湖南省委農(nóng)辦、省農(nóng)委副主任 劉益平

認(rèn)清農(nóng)村改革發(fā)展形勢(shì)謀劃做好新時(shí)期農(nóng)經(jīng)工作

湖南省委農(nóng)辦、省農(nóng)委副主任 劉益平

一、把當(dāng)前形勢(shì)認(rèn)清

現(xiàn)在各地農(nóng)經(jīng)戰(zhàn)線上有不少老面孔，也有很多新面孔。無(wú)論是“老兵”，還是“新兵”，都要了解經(jīng)管工作的歷史和來(lái)龍去脈，弄清楚發(fā)展趨勢(shì)，特別是在當(dāng)前各級(jí)面臨機(jī)構(gòu)改革的巨大壓力下，把這些問題搞明白，有利于大家統(tǒng)一思想、認(rèn)清形勢(shì)、增強(qiáng)信心。一是從歷史沿革中認(rèn)清形勢(shì)。經(jīng)管機(jī)構(gòu)誕生于建國(guó)初期，人民公社化后經(jīng)管工作主要承擔(dān)“四大管理加分配”職能。到上世紀(jì)70年代末，小崗村探索“大包干”引出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，湖南省上世紀(jì)80年代初實(shí)行“分田到戶”后，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生重大調(diào)整，經(jīng)管職能曾一度被弱化。上世紀(jì)90年代，隨著農(nóng)村合作基金會(huì)興起、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管工作得到重視，經(jīng)管職能再次加強(qiáng)。上世紀(jì)末，撤銷農(nóng)村合作基金會(huì)后，經(jīng)管工作再次陷入低谷。本世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)稅取消、國(guó)家加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，經(jīng)管機(jī)構(gòu)及職能又得到加強(qiáng)，省里減負(fù)辦單列，從省到縣都改名為經(jīng)管局，市州經(jīng)管局升格為副處級(jí)。伴隨著農(nóng)村改革發(fā)展不同歷程，經(jīng)管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)沉浮，形成了現(xiàn)有格局，但縱觀歷史，經(jīng)管工作從未消亡，從未被忽視，并且越來(lái)越受到重視。二是從中央精神及省委要求中認(rèn)清形勢(shì)。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我們黨農(nóng)村政策的重要基石。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，就是這種特殊制度安排的產(chǎn)物，從根本上講，經(jīng)管工作主要是落實(shí)黨在農(nóng)村的基本政策，維護(hù)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。2016年4月，習(xí)近平總書記專程考察小崗村并召開農(nóng)村改革座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。這釋放了一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，鞏固農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，仍是農(nóng)村改革的重中之重。作為農(nóng)村土地承包管理工作機(jī)構(gòu)，經(jīng)管部門責(zé)任重大、使命光榮。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央部署的農(nóng)村改革任務(wù)，不少由經(jīng)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與。2015年省委深改組、農(nóng)改組安排了19項(xiàng)農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)，省農(nóng)委牽頭8項(xiàng)，其中經(jīng)管承擔(dān)6項(xiàng)；2016年省委農(nóng)改組《工作要點(diǎn)》安排了17項(xiàng)改革任務(wù)，省農(nóng)委牽頭6項(xiàng)，其中經(jīng)管承擔(dān)4項(xiàng)，所以說經(jīng)管系統(tǒng)承擔(dān)的改革任務(wù)十分繁重。隨著農(nóng)村改革不斷深入，經(jīng)管地位和作用將越顯重要。三是從機(jī)構(gòu)改革中認(rèn)清形勢(shì)。本輪機(jī)構(gòu)改革參照農(nóng)業(yè)部經(jīng)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，原省經(jīng)管局、省減負(fù)辦整合成一個(gè)處室、一個(gè)服務(wù)站。盡管撤銷了局，但力量沒有削弱，職能得到了加強(qiáng)。以前經(jīng)管系統(tǒng)工作任務(wù)重、缺手段，無(wú)項(xiàng)目、無(wú)資金；現(xiàn)在既強(qiáng)化了職能又多了抓手，比如家庭農(nóng)場(chǎng)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民合作社等項(xiàng)目都是從無(wú)到有、從少到多。這些抓手確保了各項(xiàng)工作職能能夠更好履行。這充分說明，省委、省政府以及農(nóng)委黨組對(duì)經(jīng)管工作的高度重視，也日益凸顯出經(jīng)管工作在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)上的基礎(chǔ)性作用。市州經(jīng)管機(jī)構(gòu)改革模式不一，有的既設(shè)了科，也設(shè)了站，有的只設(shè)了站，但總體來(lái)說，市州經(jīng)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍保持穩(wěn)定，有的力量得到加強(qiáng)。從縣級(jí)來(lái)看，48個(gè)縣市區(qū)保留了正科級(jí)，63個(gè)縣市區(qū)由正科級(jí)降為副科級(jí)，有個(gè)別縣撤銷了經(jīng)管機(jī)構(gòu)，其職能并入農(nóng)業(yè)局。縣鄉(xiāng)經(jīng)管力量雖一定程度減弱，但隊(duì)伍沒有散、工作沒有丟。目前，全省經(jīng)管系統(tǒng)還有7000多人的工作隊(duì)伍，仍然可以大有作為。因此，我們一定要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、認(rèn)清大勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)做好經(jīng)管工作的信心。

