谷曉明,邢可霞,易禮軍,陳禹橋,劉青揚,徐湘博,高尚賓①,馬 中

(1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872;2.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站,北京 100125;3.四川省農(nóng)業(yè)廳成都土壤肥料測試中心,四川 成都 610041;4.北京市環(huán)境影響評價評估中心,北京 100089)

農(nóng)村養(yǎng)殖戶畜禽糞污綜合利用的公共私營合作制(PPP)模式分析

谷曉明1,邢可霞2,易禮軍3,陳禹橋4,劉青揚1,徐湘博1,高尚賓2①,馬 中1

(1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100872;2.農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站,北京 100125;3.四川省農(nóng)業(yè)廳成都土壤肥料測試中心,四川 成都 610041;4.北京市環(huán)境影響評價評估中心,北京 100089)

近年來,豬-沼-果生產(chǎn)模式已經(jīng)成為解決畜禽養(yǎng)殖污染的有效途徑,但該生產(chǎn)模式完全依賴政府投入的融資方式可能帶來政府財政資金的低效率,因此迫切需要在政府引導(dǎo)下探索新型融資模式。公共私營合作制(PPP)是當(dāng)前公共服務(wù)供給方面增長最快的一種融資機(jī)制,主要應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,沒有在沼肥轉(zhuǎn)運領(lǐng)域應(yīng)用的先例。該研究根據(jù)蒲江縣利用PPP模式的試點經(jīng)驗,通過對蒲江案例進(jìn)行成本-效益分析,探討沼肥轉(zhuǎn)運PPP項目的經(jīng)濟(jì)可行性以及所產(chǎn)生的環(huán)境效益,并在此基礎(chǔ)上提出制度改進(jìn)建議,以期為農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖糞污綜合治理提供新的思路。

公共私營合作制(PPP);分散式畜禽養(yǎng)殖;糞污綜合治理;成本-效益分析

畜禽養(yǎng)殖污染已經(jīng)成為農(nóng)村重要的面源污染來源。2014年,我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)的化學(xué)需氧量、總氮和總磷排放分別占農(nóng)業(yè)源總排放的95.17%、63.37%和76.85%[1]。另有研究預(yù)測,到2020年,我國畜禽業(yè)污染排放將較2007年增加37%[2]。大量的畜禽糞便未經(jīng)處理直接排放,嚴(yán)重污染空氣、水體和土壤,甚至危害畜禽及人體健康[3]。目前,針對畜禽糞污污染處理技術(shù)及資源化利用的研究較多,且多聚焦于規(guī)模以上養(yǎng)殖場[4],對于個體養(yǎng)殖戶關(guān)注較少。據(jù)統(tǒng)計,2014年養(yǎng)殖專業(yè)戶化學(xué)需氧量、總氮和總磷排放量占畜禽養(yǎng)殖業(yè)總排放的67.79%、46.53%和37.96%[5]?？梢妭€體養(yǎng)殖的污染物排放量在畜禽養(yǎng)殖業(yè)總體排放上占有較大比例。目前,國內(nèi)外公認(rèn)的治理畜禽糞污的有效方式是基于完整營養(yǎng)循環(huán)的豬-沼-果生產(chǎn)模式,即將沼肥運輸?shù)焦麍@進(jìn)行還田處理[6]。有研究已經(jīng)對豬-沼-果生產(chǎn)模式的工程技術(shù)流程進(jìn)行了探索[7],但鮮有針對模式可行性及制度保障方面的研究成果。所見案例只是從建設(shè)、運行管理成本及資金籌措方式上進(jìn)行簡單闡述,且建設(shè)及運營費用主要依靠政府的財政投資。政府既是政策的制定者和監(jiān)督者,也是服務(wù)的生產(chǎn)者。這種政企不分、政資不分的情況容易導(dǎo)致生產(chǎn)效率低、產(chǎn)品質(zhì)量差、耗費成本高等問題。因此,急切需要在政府引導(dǎo)下尋求新型融資模式,形成有效的個體養(yǎng)殖戶畜禽糞污治理方式,避免糞污亂排,污染環(huán)境。

2014年,我國大力提倡PPP融資模式,國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會及財政部先后出臺了一系列關(guān)于推廣PPP模式的指導(dǎo)性文件,使PPP模式在我國以政府融資的法定模式登場亮相。目前,我國的PPP模式主要應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也多集中于灌溉基礎(chǔ)設(shè)施、大型農(nóng)產(chǎn)品交易市場和農(nóng)田耕種設(shè)備等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面,鮮少應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外的其他領(lǐng)域[8]。2015年,四川省蒲江縣首次將PPP模式引入農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖糞污綜合治理領(lǐng)域,以期為該領(lǐng)域?qū)ふ业接行У娜谫Y手段。筆者依托該案例的調(diào)研數(shù)據(jù),通過成本-效益分析,研究PPP在豬-沼-果生產(chǎn)模式中的實施效果,考察該模式的可行性。

