中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 祝衛(wèi)東 劉 洋

2017年中央一號文件解讀牢牢把握農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 祝衛(wèi)東 劉 洋

2017年中央一號文件開宗明義，“經(jīng)過多年不懈努力，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段”。這是中央對當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢作出的重大判斷?；仡櫢母镩_放以來近40年的歷程，每當農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求發(fā)生重大變化，中央都及時對農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢作出科學判斷、出臺重大舉措。這次，中央從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新的歷史階段的實際出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，作出深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的重大決策。這是做好當前和今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的行動指南，必須深刻領(lǐng)會中央決策部署的精神實質(zhì)，切實把工作重心盡快轉(zhuǎn)到推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線上來，準確把握總體要求和內(nèi)涵要義，確保農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革沿著正確方向扎實穩(wěn)妥推進。

一、把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線是新的歷史階段的必然要求

近些年，各地區(qū)各部門認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，切實加強“三農(nóng)”工作，不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，積極推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展是一步一個新臺階，已站在新的歷史高點。從2004年到2015年，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)十二連增，1996 年我國糧食產(chǎn)量首次突破10000億斤，2011年突破11000億斤，2013年又突破了12000億斤大關(guān)，并連續(xù)4年穩(wěn)定在12000億斤以上。從2000年到2016年，農(nóng)民收入增速連續(xù)七年持續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)居民收入比從1999年的最高點3.33：1不斷下降，2014年這一指標已降至“3”倍以下，2016年又降到2.72：1，是新世紀以來城鄉(xiāng)居民人均收入倍差最小的一年。農(nóng)村公共建設(shè)和社會保障加快改善，鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)進入快車道，農(nóng)村生產(chǎn)生活有了明顯改觀。

與此同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在動因也在發(fā)生重大而深刻的變化，出現(xiàn)了一些新情況新問題，有些不僅是量的變化，還具有質(zhì)變的意味。

一是宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動能不足的問題更加顯現(xiàn)?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，增速降擋回落。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟是宏觀經(jīng)濟的重要組成部分，伴隨經(jīng)濟增速下行，農(nóng)產(chǎn)品需求增長和城鎮(zhèn)化帶動就業(yè)都受到明顯影響，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“引擎”也降擋減力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展特別是農(nóng)民增收進入“減速帶”。全國農(nóng)民人均可支配收入，2013年增長16%，2014年增長9.5%，2015年增長7.4%，2016年增長6.2%。從結(jié)構(gòu)看，支撐農(nóng)民增收的工資性收入和經(jīng)營凈收入“兩大動力”同步衰減，受財政收入增速下滑影響，轉(zhuǎn)移凈收入也難有大的增加，盡管農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)正在興起，但還未成為新的接續(xù)動力，農(nóng)民收入下滑勢頭可能還將持續(xù)，很難說已經(jīng)見底。

二是農(nóng)產(chǎn)品需求格局發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理的問題更加顯現(xiàn)。隨著農(nóng)業(yè)特別是糧食連年豐收，農(nóng)產(chǎn)品供求由一個時期以來常說的供求緊平衡，轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣笃胶?、個別品種供大于求，總量矛盾緩解、結(jié)構(gòu)問題突出。從總量供求看，2010年以來，我國稻谷、小麥、玉米三大主糧總產(chǎn)量增產(chǎn)15%以上，消費量上漲不到6%。玉米產(chǎn)大于求的矛盾尤其突出，2015年全國玉米產(chǎn)量4491.6億斤，而2015年玉米消費僅為3500億斤，產(chǎn)大于銷近千億斤，再加上替代品進口，許多地方庫存爆滿，存不下、銷不動，2016年庫存繼續(xù)增加。同時，棉花、油料等其他大宗農(nóng)產(chǎn)品加上進口，市場上也都呈供大于求的狀態(tài)。農(nóng)產(chǎn)品總體供求寬松、價格低迷成為基本面，這不是年度性短期性現(xiàn)象，而是當前和今后一個時期農(nóng)產(chǎn)品供求格局的階段性持續(xù)性特點。從供需結(jié)構(gòu)看，2010年我國人均GDP不到4500美元，目前已超過8000美元，這是一個由中低收入國家向中高收入國家邁進的關(guān)鍵期，也是一個溫飽過后追求消費質(zhì)量的轉(zhuǎn)變期，農(nóng)產(chǎn)品的綠色安全、有機高端、個性品牌需求快速上升，大路貨、低端產(chǎn)品消費明顯下降。消費需求急劇升級，而生產(chǎn)結(jié)構(gòu)跟不上消費變化，這造成一方面大量普通農(nóng)產(chǎn)品積壓賣難，另一方面優(yōu)質(zhì)高端農(nóng)產(chǎn)品又供不應(yīng)求，供求結(jié)構(gòu)嚴重錯位。國內(nèi)游客到海外搶購奶粉，一度引發(fā)別人的恐慌和歧視，而國內(nèi)奶粉卻不好銷、賣不動，就是這方面問題的直觀體現(xiàn)。

