孫健

打造權威國家預警發(fā)布系統(tǒng)發(fā)出預警信息第一聲音

孫健

孫健，高級工程師，中央黨校經濟管理專業(yè)研究生學歷，中國氣象局公共氣象服務中心（國家預警信息發(fā)布中心）主任。1982年畢業(yè)于南京氣象學院天氣動力專業(yè)，1995年任安徽省氣象臺臺長，2003年任安徽省氣象局局長、黨組書記，2005年任中國氣象局辦公室主任、中國氣象局新聞發(fā)言人，2005年11月兼任中國氣象局應急辦主任，2007年任中國氣象局影視宣傳中心主任、2008年5月任中國氣象局公共氣象服務中心主任。

國家預警發(fā)布系統(tǒng)概況

國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)（以下簡稱“國家預警發(fā)布系統(tǒng)”）是國家突發(fā)事件應急體系的重要組成部分，是國務院應急平臺唯一的預警信息發(fā)布系統(tǒng)，由國家預警信息發(fā)布中心建設運行和維護管理，為相關部門發(fā)布預警信息提供統(tǒng)一發(fā)布渠道，利用社會媒體信息傳播資源，建立預警信息共享發(fā)布機制，實現(xiàn)國家突發(fā)事件預警信息的權威統(tǒng)一發(fā)布，提高預警信息發(fā)布的時效性和覆蓋面，最大限度地保障國家經濟建設和人民群眾生命財產安全。

按照我國“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃及實施意見，國家預警發(fā)布系統(tǒng)由中國氣象局負責建設、運行和維護，為各部門提供預警信息發(fā)布服務。系統(tǒng)建設依托中國氣象局現(xiàn)有業(yè)務系統(tǒng)，建設國家、省、地市三級預警信息發(fā)布管理平臺，實現(xiàn)國家、省、地、縣四級相互銜接、規(guī)范統(tǒng)一的預警信息發(fā)布功能，成為國家權威、暢通、快速、高效的突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布渠道；同時還建設國家級網站、預警信息發(fā)布反饋系統(tǒng)，以及國家、省級短信平臺。系統(tǒng)建成后具備對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四大類突發(fā)公共事件信息的接收、處理、及時發(fā)布能力，使突發(fā)公共事件預警信息公眾覆蓋率達到82%以上，公眾可在系統(tǒng)發(fā)出災害預警信息后10分鐘之內接收到預警信息。

國家預警發(fā)布系統(tǒng)的全面建成，形成上連國務院，橫向連接部委、廳局，縱向到地市、縣級，實現(xiàn)面向各級政府領導、應急聯(lián)動部門、應急責任人和社會媒體的全覆蓋，為有效應對各類突發(fā)事件、提升各級政府應急管理水平提供技術支撐，標志著我國突發(fā)事件預警信息發(fā)布進入了規(guī)范化階段。本系統(tǒng)自正式運行以來，已在我國防災減災工作中起到了積極作用，取得了良好的社會效益和經濟效益。

國家預警發(fā)布系統(tǒng)建設歷程

2006年，國務院辦公廳印發(fā)的《“十一五”國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2006〕106號）提出，“依托中國氣象局業(yè)務系統(tǒng)和氣象預報信息發(fā)布系統(tǒng)，擴建信息收集、傳輸渠道及與之配套的業(yè)務系統(tǒng)，增加信息發(fā)布內容，形成我國突發(fā)公共事件預警信息綜合發(fā)布系統(tǒng)”。2007年，國務院辦公廳印發(fā)《關于“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃的實施意見》（國辦函〔2007〕68號），要求中國氣象局“負責預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設、運行與維護，并為各部門提供預警信息發(fā)布服務”。

為貫徹落黨中央國務院的部署，中國氣象局于2007年組織編制了系統(tǒng)建設可行性研究報告，2010年獲國家發(fā)展改革委批準，2011年全面啟動系統(tǒng)建設工作，2013年年底完成系統(tǒng)建設任務，2014年進行系統(tǒng)試運行，2015年5月1日正式上線運行，同年5月18日國家預警信息發(fā)布中心正式掛牌成立，主要承擔國家預警發(fā)布系統(tǒng)建設及運行維護管理，2016年9月，國家預警發(fā)布系統(tǒng)一期工程竣工驗收。未來將根據(jù)系統(tǒng)運行情況、技術發(fā)展不斷完善系統(tǒng)，更好地為國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布提供服務。