1 研究方法

自2015年開始,四川省蒲江縣開展利用PPP融資模式實現(xiàn)糞污資源化利用的試點工作,這是國內(nèi)首次將PPP融資模式引入豬-沼-果生產(chǎn)模式,也是對該領(lǐng)域引入新型融資模式的有益嘗試。在現(xiàn)有PPP政策的基礎(chǔ)上,四川省財政和農(nóng)業(yè)部門對畜禽糞污利用項目進(jìn)行了針對性的制度調(diào)整,以確保項目的可持續(xù)運行。筆者以蒲江縣畜禽養(yǎng)殖狀況為依托,收集了當(dāng)?shù)乩肞PP模式實現(xiàn)糞污資源化利用試點工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上,從整個項目的經(jīng)濟(jì)可行性和污染物減排效率2個方面建立成本-效益指標(biāo)體系,分析沼肥轉(zhuǎn)運不同環(huán)節(jié)(包含合作伙伴和種植戶)的利潤狀況、項目的環(huán)境效益以及財政資金的使用效率,探討沼肥轉(zhuǎn)運PPP項目的可行性。

1.1 PPP項目運營過程的成本-效益指標(biāo)體系構(gòu)建

合作伙伴角度的成本-效益指標(biāo)體系:通過合作伙伴轉(zhuǎn)運一次沼肥的成本和收益(表1),分析合作伙伴的盈利情況,探討沼肥轉(zhuǎn)運PPP項目的經(jīng)濟(jì)可行性。指標(biāo)主要依據(jù)轉(zhuǎn)運過程中發(fā)生的成本和收益進(jìn)行設(shè)計,成本主要包含抽渣車的折舊及運營費用,收益主要來源于種植戶購買、政府補貼以及養(yǎng)殖戶為糞污清運所繳納的費用。

種植戶角度的成本-效益指標(biāo)體系:通過建立種植戶的成本-效益指標(biāo)體系(表1),觀察農(nóng)戶的收入狀況及補貼在利潤中的占比,由此判斷若政府補貼撤出后該PPP項目的可持續(xù)性。指標(biāo)主要依據(jù)種植過程中產(chǎn)生的成本和收益進(jìn)行設(shè)計,成本主要包含種植中使用的農(nóng)藥、化肥、沼肥、人工及生物防治技術(shù)費用等,收益來源于農(nóng)產(chǎn)品銷售收入。

1.2 污染物減排的成本-效益指標(biāo)體系構(gòu)建

從利用財政資金實現(xiàn)污染物減排的效率角度設(shè)計成本-效益指標(biāo)體系(表1),以此來評價該項目所產(chǎn)生的環(huán)境效益及財政資金使用的有效性。已有關(guān)于個體養(yǎng)殖戶畜禽糞污治理的案例涉及財政資金的投入及污染物減排效益[9],筆者通過對比蒲江案例和已有案例的成本-效益指標(biāo),分析該PPP項目污染物減排效率及所投入財政資金的使用效率。指標(biāo)主要依據(jù)單位財政資金所產(chǎn)生的減排效果進(jìn)行設(shè)計,包含財政資金的投入狀況、糞污的處置情況以及主要污染物減排量等指標(biāo)。

2 案例分析

2.1 養(yǎng)殖現(xiàn)狀

蒲江縣是成都市的西南門戶,是全國生豬調(diào)出大縣,全縣生豬養(yǎng)殖戶共計28 588戶,常年存欄生豬45萬余頭,年出欄生豬100萬頭,年產(chǎn)糞污約120萬m3。其中存欄生豬50頭以內(nèi)的有24 734戶,50～500頭的有3 839戶,500頭以上的有15戶。即蒲江縣的養(yǎng)殖方式主要以散戶和專業(yè)戶為主。

2.2 項目實施背景

畜禽糞污既是農(nóng)村重要的面源污染源,也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上非常重要的有機(jī)肥來源。隨著畜禽養(yǎng)殖數(shù)量的不斷擴(kuò)大,畜禽糞污的排放量也在逐年增加。因此,加強(qiáng)糞污治理,推進(jìn)糞污資源化利用日益緊迫。但是由于蒲江縣養(yǎng)殖戶規(guī)模小,數(shù)量多,糞污收集成本高,導(dǎo)致污染物只能就近排放,對當(dāng)?shù)厝司蛹吧鷳B(tài)環(huán)境造成不良影響。為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境,同時實現(xiàn)畜禽糞污的資源化利用,個體養(yǎng)殖戶需要另辟蹊徑,因地制宜地尋找有效的糞污治理途徑。

表1 公共私營合作制(PPP)項目全過程的成本-效益指標(biāo)體系

Table 1 Whole course cost-benefit index system of the PPP project

分析角度 對象項目費用指標(biāo)備注經(jīng)濟(jì)可行性分析合作伙伴成本抽渣車購置和折舊成本、日常維修費、油費、人工成本、保險費用、抽渣泵費用、抽糞管道費用、輸糞管道費用、發(fā)電機(jī)購置維修費收益養(yǎng)殖戶繳費、政府補貼、種植戶購買種植戶成本農(nóng)藥化肥主要指復(fù)合肥沼肥售價為享受政府補貼后的價格商品有機(jī)肥一般補充沼肥缺口，如果沼肥供應(yīng)足量，可以不使用商品有機(jī)肥人工修枝人工灌糞每年1個人自來水主要用于灌溉電費主要用于抽水水泵黃板滅蟲燈性誘劑收益農(nóng)產(chǎn)品銷售收入根據(jù)實際種植品種計算收益污染物減排效率分析成本財政補貼效益糞污處置量、COD減排量、總氮排量、總磷減排量