三是農(nóng)業(yè)國際競爭形勢發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式不適應(yīng)的問題更加顯現(xiàn)。我國農(nóng)業(yè)參與國際競爭在很多領(lǐng)域原來是有比較優(yōu)勢的，2005年是一個“分水嶺”，之前我國農(nóng)產(chǎn)品是出得多、進得少，之后反過來了，成了逆差國。特別是近年來隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，我們的優(yōu)勢迅速喪失。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)勞動力成本年均上漲20%以上，土地成本（流轉(zhuǎn)價格）年均上漲25%以上，糧棉油生產(chǎn)成本年均增長10%以上。這導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)原有的低生產(chǎn)成本優(yōu)勢在“十二五”時期發(fā)生逆轉(zhuǎn)，原來低一塊，現(xiàn)在高一截。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀高，再加上人民幣匯率升值和國際海運價格下降，導(dǎo)致國內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價格明顯倒掛，農(nóng)產(chǎn)品進口壓力空前加大。如何轉(zhuǎn)變以勞動力投入為主的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營方式，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力成為一個重大而緊迫的課題。

四是資源環(huán)境狀況發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)的問題更加顯現(xiàn)。多年的農(nóng)業(yè)資源過度利用，帶來土地超墾過牧、地下水超采、土地重金屬污染、水土流失加劇、面源污染加重，嚴重影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也成為影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素。我國化肥利用率不到40%，農(nóng)藥利用率為35%，農(nóng)膜殘留率高達40%。全國70%以上的江河湖泊受到污染，上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。地下水超采嚴重，華北平原形成了6.7萬平方公里的地下水超采漏斗區(qū)。我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載能力已近極限，粗放發(fā)展、竭澤而漁的發(fā)展路子已經(jīng)走到盡頭。

分析這些困難和挑戰(zhàn)，有宏觀經(jīng)濟下行、農(nóng)業(yè)國際競爭加劇等外部因素影響，但更多的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)部的生產(chǎn)、經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等供給結(jié)構(gòu)出了問題，跟不上需求結(jié)構(gòu)和外在環(huán)境的變化。這對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作是一個嚴峻考驗，也蘊含著重大機遇。逆水行舟、不進則退，如果方向不對、主線不準，就可能會陷入停滯徘徊，甚至滑坡倒退；只有對癥下藥，從供給側(cè)著手、在體制機制上發(fā)力，調(diào)整優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級、鳳凰涅槃。

2016年3月，習近平總書記在參加全國人大湖南代表團審議時明確指出，新形勢下，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。2016年中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記又專門就深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行深刻闡述，并將其作為2017年深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的4項重點任務(wù)之一。今年一號文件強調(diào)必須順應(yīng)新形勢新要求，堅持問題導(dǎo)向，調(diào)整工作重心，深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面。在新的歷史階段，我們要牢牢把握住推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，抓住機遇，迎難而上，實現(xiàn)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的根本性突破，開辟農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新境界。

