沙勇忠 王崢嶸 趙盼盼

災害廢墟管理：從規(guī)劃到行動

沙勇忠 王崢嶸 趙盼盼

沙勇忠，管理學博士、教授、博士生導師，蘭州大學管理學院危機與信息管理研究所所長，蘭州大學圖書館館長，兼任中國應急管理學會社區(qū)安全專業(yè)委員會副主任、教育與校園安全專業(yè)委員會副主任，中國索引與數(shù)據(jù)庫學會常務理事，科學計量學與信息計量學專業(yè)委員會副主任等，享受國務院政府特殊津貼；長期從事信息資源管理、公共危機管理等領域的研究，主持教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目、國家自然科學基金、國家社會科學基金項目等6項；出版《公共危機信息管理》、《信息分析》等多部專著，在國內外學術期刊發(fā)表論文110余篇；榮獲甘肅省社會科學優(yōu)秀成果獎一等獎、蘭州大學師德標兵等多項獎勵。

前言

自然災害不僅會給社會經(jīng)濟發(fā)展和人們的生命財產(chǎn)安全帶來巨大威脅，還會在短期內產(chǎn)生大量的廢墟。如2004年印度洋海嘯，僅泰國就產(chǎn)生約90萬噸廢墟，班達齊亞、印度尼西亞則需要72.5萬立方米的土地來處理建筑垃圾及其他廢棄物；2005年美國卡特麗娜颶風產(chǎn)生約7600萬立方米廢墟，2008年中國汶川地震產(chǎn)生約2000萬噸廢墟，2011年日本東北地區(qū)太平洋近海地震產(chǎn)生約2900萬噸廢墟。據(jù)測算，在某些情況下這些災害一次性、短時間內產(chǎn)生的廢墟可能相當于受影響地區(qū)5～15年廢物量的總和。災害廢墟不但嚴重威脅災區(qū)公眾健康和環(huán)境安全，也會給救災和災后重建工作帶來巨大挑戰(zhàn)。具體而言，災害廢墟會阻塞道路、阻礙對幸存者的救援，阻斷生命線的支持，妨礙災區(qū)經(jīng)濟、社會的恢復，甚至還可能會帶來一些次生災害。如2011年日本大地震后的5月至9月期間，日本東北地區(qū)的廢墟存儲區(qū)就發(fā)生了30多次火災。

考慮到廢墟管理的全局性和復雜性，局部的思考和單一的手段顯然并不足以有效應對災害廢墟。事實上目前在實踐中往往還存在著任由災害廢棄物堆積和自行分解而不采取積極行動、以一種不受控制的方式轉移和傾倒廢棄物等一系列問題。因此，需要在正確認識和理解災害廢墟及其管理的基礎上，從戰(zhàn)略視角出發(fā)，制訂廢墟管理的總體規(guī)劃，并識別和思考規(guī)劃執(zhí)行過程中相關主體的角色和關鍵行動。

認識災害廢墟及其種類

災害廢墟是自然災害產(chǎn)生的一種廢物流。一般來說，災害產(chǎn)生的廢墟種類主要包括11大類：①植物廢物或綠色廢物；②沉積物、泥土和石頭；③家庭危險廢物（制冷劑、油類、農藥等）；④建筑廢墟（損毀房屋與設施道路、管道以及其他設施），建筑廢墟又分為三類：可回收材料，包括混凝土、磚石、木材、金屬、泥土等；不可回收材料，包括家庭物品、有機材料以及其他惰性材料；危險廢物，包括石棉、化學品等；⑤工業(yè)有毒化學物質（包括燃料產(chǎn)品）；⑥腐爛廢物（如腐爛食物）；⑦車輛和船舶；⑧可回收利用品（塑料、金屬等）；⑨電子產(chǎn)品和白色家電；⑩廢物處置點的災前廢物；人類和動物的尸體等。