2014年,四川省提出利用PPP模式推進(jìn)畜禽糞污的資源化利用?！端拇ㄊ∝斦d推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)試點工作推進(jìn)方案》(川財辦[2014]26號)提出在各地自愿參與的原則上,積極開展試點工作,支持社會力量參與畜禽糞污“減量化、無害化、資源化、生態(tài)化”綜合利用。2014年,四川省農(nóng)業(yè)廳和財政廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈PPP模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治畜禽糞污綜合利用試點工作方案〉的通知》(川農(nóng)業(yè)〔2014〕174號),確定蒲江縣為首批PPP試點縣(區(qū))之一。2014年12月,蒲江縣農(nóng)村發(fā)展局和財政局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于報送2015年P(guān)PP模式推進(jìn)畜禽糞污綜合利用試點項目實施方案的請示》(蒲農(nóng)報〔2014〕93號)，提出在蒲江縣選取6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點工作。該項目由縣農(nóng)村發(fā)展局主導(dǎo),結(jié)合當(dāng)?shù)胤N植業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r,采用依托PPP模式推進(jìn)糞污回田的治理思路解決糞污處置問題。項目期限為1 a。到2015年底項目期結(jié)束,6個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)共完成10.1萬m3糞污轉(zhuǎn)運回田工作,涉及生豬8.38萬頭。

2.3 項目實施內(nèi)容

2.3.1 項目實施要點

遴選合作伙伴:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照公開、公平、公正的原則,通過農(nóng)業(yè)部門把關(guān)、專家評審、受益群眾評價及公開招標(biāo)等方式,組織遴選抽施糞合作伙伴。合作伙伴指既負(fù)責(zé)個體養(yǎng)殖戶的糞污收集、運輸及儲存,又負(fù)責(zé)向種植戶提供沼肥的合作企業(yè)或個人。合格的抽施糞合作伙伴一般應(yīng)該具備以下幾個條件:一是信譽良好;二是具備沼肥處理、儲運、購銷能力和相當(dāng)?shù)募夹g(shù)、資金保障;三是有規(guī)范的組織運作程序,完善的內(nèi)部管理機(jī)制、服務(wù)機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制。目前,6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共篩選了8個合作伙伴,由縣農(nóng)村發(fā)展局代表政府和6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別簽訂責(zé)任書,并以村為單位和合作伙伴簽訂合作協(xié)議。

購置服務(wù)車輛:合作伙伴根據(jù)所負(fù)責(zé)區(qū)域的糞污清運需要,購置抽施糞車輛。根據(jù)調(diào)查顯示,抽施糞車輛一般為整裝車。該種車型由于可以上戶和入保,因此可以享受PPP項目補貼。合作伙伴可以憑借購車憑證、上戶及入保手續(xù)向當(dāng)?shù)卣畠陡丁?/p>

每輛車的購車成本為15萬～16萬元(容量為5 m3),其中政府PPP項目補貼5萬元,合作伙伴自籌10萬～11萬元。

建設(shè)糞污儲存池:考慮到沼肥使用的淡旺季(4—9月為淡季),全縣擬修建12口200 m3的田間糞污貯存池,便于轉(zhuǎn)運后糞污的臨時儲存。該貯存池實際修建成本約為每口5.5萬元,其中財政補貼2萬元,其余由鎮(zhèn)村自籌,產(chǎn)權(quán)歸鎮(zhèn)村所有。在實際操作中,儲存池規(guī)格及數(shù)量可以由各村自行決定,但每村PPP項目補貼則固定為4萬元。例如大塘鎮(zhèn)洪福村修建一口500 m3的貯存池,其中村政府自籌12萬元,PPP項目補貼4萬元,共計16萬元。

建立臺賬管理體系:各村建立運輸環(huán)節(jié)的臺賬管理體系,試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月要根據(jù)臺賬信息對糞污產(chǎn)生及再利用情況進(jìn)行抽查,核實臺賬記載任務(wù)量的真實性,并向縣農(nóng)村發(fā)展局和財政部門匯報。最后,由縣財政部門根據(jù)臺賬信息及補助下發(fā)時間兌現(xiàn)財政補貼。

2.3.2 資金籌措機(jī)制

蒲江PPP試點項目計劃投資565.625萬元,其中四川省財政補貼250萬元,縣級政府配套資金12.5萬元,合作伙伴自籌303.125萬元。2015年,四川省財政廳決定給予蒲江縣250萬元財政補貼,支持其利用PPP模式推進(jìn)畜禽糞污的資源化利用。此次財政資金以運輸成本補貼為主,對于畜禽糞污的運輸工具及糞污臨時儲存設(shè)施給予適當(dāng)補助。其中,運輸成本補助不超過20元·m-3,臨時儲存設(shè)施及運輸設(shè)備補助不超過財政補助資金的20%。由此,蒲江縣規(guī)定,將201萬元財政補貼(250萬元的80%)用于補助運輸成本,余下的49萬元用于抽施糞車輛的購置和臨時儲存池的建設(shè)補貼。其中,購置5輛4 m3的抽渣車,每車補貼5萬元,共計25萬元;修建12口200 m3的田間糞污貯存池,每口補貼2萬元,共計24萬元。