國家預警發(fā)布系統(tǒng)功能

多部門合力 實現(xiàn)突發(fā)事件預警發(fā)布全面覆蓋

1.實現(xiàn)覆蓋全國的突發(fā)事件預警發(fā)布體系

一是構建了“一縱四橫”預警信息發(fā)布平臺。國家突發(fā)事件預警發(fā)布平臺的建成，實現(xiàn)在國家、省、地三級部署和縣級應用，初步形成“一縱四橫”的業(yè)務網絡?！耙豢v”即縱向實現(xiàn)了國家、省、地三級平臺和縣級終端的互聯(lián)互通、信息實時共享和發(fā)布手段共用；“四橫”即在國家、省、地、縣四級的每一個平行層級上，實現(xiàn)了預警信息發(fā)布機構與政府應急管理部門、突發(fā)事件應急處置部門之間的平臺互聯(lián)互通、信息實時共享和快速發(fā)布。

二是初步實現(xiàn)多災種預警信息統(tǒng)一發(fā)布。在國務院應急辦的指導下，中國氣象局加強與各有關部門的溝通，分批次推進各部門與國家預警發(fā)布系統(tǒng)的對接工作。目前，民政、安監(jiān)、林業(yè)、國土、水利、地震、交通和氣象等8個部門27類預警信息已完成對接入網發(fā)布，初步實現(xiàn)多災種預警信息統(tǒng)一發(fā)布。北京、天津、上海、湖北、廣東、重慶、陜西等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也實現(xiàn)了多災種預警信息發(fā)布。

三是建立了多手段并用的預警信息發(fā)布渠道。在利用氣象部門已有發(fā)布手段的基礎上，充分利用社會媒體資源，國家預警發(fā)布系統(tǒng)不僅可通過手機短信、互聯(lián)網、預警網站、廣播、電視、報紙、戶外媒體、樓宇電視、人防警報、車載信息終端和顯示屏等渠道發(fā)布預警信息，還實現(xiàn)了與阿里巴巴支付寶、騰訊微信、新浪微博的無縫對接，預警信息傳播覆蓋率在新媒體領域實現(xiàn)井噴式增長。根據(jù)不同地區(qū)實際情況，積極推動因地制宜分類解決預警信息覆蓋最后一公里問題，與涉農涉災部門共建共用了43.6萬個大喇叭、76.7萬名信息員和7.8萬個信息服務站，解決了農村預警信息發(fā)布問題；通過海洋廣播、北斗衛(wèi)星等手段解決了面向海上船舶的預警信息發(fā)布問題；通過預警收音機解決面向人口密度小的偏遠地區(qū)預警信息發(fā)布問題；通過藏文、維語手機彩信解決語言溝通不暢的西部少數(shù)民族地區(qū)預警信息發(fā)布問題。

2.初步建立多部門合作協(xié)調的運行管理機制

一是出臺了系統(tǒng)運行管理辦法，推動建立了多部門共建共用機制。2015年6月30日，國務院秘書局印發(fā)《國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)運行管理辦法（試行）》，全國30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)該辦法制定并印發(fā)了省級突發(fā)事件預警信息發(fā)布管理辦法。這些管理辦法中明確了預警信息發(fā)布部門，具有支持系統(tǒng)建設和應用的職責和任務，使得多部門聯(lián)合推動預警信息發(fā)布工作的機制有章可循。

二是在國務院應急辦主導下，形成多部門支持系統(tǒng)建設和應用的強大合力。在國務院應急辦的協(xié)調和督導下，各部委積極配合做好系統(tǒng)應用的對接工作，全部16個預警發(fā)布責任單位完成預警信息發(fā)布確認書的反饋備案工作；工信部積極協(xié)調運營商推進“12379”預警短信免費發(fā)送，其中山西、遼寧、吉林、山東、廣東、海南、重慶、四川、陜西、青海等10?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已實現(xiàn)了部分運營商的免費發(fā)布。國家預警信息系統(tǒng)與國家應急廣播中心簽署合作協(xié)議，建立國家預警發(fā)布系統(tǒng)與應急廣播系統(tǒng)的無縫對接，并在四川、廣西等省開展業(yè)務示范；與武警總部共同印發(fā)《關于在武警部門各級作戰(zhàn)勤務值班室接入國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)的通知》，積極推進四級突發(fā)預警信息在武警系統(tǒng)的共享服務。

國家預警發(fā)布系統(tǒng)已經實現(xiàn)與地震臺網中心的系統(tǒng)對接，通過12379短信平臺，開展了地震速報信息的發(fā)布試驗，自對接以來，已經發(fā)布136條地震速報信息。

成為政府在應急處置中權威“發(fā)聲”的主渠道

預警信息發(fā)布是各級政府應急體系的重要內容，預警信息及時發(fā)布與傳播也是政府處置突發(fā)事件的重要抓手。部分地方政府應急管理部門已將預警信息發(fā)布系統(tǒng)作為政府在應急處置中權威“發(fā)聲”的主渠道。