從來源來看，主要有三類廢物流：①災害本身造成的廢物，包括建筑廢物、變質食物、植被、車輛、家庭危險廢物；②應急和救援廢物，包括食品包裝紙、塑料瓶、醫(yī)療廢物；③捐贈過剩造成的廢物。

在一次特定的災害中，廢墟的種類、數(shù)量和特征是由災害的種類、規(guī)模和情境等因素決定的。根據(jù)相關經(jīng)驗分析，美國《災害廢墟管理指南》明確描述了不同類型的災害可能產(chǎn)生的廢墟種類：①颶風和臺風類災害經(jīng)常會給海岸邊毗鄰的土地帶來損害，由此產(chǎn)生的廢墟主要是植物、損壞或毀壞的建筑物料、個人財產(chǎn)、船只和泥沙等；②海嘯則除了侵襲海岸線，還可能對沿海建筑帶來破壞，其帶來的廢墟主要包括建筑廢物、植物廢物、死亡的哺乳動物、魚類和其他海洋生物等；③龍卷風帶來的損害一般局限于某一狹窄路徑，主要帶來植物廢物、被損壞或毀壞的建筑物料和私人財產(chǎn)等；④洪水可帶來緊靠水路的分洪河道周圍或大壩、堤防的建筑廢墟，還有沉積物、殘骸、個人財產(chǎn)等，洪水產(chǎn)生滑坡可能會帶來土壤、砂礫、巖石和建筑物料等廢墟；⑤地震會產(chǎn)生的廢墟一般由損壞的個人財產(chǎn)、建筑物材料、燒焦的材料、混凝土和瀝青等構成；⑥火災能摧毀或部分損壞建筑物、車輛、公共基礎設施和植被，火災廢墟由被燒的個人財產(chǎn)、金屬、木材、石棉和其他有害廢物構成；⑦暴風雪帶來的廢墟則主要是大量的植物廢物和高架服務設施等。不同類型的災害產(chǎn)生的廢墟如表1所示。

表1 不同類型的災害產(chǎn)生的廢墟

災害廢墟管理的內容

（1）從管理內容來看，災害廢墟管理是為了減輕和消除災害帶來的影響，通過環(huán)境友好的方式，對災害所產(chǎn)生的一般廢棄物及特殊廢墟進行收集、運輸、儲存、回收、處理和處置等的管理活動。

國內外災害救援的實踐不斷印證，廢墟管理是救災及重建工作中極其重要的基礎性工作。災害廢墟的管理不善，會造成緩慢而昂貴的災害恢復，這對公眾和環(huán)境健康無論在短期還是長期來看都是潛在的風險。而有效的廢墟管理除了可以減少災后救援和重建所需的時間和成本以外，還可以通過對災害廢墟中可能包含的有價值材料的識別和回收再利用，如混凝土、鋼材、木材以及有機物堆肥等，以幫助支持災后恢復重建，有效保護生態(tài)環(huán)境，并減少對現(xiàn)有自然資源的耗費。

因此，災害廢墟管理需要綜合考慮應災過程中社會、環(huán)境、經(jīng)濟等多方面的目標，同時還需要識別并統(tǒng)籌安排廢墟處理的多個環(huán)節(jié)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于2005年開發(fā)了一個災害廢墟管理模型，認為廢墟管理包括廢墟的產(chǎn)生、存放、收集、運輸、處理（材料回收、焚燒、堆肥）、市場到最終處置等環(huán)節(jié)。