2.4 PPP項目運營過程的成本-效益分析

該研究在農(nóng)業(yè)部“一控兩減三基本”調(diào)研工作的基礎(chǔ)上整理完成。蒲江PPP項目調(diào)研共涉及6個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的3個,包括朝陽湖鎮(zhèn)、鶴山鎮(zhèn)及大塘鎮(zhèn)。

2.4.1 合作伙伴角度的成本-效益分析

根據(jù)表1中的成本-效益指標(biāo)體系對合作伙伴的成本-效益進(jìn)行分析。以蒲江PPP項目中鶴山鎮(zhèn)萬雄豬業(yè)專業(yè)合作社為例,該合作社是鶴山縣3家中標(biāo)的服務(wù)隊之一,經(jīng)過臺賬查詢,該合作社每年的轉(zhuǎn)運量為13 168.4 m3,共有抽渣車2輛,皆為容量7 m3的抽施糞車,由合作社購買。表2記錄了每輛車每年的成本、收益及利潤,由此可知,萬雄合作社每年每輛車的凈收益為2.56萬元,每1 m3沼肥凈利潤為3.89元。結(jié)合實地調(diào)研和上述計算結(jié)果看,若完成全部10.1萬 m3沼肥的轉(zhuǎn)運工作,平均利潤可達(dá)63萬元。

2.4.2 種植戶角度的成本-效益分析

根據(jù)表1中種植戶的成本-效益指標(biāo)體系對不同的作物品種進(jìn)行成本-效益分析(表2)。調(diào)查顯示,蒲江縣主要種植3種作物,包括柑橘、獼猴桃和茶葉,其中柑橘又分為3個品種(清見、春見和不知火)。根據(jù)作物種植的成本和收益測算,清見利潤為2.8萬～12.3萬元·a-1·hm-2,春見和不知火利潤為6.6萬～22.65萬元·a-1·hm-2;獼猴桃利潤為13.56萬～25.13萬元·a-1·hm-2;茶葉利潤為10.37萬～18.83萬元·a-1·hm-2。由于沼肥對于化肥的減量替代(根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)驗,為了保證產(chǎn)量穩(wěn)定,只替代實際化肥用量的一半),柑橘和茶葉2種作物可以每年節(jié)省化肥使用成本4 500元·hm-2,茶葉由于其本身化肥使用量少,所以沼肥的使用成本幾乎與化肥節(jié)約成本持平。有研究表明對土壤進(jìn)行沼肥處理可以實現(xiàn)增產(chǎn)增收,6 a產(chǎn)量可以提升60%[10]。如果可以實現(xiàn)增產(chǎn)增收,清見利潤可達(dá)8.25萬～21.75萬元·a-1·hm-2,春見和不知火利潤為14.25萬～38.55萬元·a-1·hm-2;獼猴桃利潤為24.36萬～41.55萬元·a-1·hm-2;茶葉利潤為18.45萬～31.05萬元·a-1·hm-2。此外,由于化肥的減量使用,每年還可以減少一定污染物的排放量。根據(jù)平均水平計算,由于沼肥的使用,每公頃地復(fù)合肥使用量大約減少1 500 kg。按照復(fù)合肥全氮質(zhì)量分?jǐn)?shù)(15%～30%)[11]及茶葉、柑橘的全氮肥料流失系數(shù)(0.536)[12]計算,蒲江縣673.33 hm2土地的氮素排放量將減少81.2～162.4 t。

目前,蒲江縣大部分種植戶耕種土地面積為0.33～2 hm2,且同時種植2～3個品種。據(jù)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計,種植戶凈利潤約為10.5萬～13.5萬元·a-1·hm-2。按照當(dāng)前的補貼力度,種植戶每購買1 m3沼肥,政府補貼10～20元,即每1 hm2節(jié)約1 500～3 000元(按照沼肥施用量為150 m3·a-1·hm-2計算),占1 hm2土地凈利潤的1.1%～2.9%,比例較小。