2016年，全國共發(fā)布預警信息352686條，其中國家級1527條，省級14015條，地市級72542條，縣級264602條。發(fā)布的預警信息中，紅色預警占2.25%，橙色預警占19.43%，黃色預警占56.24%，藍色預警占19.61%，未知級別預警占2.47%。除氣象預警外，林業(yè)、國土、水利、海洋、環(huán)保、交通、住建、農業(yè)、公安、衛(wèi)計委、旅游、民政、安監(jiān)、電力和地震等部門通過國家預警發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布預警信息共計4541條，占總數(shù)1.29%。并且多次發(fā)布的預警信息為政府針對應急事件引導輿論、處置事件起到重要作用。

2016年12月15日，北京市預警信息發(fā)布中心面向社會公眾發(fā)布空氣重污染紅色預警，通過12379短信平臺發(fā)布短信26萬人次，通過三大運營商全網發(fā)布兩次，其中移動發(fā)布3400萬人次，聯(lián)通發(fā)布2510萬人次，電信發(fā)布1180萬人次，組織電臺、電視臺、門戶網站、官方微博微信、公交地鐵移動終端、樓宇電視、戶外顯示屏、手機短信、手機App等22種渠道第一時間向社會廣泛發(fā)布相關預警。并針對此次霧霾天氣過程持續(xù)時間長、范圍廣、社會影響大等實際情況，利用電視、廣播、微博、微信等創(chuàng)新形式，刊發(fā)一系列氣象科普知識，引導輿論、緩解公眾恐慌心理。

2015年上海車展舉行期間，應上海市政府應急辦的要求，4月24日至25日期間，上海市預警信息發(fā)布中心利用預警信息發(fā)布系統(tǒng)，連續(xù)發(fā)布了車展大客流預警提示信息，使車展客流量由25日的近15萬人下降至26日的約9萬人，大大降低了大客流聚集可能產生的風險，發(fā)揮了國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)在城市安全應急管理中的作用。

廣州市應急辦、衛(wèi)生計生委于2015年2月12日根據(jù)禽流感疫情，啟動了Ⅲ級應急響應，并利用廣東省突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布預警信息，提示全市禽類批發(fā)市場和農貿市場禽類交易區(qū)休市五天。這一預警信息不僅為廣大市民及時做好服務，也為政府和相關部門落實疫情防控措施、減少疫病流通、控制疫情提供了有力保障。

提升政府應急聯(lián)動能力 防災減災成效顯著

國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)搭建了多部門預警信息共享、協(xié)調合作、應急聯(lián)動的平臺。在促進跨部門信息共享的基礎上，廣東、上海、北京、貴州等地建立健全了以預警信息為先導的全社會應急聯(lián)動機制，預警信息發(fā)布工作成為了“消息樹”和“發(fā)令槍”，充分體現(xiàn)“第一聲音”作用，防災減災應急聯(lián)動效率明顯提升。

云南省氣象與國土部門聯(lián)合建立了1小時至72小時的氣象風險預警指標體系，完成了地質災害氣象風險預警模型研究，完善會商研判機制，實現(xiàn)暴雨誘發(fā)的中小河流洪水和山洪地質災害氣象風險預警服務業(yè)務化，聯(lián)合向26000余名地質災害群測群防員發(fā)送手機短信，實現(xiàn)預警信息全覆蓋，2016年汛期成功預報地質災害25起，成功轉移2552人，避免直接經濟損失2467萬元。

浙江省預警信息發(fā)布工作在“莫蘭蒂”臺風影響期間防災效益明顯。2016年9月15日，金華市氣象臺夜間每三小時滾動更新暴雨紅色預警信號，同時聯(lián)合國土部門發(fā)布地質災害氣象風險橙色預警信號，暴雨預警及風險預警在第一時間通過突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布。根據(jù)預警，15日23時30分長潭水庫（“臺州大水缸”）開始泄洪，有效控制了平原河網水位。此外，海洋、水利和國土等部門通過國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布平臺快速發(fā)布風暴潮、海浪、山洪和滑坡等預警信號共計19次，大大增強了預警信息覆蓋面。在此次強臺風肆虐過程中，全市實現(xiàn)“無一人員傷亡”，防災減災效益明顯。