（2）從管理組織來看，災害廢墟管理是應急管理主體按照職能和角色進行分工協(xié)作的組織行為，其主要內容可概括為以下幾個方面：①成立災害廢墟管理組織。在國家應急管理組織架構中，成立廢墟管理專門機構，形成清晰、有效的組織協(xié)調關系，明確政府部門和相關主體在組織整合、資源整合、信息整合、行動整合中的責任。②制訂災害廢墟管理計劃。管理計劃是科學、有效地應對災害廢墟的前提，完整的災害廢墟管理計劃應該包含預防計劃、培訓計劃、預警系統(tǒng)、疏散計劃、公共教育、信息溝通策略、法律法規(guī)準備等內容。同時，還應設計一個運轉協(xié)調、反應快速、規(guī)范有序的災害廢墟管理流程。③災害廢墟評估。準確的災害廢墟評估對于調度資源具有至關重要的作用，其包括災前的預測以及災后的測評。④災害廢墟清理。廢墟清理包括廢墟的收集、運輸與存儲。在對廢墟進行清理與收集過程中，首先面臨的是資源的分配問題，即優(yōu)先清理哪些廢墟，如何配置清理廢墟所需的資源；其次需要選擇合適的臨時存儲地點和最終處理場區(qū)。⑤災害廢墟的處置。災害廢墟的處置需要兼顧經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多種因素，最常見的處置方式包括焚燒、填埋、回收利用等。⑥災害廢墟管理政策法規(guī)。政策法規(guī)是災害廢墟管理活動有序展開的基石。政策制定應充分考慮廢墟管理在特殊情況下的適用性問題，要對財政要求、責任要求以及其他特殊要求等做出明確規(guī)定，為各部門之間的關系協(xié)調提供依據(jù)，為參與主體提供行為準則。

（3）需要強調的是，災害廢墟管理具有很強的情境性。不同的環(huán)境狀態(tài)（沿海或內陸地區(qū)，城市或農村地區(qū)），其地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)類型、建筑物密度等方面存在很大差異，在遭受不同類型的災害侵襲后會產(chǎn)生不同種類的廢墟，而不同種類的廢墟需要不同的管理能力（數(shù)量和危害評估能力、收集和回收能力、處理程序優(yōu)化能力等），也會面臨不同的管理問題，包括處置能力的可用性、處理的有效性、回收和再利用方案、環(huán)境影響、公眾健康和安全考慮，以及法律和道德責任等。

制訂災害廢墟管理規(guī)劃

災害廢墟管理規(guī)劃是為科學處置災害廢墟，在對災害廢墟的整體性、長期性、根本性問題進行思考的基礎上，設計的涉及政府和社會的整套行動方案，是管理活動面向實踐的起點。災害廢墟管理規(guī)劃包括廢墟管理戰(zhàn)略、廢墟管理政策和法律、廢墟管理方案和流程等。

（1）災害廢墟管理戰(zhàn)略是管理規(guī)劃的核心，它反映了國家社會對待災害廢墟的思路和處理方法。一般而言，填埋和焚燒是最為快速而簡單的方法，然而這種做法可能帶來對環(huán)境的威脅。從國內外的實踐經(jīng)驗來看，分類以利于再利用被證明是目前最有效的廢墟管理思路，再利用也已成為廢墟管理的戰(zhàn)略方向。而為了實現(xiàn)這個戰(zhàn)略目標，需要確認和細化不同類型廢墟的處理方法、產(chǎn)成品清單和市場情況等相關問題。從世界范圍來看，美國和日本很早就在災害廢墟管理戰(zhàn)略上確立了循環(huán)經(jīng)濟的思路。美國強調任何災害廢墟管理規(guī)劃都要包括再利用、再回收和堆肥戰(zhàn)略。環(huán)境保護局（EPA）還建議把再利用和再回收廢墟作為災害廢墟管理規(guī)劃的首要重點，強調應當提前確定創(chuàng)新性的再利用方案而不是在災后尋求適當方案。而日本也很早就確立了“減量化、再利用、資源化”的廢棄物處理原則，無論平時還是災后，最大限度地對廢棄物進行分類以便重新利用是其核心策略。