表2 蒲江公共私營合作制(PPP)項目全過程成本-效益分析

Table 2 Whole course cost-benefit analysis of the PPP project

分析角度項目明細(xì)金額備注合作伙伴成本抽渣車購置(每輛車每年費用)2191萬元·a-1每轉(zhuǎn)運1車的成本2328元·a-1年成本除以年轉(zhuǎn)運量收益每銷售1車的價格260元·車-1養(yǎng)殖戶繳費5元·m-31)，政府補貼20元·m-3，種植戶85元·車-1利潤單次運輸利潤272元·車-1全年平均利潤256萬元種植戶成本柑橘獼猴桃茶葉35175萬～615萬元·a-1·hm-221675萬～444萬元·a-1·hm-2135萬～2025萬元·a-1·hm-2除去沼肥的使用成本，每年平均可以節(jié)省肥料成本4500元·hm-2，茶葉化肥與沼肥的使用成本基本持平；沼肥使用沒有統(tǒng)一規(guī)定，一般按照1hm2每年用量150～225m3·hm-2計算收益1(現(xiàn)實)柑橘清見、春見和不知火分別為90萬～1575萬、1275萬～2625萬和1275萬～2625萬元·a-1·hm-2清見、春見和不知火單產(chǎn)分別為15～30、15～375和15～375t·a-1·hm-2獼猴桃茶葉180萬～273萬元·a-1·hm-2135萬～2025萬元·a-1·hm-2單產(chǎn)1875～225t·a-1·hm-2單產(chǎn)225～3375t·a-1·hm-2收益2(增產(chǎn)60%)柑橘清見、春見和不知火分別為144萬～252萬、204萬～420萬和204萬～420萬元·a-1·hm-2清見、春見和不知火單產(chǎn)分別為24～48、24～60和24～60t·a-1·hm-2獼猴桃288萬～4368萬元·a-1·hm-2單產(chǎn)30～36t·a-1·hm-2茶葉216萬～324萬元·a-1·hm-2單產(chǎn)36～54t·a-1·hm-2利潤1(現(xiàn)實)柑橘清見、春見和不知火分別為28萬～123萬、66萬～2265萬和66萬～2265萬元·a-1·hm-2獼猴桃1356萬～251325萬元·a-1·hm-2茶葉1037萬～1883萬元·a-1·hm-2利潤2(增產(chǎn)60%)柑橘清見、春見和不知火分別為825萬～2175萬、1425萬～3855萬和1425萬～3855萬元·a-1·hm-2獼猴桃2436萬～4155萬元·a-1·hm-2茶葉1845萬～3105萬元·a-1·hm-2

清見、春見和不知火為柑橘3個品種。1)鶴山鎮(zhèn)規(guī)定在收集畜禽糞污的同時,合作伙伴可以向養(yǎng)殖戶收取5元·車-1的糞污處置費用。

2.5 污染物減排的成本-效益分析

2015年底,蒲江PPP項目實現(xiàn)了10.1萬m3糞污的有效回田,按照文獻(xiàn)[13]計算,當(dāng)年可減少畜禽糞污COD排放5 071 t,總氮排放546 t,總磷排放54.9 t。

通過對比蒲江項目與既往案例的污染物減排效率(表3)發(fā)現(xiàn),蒲江項目使用既有案例一半的財政資金實現(xiàn)了既往案例10倍的減排效果,蒲江項目的資金使用效率是既往案例的20倍以上。由此證明,相較于全部依靠政府投資的既往案例,利用PPP融資模式的蒲江項目不但可以產(chǎn)生更大的環(huán)境效益,還可以節(jié)約財政資金,提高資金使用效率。

表3 蒲江項目與既往案例污染物減排效率的比較

Table 3 Comparison of the Pujiang case with other past cases in pollutant emission reduction effect

項目指標(biāo)蒲江項目(PPP模式)既往案例(非PPP模式)總量資金使用效率/(t·元-1)總量 資金使用效率/(t·元-1)成本財政補貼2625萬元562萬元效益糞污處置量1)83750頭13476頭COD減排量5071t1931500t089總氮排量546t20850t009總磷減排量549t02176t001

既往案例全部依靠政府補貼,蒲江案例中政府補貼占46%。1) 折成標(biāo)準(zhǔn)生豬數(shù)。

3 討論

(1)PPP模式(圖1)主要適用對象為農(nóng)村個體養(yǎng)殖戶和以經(jīng)濟(jì)作物種植為主的種植戶,特別針對南方農(nóng)村地形復(fù)雜、村民居住分散、有較強(qiáng)烈的沼肥還田意愿以及沼肥轉(zhuǎn)運成本較高的情況。在該案例中,沼肥轉(zhuǎn)運PPP項目的實施不僅可以帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益,產(chǎn)生較好的社會、環(huán)境效益,還可以提高政府財政資金的使用效率,為農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖戶糞污綜合利用提供切實可參考的經(jīng)驗。該項目盈利性好,但是轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)的成本相較于沼肥售價仍舊偏高。按照當(dāng)前的運輸成本核算,政府每1 m3補貼10～20元,占市場轉(zhuǎn)運價格的25%～53%。此外,補貼在種植戶每年凈利潤中占比僅為1.1%～2.9%,說明如果政府補貼退出,在維持合作伙伴利潤不變的情況下,種植戶有能力承擔(dān)這一成本。

圖1 基于公共私營合作制(PPP)模式的農(nóng)村 養(yǎng)殖戶畜禽糞污綜合治理思路Fig.1 A new thought based on the PPP model for comprehensive utilization of livestock waste from scattered small scaled livestock farms

(2)綜合國內(nèi)外成功的實踐案例,PPP項目具有資金需求量大、風(fēng)險合理分擔(dān)、利潤穩(wěn)定可控以及項目長期可持續(xù)等特點,因此主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。目前,國家針對大型基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的PPP項目已經(jīng)出臺大量指導(dǎo)意見,但對農(nóng)村畜禽糞污綜合利用領(lǐng)域并沒有明確可以借鑒的成功案例。該研究所分析的蒲江案例正是對該領(lǐng)域引入PPP模式的一次嘗試。案例通過對已有政策做有針對性地調(diào)整,提出了沼肥轉(zhuǎn)運服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式指導(dǎo)政策,為該領(lǐng)域PPP項目的順利實施提供了制度保障。