2016年1月22日，受強冷空氣南下影響，江蘇省鎮(zhèn)江市出現(xiàn)了歷史罕見的寒潮天氣過程，出現(xiàn)了兩次明顯降雪天氣過程。鎮(zhèn)江市氣象局通過國家預警發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布寒潮藍色預警信號和道路結冰黃色預警信號，1月23日變更為道路結冰橙色預警信號，通過12379短信平臺向市領導、信息員等群組發(fā)布信息，通過電視、廣播、96121聲訊電話、互聯(lián)網媒體向社會公眾及時發(fā)布，全市80%以上的公眾可收到相關氣象預警信息，全市所有基層氣象信息員均能收到國家預警發(fā)布系統(tǒng)的氣象預警信息，據(jù)不完全統(tǒng)計，由于預警發(fā)布早，全市各級提前開展低溫冰凍災害防御工作，減少損失近9000萬元。

湖北省在2016年汛期充分利用國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)，確保各類災害預警信息及時發(fā)布。7月7日22時至8日凌晨2時，宜昌市夷陵區(qū)出現(xiàn)極端強降雨，夷陵區(qū)氣象局及時通過國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布平臺，將暴雨預警信息傳至2025個防汛責任人，同時向縣防指進行電話匯報，并電話通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，由于組織轉移及時，當?shù)?00多名群眾無一傷亡。6月19日凌晨，黃岡市英山縣的溫泉鎮(zhèn)百丈河村6小時雨量達到240毫米，村信息員收到氣象部門通過國家預警發(fā)布系統(tǒng)發(fā)送的預警信息后，迅速報告村委會，村支立即組織小分隊挨家挨戶核查人數(shù)，盡管洪水漫過河堤，但居住在沿河低洼地帶的159名群眾全部被提前轉移，無一傷亡。

國家預警發(fā)布系統(tǒng)未來構想

國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)雖已完成一期工程的建設并投入業(yè)務化運行，但仍然存在著諸如覆蓋率不夠，預警發(fā)布最后一公里問題、信息發(fā)布的速度過慢、信息發(fā)布的精準性不足等問題?！笆濉逼陂g，為解決前面存在的問題，滿足國家應急管理的需求，國家預警信息發(fā)布中心將全力以赴，利用“互聯(lián)網+”、云計算、大數(shù)據(jù)等技術，不斷開拓創(chuàng)新、完善國家預警信息發(fā)布系統(tǒng)，為國家建設和人民安康保駕護航。

一是要進一步完善預警工作體系，推進系統(tǒng)基層延伸。在政府主導下，加快預警信息發(fā)布系統(tǒng)“整省推進”建設速度，建成省市縣一體化突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)，實現(xiàn)與國家預警發(fā)布系統(tǒng)、部門預警系統(tǒng)間的互聯(lián)互通；加強突發(fā)事件綜合風險分析與預警決策支持系統(tǒng)建設，提升針對突發(fā)事件影響區(qū)域、影響人群預警信息的精準定向發(fā)布能力；以省級為主體，大力推進突發(fā)事件預警信息平臺向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進市、縣級突發(fā)事件預警信息發(fā)布手段整合接入。

二是要積極吸納新技術，強化信息發(fā)布骨干渠道。發(fā)展北斗衛(wèi)星、衛(wèi)星移動通信、海洋廣播電臺等適應偏遠山區(qū)牧區(qū)漁區(qū)的信息發(fā)布手段，在試點省建成北斗衛(wèi)星預警發(fā)布系統(tǒng)；研發(fā)適合龍卷風等強對流極端天氣預警的應急快速發(fā)布技術，在江蘇鹽城、廣東佛山試點開展龍卷等致災性雷暴大風預警服務和應急聯(lián)防機制建設。統(tǒng)一建設預警信息發(fā)布App，完善功能。研究基于云架構的國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)架構。

三是要加強資源整合共享，探索融入式發(fā)展機制。整合多部門、多災種信息資源，建立多部門共享共用機制，在此基礎上，建立預警信息發(fā)布大數(shù)據(jù)支撐平臺；強化與國土、民政、水利、廣電等部門的合作，推進預警信息發(fā)布基礎設施和手段共建共用；完善與新聞廣電、工信、移動運營部門的資源共用和預警信息傳播機制；完善應急預案體系，健全以預警信號為先導的應急聯(lián)動機制；加強面向相關部門的系統(tǒng)支撐保障服務和工作通報。

四是要重視標準規(guī)范建設，保障系統(tǒng)高效運行。加快推進預警信息發(fā)布傳播相關技術標準體系建設。建立完善屬地化為主的系統(tǒng)建設、安全保障和運行維護保障機制，保障系統(tǒng)穩(wěn)定、可靠、高效運行。建成全國預警信息發(fā)布業(yè)務全流程監(jiān)控與質量管理系統(tǒng)，建立全國預警信息發(fā)布情況、設備運行情況、發(fā)布結果反饋等信息實時監(jiān)控業(yè)務。在國務院應急辦的指導下，繼續(xù)推動國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布能力提升工程項目的立項和建設工作。