二、把工作重點(diǎn)突出

經(jīng)管工作主要承擔(dān)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理任務(wù)。這其中包含的內(nèi)容很多，比如土地關(guān)系、資產(chǎn)關(guān)系、組織關(guān)系、權(quán)益關(guān)系等等，要確保各項(xiàng)工作得到落實(shí)，就必須厘清工作邊界，突出工作重點(diǎn)。當(dāng)前，要做好5篇文章。

一是農(nóng)村土地承包管理要做好確權(quán)文章。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的任務(wù)已經(jīng)十分明確，2017年要全面完成。到2016年底，全省共完成確權(quán)面積2536.9萬(wàn)畝，占承包面積的50.5%，任務(wù)完成還沒有過半。進(jìn)度不快主要是底圖問題。省委、省政府一直要求，各地要按照“縣為主體”原則，由縣市區(qū)黨委、政府與省國(guó)土資源廳銜接，盡快獲取底圖，確保工作順利推進(jìn)。確權(quán)涉及很多遺留問題的處置，總體原則是，在大的政策框架之下，主要依靠基層，讓農(nóng)民自己去決策，但底線是不能引發(fā)農(nóng)民上訪、影響農(nóng)村穩(wěn)定。

二是農(nóng)民合作社要做好規(guī)范文章。這幾年農(nóng)民合作社發(fā)展速度很快，目前已經(jīng)達(dá)到6.2萬(wàn)家。在發(fā)展初期，擴(kuò)大規(guī)模很有必要，但井噴式的數(shù)量增長(zhǎng)同時(shí)也帶來(lái)了“僵尸”合作社、假冒合作社等諸多問題，到了必須加以規(guī)范的時(shí)候了。前段時(shí)間，對(duì)幾個(gè)市州的家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些地方，沒有把合作社和企業(yè)的概念弄清楚。農(nóng)民合作社與企業(yè)的區(qū)別，關(guān)鍵看是否把農(nóng)民組織帶動(dòng)起來(lái)，是否讓農(nóng)民從中得到分紅，是否為農(nóng)民生產(chǎn)搞好了服務(wù)。下一步，各地要重點(diǎn)抓好合作社的規(guī)范建設(shè)，省里將重點(diǎn)對(duì)國(guó)家級(jí)和省級(jí)示范社進(jìn)行規(guī)范清理，對(duì)不符合規(guī)定要求的進(jìn)行摘牌。

三是家庭農(nóng)場(chǎng)要做好發(fā)展文章。家庭農(nóng)場(chǎng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的基礎(chǔ)，當(dāng)前還處于發(fā)展初期，基層積極性很高，我們也鼓勵(lì)支持發(fā)展。發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，絕不是淡化合作社、取代專業(yè)大戶，但要把家庭農(nóng)場(chǎng)與專業(yè)大戶、合作社的關(guān)系搞清楚。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些專業(yè)大戶、合作社承包幾千畝地，按工廠車間方式分片區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，產(chǎn)量、效益都不高。農(nóng)業(yè)區(qū)別于工業(yè)生產(chǎn)最大的特點(diǎn)是，農(nóng)作物有人工培育、自然生長(zhǎng)的過程，最適合的方式是家庭經(jīng)營(yíng)，這也是中央文件把家庭經(jīng)營(yíng)放在四種經(jīng)營(yíng)（家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)）首位的原因所在。今后超大規(guī)模的種糧合作社，要引導(dǎo)按照適度規(guī)模要求，把經(jīng)營(yíng)地塊分成若干單元，交給家庭農(nóng)場(chǎng)耕種，合作社主要提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)。