依托項目重構(gòu)責(zé)任主體。在政府將畜禽糞污轉(zhuǎn)運服務(wù)整合成PPP項目前,政府需要直接和單個種植戶及養(yǎng)殖戶對接,數(shù)量多導(dǎo)致行政成本高,造成政府行政效率低下[14]。蒲江案例借鑒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域PPP項目的經(jīng)驗,將PPP模式引入沼肥轉(zhuǎn)運領(lǐng)域后,政府不再直接對接農(nóng)戶,可以通過合同將責(zé)任移交給合作伙伴,政府的角色從服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康谋O(jiān)督者,督促合作伙伴完成合同目標(biāo)并為其提供良好的政策環(huán)境,比如制定PPP項目實施方案、確定財政補貼范圍及方式、對合同執(zhí)行情況開展績效評估、監(jiān)督沼肥市場價格等;合作伙伴則需要與轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶對接,確保糞污的及時清運及防止糞污偷排,保證合同目標(biāo)的順利完成,比如與種植戶協(xié)商沼肥價格、建立沼肥轉(zhuǎn)運管理臺賬、對養(yǎng)殖戶糞污儲存情況進(jìn)行日常巡查等。PPP模式的引入不僅可以借助市場優(yōu)勢提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),還能降低行政成本,幫助政府高效的完成任務(wù)目標(biāo)。

明確公私雙方權(quán)利義務(wù)。傳統(tǒng)PPP模式中,政府與私人之間是優(yōu)勢互補、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的關(guān)系。政府需要與社會資本保持良好的協(xié)作關(guān)系,為其提供公平穩(wěn)定的政策環(huán)境。社會資本則需要依靠自身先進(jìn)的技術(shù)和多渠道的融資手段,確保公共服務(wù)高質(zhì)量的供給。但是在沼肥轉(zhuǎn)運服務(wù)中,由于沼肥轉(zhuǎn)運隊伍發(fā)展較晚,自身能力不足,需要政府額外支持。因此,該案例中政府不僅通過財政補貼支持轉(zhuǎn)運設(shè)施采購,還通過合同條款規(guī)定了服務(wù)隊伍的擇選標(biāo)準(zhǔn),引導(dǎo)合作伙伴加強(qiáng)能力建設(shè)。

探索出資形式及規(guī)模。傳統(tǒng)PPP項目的社會資本通常是通過公開招標(biāo)、競爭性談判等方式獲得合作資格的國企、民企和外資企業(yè)等大型經(jīng)營主體,自身資金實力雄厚,或者可以通過其他渠道整合市場資源,因此政府投資比例較小,占比17.7%。沼肥轉(zhuǎn)運服務(wù)項目的合作伙伴通常是個人或者合作社,資金有限,需要政府對前期的設(shè)備投入進(jìn)行補貼。此外,針對經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本的情況,該案例借鑒PPP準(zhǔn)經(jīng)營性項目的模式,采用授予特許經(jīng)營權(quán)和附加部分財政補貼的方式,保障投資者獲得合理回報。所以,該案例中要求政府投入較大,占比為46%。補貼方式包括一方面通過“補建設(shè)”幫助建立抽施糞服務(wù)隊伍,另一方面通過“補運營”幫助降低運輸成本,以此降低沼肥價格,培育農(nóng)戶的用肥習(xí)慣。

確保補貼政策的高效率。一般認(rèn)為,補貼政策容易滋生“騙補”行為。而該案例中,政府部門通過明確財政補助的標(biāo)準(zhǔn)、范圍及資金兌現(xiàn)方式、時間,規(guī)范補貼環(huán)節(jié)設(shè)計;通過開展績效評價,核準(zhǔn)轉(zhuǎn)運數(shù)量、補助范圍、補助對象及補助額度等信息,考核補貼效率;通過建立信息臺賬,定期向社會公布沼肥轉(zhuǎn)運信息,接受社會監(jiān)督。因此,完善的補貼發(fā)放及考核監(jiān)督機(jī)制為補貼的有效實施提供了良好的制度保障。

但是PPP模式在沼肥轉(zhuǎn)運領(lǐng)域的應(yīng)用尚處于試驗階段,所以項目設(shè)計和實施還存在挑戰(zhàn)。首先,沼肥轉(zhuǎn)運領(lǐng)域如何選擇合作伙伴。合作伙伴在項目中占據(jù)重要地位,是連接政府和農(nóng)戶的重要紐帶,也是項目實施成敗的關(guān)鍵。合作伙伴不僅是項目的實施者,同時承擔(dān)著項目改進(jìn)的重任。所以如何選擇合作伙伴,建立怎樣的擇選標(biāo)準(zhǔn)還需要在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗。二是合作伙伴對政府依賴性較強(qiáng)。沼肥轉(zhuǎn)運項目中的責(zé)任主體一般都不具備雄厚的資金實力,能力和技術(shù)相對欠缺,需要政府加大支持力度。比如該案例中需要政府補貼購置抽施糞車輛等。相比于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域社會資本的強(qiáng)自主性,合作伙伴對于政府有很強(qiáng)的依賴性,所以探索能力建設(shè)新形式,減少對政府的依賴，成為該領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的又一挑戰(zhàn)。三是要多方位查漏補缺,努力完善制度建設(shè)。由于該項目第1年實施,以前并沒有可以過多借鑒的經(jīng)驗,所以在制度設(shè)計上可能會出現(xiàn)不可預(yù)知的風(fēng)險,這一點還需要根據(jù)蒲江案例的經(jīng)驗進(jìn)行細(xì)致的總結(jié)和改進(jìn)。

