括監(jiān)察、監(jiān)測）能力建設(shè)以及基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)在環(huán)境污染治理投資中的比重，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管能力的均等化，保障各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有充分履職的能力。建立與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)性、職業(yè)化相匹配的薪酬制度，提高環(huán)境監(jiān)管人員的薪酬水平。

規(guī)范、并鼓勵(lì)第三方檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)入污染源監(jiān)測、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境損害評估、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等相關(guān)領(lǐng)域。建立對第三方環(huán)境檢測的認(rèn)證認(rèn)可制度。

（編輯：王愛萍）

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