四是“三資”管理要做好探索文章。管好“三資”是經(jīng)管的老本行，也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。2016年中央一號(hào)文件明確，到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。目前，資興市、武陵區(qū)正在整縣推進(jìn)試點(diǎn)，各地也要爭(zhēng)取主動(dòng)、積極試點(diǎn)，加快資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革。當(dāng)前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要應(yīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、資源資產(chǎn)豐富的城郊村和城中村。株洲醴陵珊田村是城郊村，有3700多萬(wàn)集體資產(chǎn)，全部量化到了成員，并頒發(fā)股權(quán)證，村里成立了投資集團(tuán)公司，村黨委、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織“三駕馬車”并駕齊驅(qū)，產(chǎn)權(quán)制度改革開展有聲有色?，F(xiàn)在很多村只有黨支部、村委會(huì)，沒有集體經(jīng)濟(jì)組織。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革一定要把集體經(jīng)濟(jì)組織建起來(lái)，特別是有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村。省委、省政府對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度重視，2014年專門出臺(tái)了《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見》，明確了發(fā)展的目標(biāo)和舉措。省里扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展已有3年，各地要總結(jié)推薦村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的典型和模式，以指導(dǎo)其他村的發(fā)展。2016年，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的實(shí)施意見（試行）》，規(guī)定貧困村集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到4萬(wàn)元以上，才能脫貧。2015年全省有27242個(gè)村集體經(jīng)營(yíng)性收入在4萬(wàn)元以下（包括空白村），比例達(dá)到64%，預(yù)估貧困村的比例還要高，并村后全省行政村24099個(gè)，集體經(jīng)濟(jì)的底數(shù)省經(jīng)管處正在組織摸底，估計(jì)空殼村及4萬(wàn)元以下的比例會(huì)下降，但任務(wù)依然很重。發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)主要有物業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)三種模式，從大面上來(lái)講，很多村不具備這些條件，所以必須探索新的路徑。為確保村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增收，農(nóng)委研究決定，開展農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)，目前已起草了相關(guān)暫行辦法，正準(zhǔn)備以省農(nóng)委、省財(cái)政廳的名義發(fā)文組織實(shí)施，先從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目試點(diǎn)，將項(xiàng)目資金的50%作為村集體股金，每年固定分紅比例為股金的10%，分紅期10年，試點(diǎn)成功后，再逐步擴(kuò)大范圍。

五是農(nóng)民維權(quán)監(jiān)管要做好落實(shí)文章。在上世紀(jì)末農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重時(shí)期，減負(fù)工作發(fā)揮了重要作用，本世紀(jì)以來(lái)，隨著強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，減負(fù)的范圍、邊界發(fā)生了很大變化，以前只管收，現(xiàn)在既管發(fā)、又管收，減負(fù)工作的內(nèi)容和重點(diǎn)也要隨之調(diào)整，特別是今年來(lái)開展了“雁過拔毛”式腐敗問題專項(xiàng)整治，減負(fù)工作顯得更為重要。在維權(quán)監(jiān)管方式上，要更多調(diào)動(dòng)基層積極性，重點(diǎn)針對(duì)一些共性問題進(jìn)行查處。同時(shí)，還要積極參與其他事項(xiàng)，凡屬工作范疇內(nèi)，尤其是農(nóng)村集體土地制度改革等重大事件都要認(rèn)真研究、主動(dòng)參與、積極配合。比如正在試點(diǎn)的宅基地制度改革，即將啟動(dòng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革等，要參與進(jìn)去，促進(jìn)政策協(xié)調(diào)配套，保護(hù)集體成員權(quán)益。