（2）廢墟管理政策和法律是廢墟管理中不同主體的權利、責任和行為方式的系統(tǒng)規(guī)范。政府應在本國現(xiàn)有立法框架和先前事件經(jīng)驗的基礎上，充分考慮災害影響的可變性和不可預測性，制定系統(tǒng)、全面的廢墟管理政策。在政策制定過程中，應該鼓勵不同政府部門尤其是當?shù)貞辈块T的參與，這是因為廢墟管理政策的制定應當基于不同地方的經(jīng)驗、能力和限制。從國外實踐來看，美國是世界上最早制定災害廢墟管理政策的國家之一，其于1965年就頒布了《固體廢物處置法》。20世紀90年代中期，圍繞廢墟管理的立法、組織結構和籌資機制，環(huán)境保護局（EPA）制訂了第一個全面的國家指引——《災難廢墟計劃》；2003年，其又推出了一個基于Web的災害廢墟管理軟件以及廢墟處理決策支持系統(tǒng)（DDMD），以幫助聯(lián)邦和地方政府制定及實施災害廢墟管理計劃。目前美國由聯(lián)邦至州、縣、市，不同層級的政府機構均分別制定了災害廢墟管理規(guī)劃及更為詳細的操作指南。日本于1970年頒布廢棄物處置的核心法律——《廢棄物處理法》，并經(jīng)過多次修訂后，于2000年出臺了《循環(huán)型社會形成推進基本法》，將廢棄物管理策略轉變?yōu)閮?yōu)先預防和控制廢棄物的產(chǎn)出。其后，又于2004年通過對《有關廢棄物處理及清掃的法律》的修訂，強化了國家作用以及對廢棄物不當處理的處罰等措施，并于2011年針對地震和海嘯產(chǎn)生的具有放射性危害的廢棄物，專門制定了法律法規(guī)。

（3）災害廢墟管理方案是處置災害廢墟的具體操作方法和經(jīng)驗模式。管理方案應充分考慮到不同類型的廢墟給清理工作帶來不同的挑戰(zhàn)，探討每一類廢墟的隔離、收集和管理方式，并在此基礎上確定廢墟的優(yōu)先處理次序，而且還應考慮勞動力、現(xiàn)有設備、緊迫性、基礎設施恢復等問題。美國在《自然災害廢墟規(guī)劃》中強調，廢墟清理響應操作階段的重點是對于應急通道和主要干線的恢復；恢復階段的重點則是確定廢墟收集的優(yōu)先次序，收集余下的廢墟，進行廢墟減量、循環(huán)再造或最后的處置。其中，廢墟減量的方式主要包括焚燒、切削研磨以及回收，其核心是最大程度地進行再回收，無約束的露天焚燒缺乏環(huán)境控制，只能在迫不得已的早期采取，并應當進行環(huán)境評估。

（4）災害廢墟處置流程是管理方案的關鍵，處置流程能夠確保廢墟清理工作科學、有序、高效地展開。比如在日本，廢棄物在清運前必須首先分類，并設置廢棄物臨時堆放場地。而縣政府會統(tǒng)一規(guī)劃廢棄物處理流程并提供場所進行堆放，并規(guī)劃堆放模式，其災害廢棄物處理的一般流程如圖1所示。針對地震及海嘯等產(chǎn)生的災害廢棄物，日本環(huán)境省于2011年5月16日制定震災廢棄物處理方針，提出：①在運往臨時轉置場之前，應盡可能將危險物、資源物等分類以減少廢棄物數(shù)量；②利用重型機械及粉碎篩選設備等將臨時轉置場的混合廢棄物分成“可燃物”、“非可燃物”、“資源物”及“危險物”等，并根據(jù)其特性適當處理，其災害廢棄物的處理流程如圖2所示。