(3)PPP項目的實施除需要捋順自身的制度設(shè)計外,還需要政府部門的有效監(jiān)管。一方面需要對合作伙伴加強(qiáng)監(jiān)管,防止其利用特許經(jīng)營權(quán)抬高沼肥價格。另一方面需要對養(yǎng)殖戶加強(qiáng)監(jiān)管,防止違法偷排,這一點也正是進(jìn)一步控制農(nóng)業(yè)面源污染的瓶頸。該案例中,政府設(shè)置了項目運行狀況、沼肥轉(zhuǎn)運距離和農(nóng)戶滿意程度等指標(biāo),并據(jù)此適時調(diào)整沼肥價格,防止價格過高傷害農(nóng)戶利益。另外,針對農(nóng)村個體養(yǎng)殖戶分散程度高、監(jiān)管難的特點,政府在合同中規(guī)定:合作伙伴需要定期對其負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)個體養(yǎng)殖戶進(jìn)行巡查,督促養(yǎng)殖戶及時聯(lián)系清理畜禽糞污。如果某區(qū)域經(jīng)媒體曝光或相關(guān)部門抽查發(fā)現(xiàn)存在違法排污,將對合作伙伴進(jìn)行相應(yīng)處罰。

4 意見與建議

4.1 進(jìn)一步完善制度設(shè)計,推動畜禽糞污有效還田

為建立PPP模式持續(xù)運營機(jī)制,需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計。首先,農(nóng)業(yè)部門、財政部門和合作伙伴要簽訂合作協(xié)議,共同確保轉(zhuǎn)運任務(wù)順利完成。農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)核定合作伙伴轉(zhuǎn)運沼肥數(shù)量及收益情況,合理確定補助標(biāo)準(zhǔn),確保合作伙伴獲得合理穩(wěn)定的利潤;制定沼肥還田利用標(biāo)準(zhǔn),確保沼肥回田效率。財政部門主要配合農(nóng)業(yè)部門對合作伙伴轉(zhuǎn)運任務(wù)量進(jìn)行核定審查,確保任務(wù)順利完成。合作伙伴不僅需要按照合同要求及時高效地提供沼肥轉(zhuǎn)運服務(wù),還需要提升自身能力建設(shè),形成更專業(yè)化的服務(wù)團(tuán)隊,增加自身優(yōu)勢;其次,加強(qiáng)項目資金專賬管理,確保資金使用的安全高效;再次,根據(jù)任務(wù)完成情況,研究補貼發(fā)放時限,保證農(nóng)戶及時享受政府補助。合作伙伴建立專賬,對財政補貼資金專項儲存、管理和使用;最后,建立并完善沼肥配送檔案和臺賬,詳細(xì)記錄沼肥配送數(shù)量,并對填報信息的真實性負(fù)責(zé)。

4.2 加強(qiáng)補助環(huán)節(jié)研究,逐步建立動態(tài)補貼機(jī)制

如果可以實現(xiàn)增產(chǎn)增收的效果,種植戶對于沼肥的消費者剩余將不斷增加,對沼肥的使用需求不斷加大,對沼肥價格的承受能力不斷提升。因此,在抽施糞服務(wù)體系完全建立之后,可以嘗試撤銷車輛補貼,補助資金全部用于購買服務(wù),同時逐步下調(diào)運輸補貼標(biāo)準(zhǔn),差額部分由種植戶承擔(dān),確保PPP模式的可持續(xù)運行,為后續(xù)財政補貼退出PPP模式奠定基礎(chǔ)。

4.3 積極采取有效措施,杜絕違法排污

首先,制定畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和污染防治規(guī)劃,根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)種植對于畜禽糞污的消納能力,科學(xué)合理地安排地區(qū)養(yǎng)殖量和養(yǎng)殖規(guī)模,實現(xiàn)糞污產(chǎn)生和農(nóng)業(yè)種植需肥在時間及空間上的匹配,最大限度減少廢棄物處理壓力。其次,要繼續(xù)加強(qiáng)教育和宣傳。特別是在養(yǎng)殖散戶為主的地區(qū),由于無規(guī)可依及監(jiān)管困難,養(yǎng)殖戶很容易選擇偷排方式處理糞污。因此,建議進(jìn)一步提高農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識,同時探索糞污綜合利用方式,爭取形成政府-社會-企業(yè)“多贏”模式,從根本上解決糞污處理問題。最后,加快法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定,加大監(jiān)督處罰力度。環(huán)保部門出臺的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》僅對規(guī)模以上養(yǎng)殖場污染物排放有明確規(guī)定,很難對中小養(yǎng)殖戶起到震懾作用。建議有關(guān)部門加快相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修定,為地方執(zhí)法部門提供更為嚴(yán)格的法律依據(jù),嚴(yán)格約束中小養(yǎng)殖戶的排放行為。