三、把經(jīng)管體系建好

一直以來(lái)，中央及省委、省政府對(duì)經(jīng)管體系建設(shè)高度重視。目前，省、市、縣機(jī)構(gòu)改革基本到位，但經(jīng)管體系建設(shè)還在路上。要把這個(gè)體系建好、理順，關(guān)鍵要抓好三個(gè)方面。一是要明確職責(zé)分工。省里處站分設(shè)，6個(gè)市科站并行，有的縣既有服務(wù)站或服務(wù)中心，還在農(nóng)業(yè)局設(shè)了股。過去一個(gè)機(jī)構(gòu)干的事分成了兩個(gè)，容易出現(xiàn)職責(zé)不清、工作交叉、多頭指揮、難以對(duì)接等問題，一定程度影響工作。新的機(jī)構(gòu)有一個(gè)磨合期，當(dāng)務(wù)之急，要盡快明確職責(zé)分工，把人、崗、責(zé)定下來(lái)，確保工作運(yùn)行順暢。省農(nóng)委黨組對(duì)經(jīng)管處、經(jīng)管站的職責(zé)定位非常明確，業(yè)務(wù)歸口處里，有分有合。各地在職責(zé)分工上，一定要樹立大局意識(shí)，從有利于工作的角度出發(fā)，共同把事情辦好。二是要完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。經(jīng)管機(jī)構(gòu)設(shè)置問題引起了省領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2016年5月份，省委派出督查組，就農(nóng)村改革開展了專項(xiàng)督查，并在省委深改組會(huì)議上進(jìn)行了通報(bào)，其中專門指出了經(jīng)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的問題，我們就機(jī)構(gòu)改革后經(jīng)管機(jī)構(gòu)完善問題向省政府作了專題匯報(bào)，省領(lǐng)導(dǎo)明確批示，要求省編辦研究辦理，我們正在與省編辦銜接。目前省里正在湘潭和岳陽(yáng)市開展事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，兩個(gè)市的經(jīng)管部門要抓緊向當(dāng)?shù)攸h委、政府和編辦匯報(bào)，爭(zhēng)取有一個(gè)好的結(jié)果。當(dāng)前，問題最突出的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，經(jīng)管機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一、級(jí)別不一致、人員不齊備，工作很難落地。各地要積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府支持，不斷充實(shí)經(jīng)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。同時(shí)，還要探索更科學(xué)有效的管理模式。比如，澧縣、衡南、石門等縣采取直管模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管人員收歸縣統(tǒng)管。這種模式既留住了業(yè)務(wù)骨干，又得到了經(jīng)費(fèi)保障，工作運(yùn)行比較順暢，值得各地借鑒推廣。三是要增強(qiáng)服務(wù)能力?，F(xiàn)在經(jīng)管有項(xiàng)目了，有手段了，項(xiàng)目很重要，是推進(jìn)工作的抓手，但絕不能唯項(xiàng)目論，滿足于年初安排、年中檢查、年底考核的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，而是要圍繞研究生產(chǎn)關(guān)系這一主業(yè)，做好規(guī)劃、當(dāng)好參謀、抓好指導(dǎo)、多出點(diǎn)政策，達(dá)到以項(xiàng)目推動(dòng)工作的目的。經(jīng)管部門的同志既要接“天線”，又要接“地氣”，要學(xué)習(xí)農(nóng)村政策、學(xué)習(xí)法律法規(guī)，把中央的精神和要求爛熟于心，同時(shí)多深入田間地頭，開展調(diào)查研究，掌握農(nóng)村實(shí)情，提高業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力。機(jī)構(gòu)改革后，一批“老經(jīng)管”交流到了其他崗位，客觀來(lái)講，工作延續(xù)性確實(shí)受到了一定影響，但還要看到，不少年輕同志加入了經(jīng)管隊(duì)伍，更有活力、更有激情。經(jīng)管崗位比較特殊，政策性比較強(qiáng)，對(duì)新進(jìn)來(lái)的同志，一定要加大培訓(xùn)力度，省里力爭(zhēng)兩年內(nèi)把縣市區(qū)經(jīng)管負(fù)責(zé)同志輪訓(xùn)一遍，市縣也要組織開展多形式的培訓(xùn)。同時(shí)，經(jīng)管部門要充分利用各類媒體資源，加強(qiáng)工作宣傳和政策解讀，擴(kuò)大經(jīng)管工作的影響力。