圖1 巖手縣災害廢棄物處置計劃

圖2 災害廢棄物的處理流程

確定災害廢墟管理的主體角色及行為

主體角色和行為是管理實踐的核心問題，在災害廢墟管理中也是如此，不同主體的角色和行為決定了其在廢墟管理中的職責和功能。而災害廢墟管理因其涉及范圍廣、流程環(huán)節(jié)多、資源耗費大等特點，其涉及的主體更多、主體間的關系也更為復雜，需要更大范圍內社會多元主體的良好參與和相互協(xié)調。一般來說，災害廢墟管理的主體包括政府、企業(yè)、社會組織和公民，正確認識和設定這些主體的角色和行為是災害廢墟管理實踐的關鍵。

（1）政府主體角色。災害廢墟管理需要根據(jù)各級政府在危機管理和城市建設中的職責范圍和資源能力，統(tǒng)籌規(guī)劃政府在廢墟管理中的功能、援助資金的劃撥和處理費用的承擔等問題。一般來說，中央政府主要發(fā)揮管理和援助等作用，廢墟管理的具體工作主要由地方政府承擔。比如，美國就規(guī)定聯(lián)邦機構在災害發(fā)生及后續(xù)的廢墟清理過程中，主要發(fā)揮技術援助、資金援助、指令發(fā)布等功能，只有在重大災害后的緊急情況下，才協(xié)助開展具體工作。各州的應急管理部門一般負責當?shù)卣c聯(lián)邦緊急事務管理署（FEMA）之間的聯(lián)絡工作，州環(huán)境保護部門可以滿足對廢墟的特殊管理需求，以幫助地方政府更好地管理廢墟。廢墟的移除、最終存放或處置則是受影響的地方政府的責任。在日本發(fā)生地震時，國家層面主要是對大范圍支援機制準備工作進行指導，同時進行震災發(fā)生時的情報收集和全國性的支援請求工作；都道府縣要在地震發(fā)生時與市町村、國家進行聯(lián)絡協(xié)調；承擔震災廢棄物處理任務的市町村，要進行提高一般廢棄物處理設施的抗震性能、完善震災發(fā)生時的應急機制、實施震災發(fā)生時的應急對策等方面的工作。

需要強調的是，面對重大災害后遠高于日常工作量的廢墟處理任務和當?shù)乜赡茉獾綋p壞的廢墟處理設施，廢墟處理的跨地區(qū)合作必不可少。在災害廢墟管理規(guī)劃中必須通過適當?shù)臋C制有效整合不同主體的資源和功能以共同應對廢墟處理。在美國，不同州及地方政府間主要通過互助協(xié)議來協(xié)調，而日本則通過不斷推動“廣域模式”來實現(xiàn)不同自治體間的協(xié)調合作。

（2）企業(yè)主體角色。企業(yè)應作為負責任的企業(yè)公民和政府的合作伙伴在災害廢墟管理中發(fā)揮重要作用。一方面，企業(yè)的社會責任要求其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中致力災害廢墟的減量及回收處理等工作。比如日本于1970年頒布的《廢棄物處理法》中明確規(guī)定專業(yè)排放企業(yè)負責處理產(chǎn)業(yè)廢棄物，而生產(chǎn)企業(yè)則有責任使產(chǎn)品不易產(chǎn)生廢棄物并易于回收利用。另一方面，災害廢墟管理需要專業(yè)企業(yè)為科學處置災害廢墟提供技術支撐，也需要其運營參與災害廢墟的持續(xù)處置。災害廢棄物的清除、建筑物的拆除、分類、運輸、破碎、焚燒等工作都可由這些專業(yè)企業(yè)承擔。這些企業(yè)主要包括運輸企業(yè)、建筑企業(yè)、拆除企業(yè)、工業(yè)廢物處理企業(yè)和回收企業(yè)等。地方政府應在災害前就與相關企業(yè)組織建立聯(lián)系，以期在災后與其快速展開合作。另外，也可與工業(yè)廢物組織協(xié)會簽訂協(xié)議，協(xié)會將會委托相關企業(yè)進行災害廢物處理工作。在聘用企業(yè)作為承包商時，一般必須通過競標，必須考慮成本、利益沖突以及相關的法律法規(guī)。在對承包商審核之后，要與其簽訂合同，合同中應包括具體項目，以盡量減少與承包商的潛在沖突，合同也是檢驗承包商工作的依據(jù)。