4.4 廣泛推廣PPP模式,因地制宜地解決糞污處置問題

蒲江項目為畜禽糞污資源化利用提供了一條新的思路,在全國范圍有一定的推廣價值。但是蒲江案例的實施又有其自身的特點,不能生搬硬套。目前來看,PPP項目應(yīng)用于全國主要面臨以下幾方面的挑戰(zhàn):首先,要拓展該模式的適用范圍。蒲江案例說明,該模式主要適用于小區(qū)域內(nèi)種養(yǎng)結(jié)合的情況,種植戶主要以種植經(jīng)濟(jì)作物為主,特別適用于南方農(nóng)村,地形復(fù)雜、村民居住分散、沼肥轉(zhuǎn)運成本較高的情況,適用條件相對苛刻,因此要想在全國范圍推廣就需要進(jìn)一步研究如何拓展適用范圍。其次,要以培養(yǎng)農(nóng)戶良好的沼肥使用習(xí)慣為前提。在蒲江案例中,PPP項目實施前,當(dāng)?shù)卣鸵阎嘏囵B(yǎng)農(nóng)戶的用肥習(xí)慣。項目開展后,政府又進(jìn)一步通過補貼的方式刺激農(nóng)戶的用肥意愿,最高可以補貼沼肥市場價格的50%。對于沼肥的穩(wěn)定需求是PPP項目持續(xù)運行的關(guān)鍵,所以如何培養(yǎng)農(nóng)戶良好的用肥習(xí)慣是該模式推廣的又一挑戰(zhàn)。最后,需要因地制宜制定PPP實施方案,結(jié)合推廣地區(qū)的財政水平、地形特點、人均收入和養(yǎng)殖數(shù)量等因素重新設(shè)計項目條款,不能原封不動照搬蒲江案例經(jīng)驗。只有上述問題得到解決,再輔以政府有效的監(jiān)管,才能保證PPP項目的順利落地和持續(xù)運行,真正成為解決畜禽糞污處置的有效手段。

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[13]農(nóng)業(yè)部科教司,第一次全國污染源普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.第一次全國污染源普查畜禽養(yǎng)殖業(yè)源產(chǎn)排污系數(shù)手冊[M].北京：[出版者不詳]，2009:66.[Ministry of Agriculture,Leading Group Office of the First National General Investigation of Pollution Sources.Producing and Discharging Waste Coefficient Handbook From Livestock and Poultry Breeding Source[M].Beijing：[s.n.],2009:66.]

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(責(zé)任編輯： 許 素)

Introduction of Public-Private-Partnership (PPP) Into Comprehensive Utilization of Livestock Waste From Rural Livestock Keepers.

GU Xiao-ming1, XING Ke-xia2,YI Li-jun3, CHEN Yu-qiao4, LIU Qing-yang1, XU Xiang-bo1, GAO Shang-bin2, MA Zhong1

(1. School of Environment & Natural Resources, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2. Rural Energy & Environment Agency, Ministry of Agriculture, Beijing 100125, China;3. Center for Testing of Soil and Fertilizers of Chengdu, Sichuan Provincial Agricultural Department, Chengdu 610041, China;4. Appraisal Center for Environment Impact Assessment of Beijing, Beijing 100089, China)

Small-sized private livestock farms in the rural areas discharge quite a large volume of livestock wastes, contributing significantly to the agricultural non-point source pollution. As the farms are widely scattered in distribution, it is very hard and costly to exercise overall environmental supervision and pollution control. And what is more, so far no effective livestock waste treatment technologies or policies are available for extension. In recent years, a waste recycling pattern of pigsty-biogas digester-orchard has become an effective way to alleviate livestock waste pollution. However, this pattern depends mainly on government subsidies, which in turn leads to low efficiency of government financial funds. The public-private-partnership (PPP), as a new financing mechanism, has been developing the fastest in public services supply, and mainly applied to the construction of large-scale infrastructure, rather than such small projects as livestock waste treatment or transfer. In light of the above, this paper aims to explore whether or not PPP can be introduced into small-scale farms′ livestock waste transfer projects. A case study was carried out of the PPP model demonstration in Pujiang County. Through cost-benefit analysis of the Pujiang case, economic feasibility of the PPP project of handling and treating livestock waste from small-sized livestock farms and environmental benefits it may create were discussed. Suggestions on improving the PPP system for small-scale projects are brought forth, in anticipation of initiating innovative thoughts for comprehensive utilization of livestock wastes from small scaled livestock farms.

public-private-partnership (PPP)； scattered livestock farms； comprehensive utilization of livestock waste； cost-benefit analysis

2016-10-17

中國人民大學(xué)重大規(guī)劃項目(16XNLG07)

X22

A

1673-4831(2017)01-0062-08

10.11934/j.issn.1673-4831.2017.01.009

谷曉明(1986—)，女，天津市人，博士生，主要從事環(huán)境價格研究。E-mail： glory0118@163.com

① 通信作者E-mail: nybstzzhbc@163.com