（3）社會組織主體角色。社會組織具有與政府組織相似的公共性，但不同于部門導向的政府組織，社會組織還具備相應的專業(yè)性、開放性和多元性，在災害廢墟管理中具有政府、企業(yè)等其他組織不具備的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢使得社會組織可以在廢墟管理的各個環(huán)節(jié)介入相關工作，給復雜的廢墟管理帶來創(chuàng)新思維和有效方法。比如在災害廢墟情報提供方面，救援組織可以及時反饋災害救援中的廢墟清理需求；在廢墟的環(huán)境監(jiān)控方面，環(huán)保組織可以共享廢墟可能帶來環(huán)境影響的相關數(shù)據(jù)；在廢墟的清理處置方面，專業(yè)組織可以提供特殊廢墟處理時的技術支持和咨詢；在涉及公民個人財產(chǎn)產(chǎn)生的廢墟處置工作方面，民間組織可以成為公眾與政府之間溝通的橋梁和紐帶等。在災害廢墟管理中，地方政府和部門要積極建立與相關社會組織之間的聯(lián)系，并不斷探索與相關社會組織在廢墟管理合作中的方式和規(guī)范，以期最大程度發(fā)揮社會組織在災害廢墟管理中的作用。

（4）公眾主體角色。公眾在平時有義務密封垃圾、分類排放、按規(guī)定付費、不非法投棄等，更重要的是在廢墟管理規(guī)劃實施的過程中，無論廢墟的分類，還是處理場所和方法的選擇，廢墟管理的各個環(huán)節(jié)都離不開公眾的理解和支持。比如，災害發(fā)生后私人財產(chǎn)需要在何種程度上被清理就是一個重要問題。公眾和社區(qū)通常希望盡快清除廢墟，他們往往會因為不了解廢墟清理的實際過程而擔憂抱怨。而事實上，對廢墟管理者來說，可能需要在清理速度、轉移程度、廢物回收、垃圾處理和處置選項間進行權衡。在東日本大地震后，廢棄物處理進度緩慢，在很大程度上就在于公眾出于對核污染的擔憂，因而不愿意接納來自災區(qū)的廢棄物處理。鑒于此，一方面需要政府不斷拓展和創(chuàng)新與社會公眾溝通交流的方式；另一方面，則需要政府不斷規(guī)范廢墟處理的控制標準，公開廢墟處理的相關數(shù)據(jù)，以利于公眾查閱及參與討論。只有這樣，才能獲得公眾對災前廢墟預防及災后廢墟處理各個環(huán)節(jié)的理解與支持，廢墟管理才能真正融入到社會多元主體的日?；顒?。

結語

災害廢墟管理是一個具有較強實踐性的新領域，為了更好地應對災害廢墟帶來的挑戰(zhàn)，需要從戰(zhàn)略高度認識和把握廢墟管理的規(guī)劃體系和行動方向。規(guī)劃意味著管理目標的明確，行動則是管理實踐的要求。而我國災害廢墟管理長期以來缺乏具有針對性的政策規(guī)范，也沒有專門負責廢墟管理的機構，相關研究幾近空白。在認識災害廢墟類別及其管理內容與組織的基礎上，對災害廢墟管理戰(zhàn)略、管理政策和管理計劃的厘定，對災害廢墟管理中多元主體角色行動的設定，以及對其他國家災害廢墟管理實踐經(jīng)驗的汲取，將為我國廢墟管理在政策走向、規(guī)劃制訂、主體角色及公眾參與等方面提供有益的借鑒，進而促進我國廢墟管理戰(zhàn)略的開發(fā)和實施。