二、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要把握三個關(guān)鍵

近幾年，各地區(qū)各部門在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面進行了很多積極探索，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開了頭、有進展，但這項改革不是一年兩年，而是一個長期的過程，到底應(yīng)該怎么認識、怎么理解、怎么把握，還需要在發(fā)展目標上再聚焦，在工作路數(shù)上再理清。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。這里，特別要注意把握住三個關(guān)鍵點。

一是把握住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目標。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標。保障有效供給，既包括數(shù)量上的平衡，又包括質(zhì)量上的提升，還包括形成動態(tài)內(nèi)生對接需求的供給方式，要通過去除無效供給、減少低端供給，增加有效供給、拓展高端供給，實現(xiàn)均衡穩(wěn)定供給。農(nóng)民增收是“三農(nóng)”政策的核心目標，是以人民為中心發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有獲得感，不能讓農(nóng)民瞎忙活不增收。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終是要實現(xiàn)供需的雙贏，不僅是要滿足消費需求，實現(xiàn)有效供給，農(nóng)民還要可以增收致富、過上體面生活。只有供需雙贏，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才能謂之成功，也才具有經(jīng)濟上的可持續(xù)性，才符合社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求。

二是把握住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向。

推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向。提高供給質(zhì)量，前提是堅持市場導(dǎo)向。市場需求的變化就是農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量提升的方向，忽視這個導(dǎo)向，就會無的放矢、徒勞無功，甚至緣木求魚、南轅北轍。要跟上當前消費需求升級的節(jié)奏和步伐，把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置，不僅滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，還要滿足對農(nóng)業(yè)觀光休閑等服務(wù)性需求，滿足對良好生態(tài)的綠色化需求。提高供給質(zhì)量，關(guān)鍵是提高綜合效益和競爭力。要堅持質(zhì)量興農(nóng)，狠抓農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建、質(zhì)量安全監(jiān)管，推動優(yōu)勝劣汰、實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。要加快農(nóng)業(yè)科技進步，增加農(nóng)業(yè)供給的科技含量，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。要堅持效益強農(nóng)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，全面提高農(nóng)業(yè)整體效益，讓農(nóng)業(yè)成為有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。提高供給質(zhì)量，基礎(chǔ)是推行綠色生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)是與大自然最親近的產(chǎn)業(yè)，土地、水、陽光、空氣都影響著農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，只有珍惜利用好農(nóng)業(yè)資源、治理維護好生態(tài)環(huán)境，才能為質(zhì)量提升奠定堅實基礎(chǔ)。資源環(huán)境生態(tài)破壞起來容易，修復(fù)起來難，需要長期的經(jīng)營和維護。要推行綠色生產(chǎn)方式，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)，從源頭上把好農(nóng)業(yè)供給的質(zhì)量關(guān)。

三是把握住農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本途徑。

推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)供給領(lǐng)域的一場深刻革命，涵蓋范圍廣、觸及層次深。不是只注重治標的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是注重治本的改革創(chuàng)新；不是只在農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量上做加減法、求一時的供求均衡，而是重在優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源要素配置上做文章，形成供求動態(tài)均衡的長效機制。當前面臨的很多結(jié)構(gòu)性矛盾和問題，背后大都有政府和市場關(guān)系錯位、農(nóng)業(yè)資源要素錯配的因素。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要通過改革創(chuàng)新，理順政府和市場關(guān)系，激活市場、激活要素、激活主體，改造和提升農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)動能，培育和增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新的動能。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的范圍遠遠超出了一般意義上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是貫穿農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條、全產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的整體性調(diào)整變革。從縱向看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域是重點，但決不局限于生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)，特別是農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運、營銷領(lǐng)域的調(diào)整變革都涵蓋其中。從橫向看，調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給、滿足農(nóng)產(chǎn)品需求是重點。但也不局限在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，還包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。比如，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進三次產(chǎn)業(yè)融合，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的全方位調(diào)整變革，都是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

三、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須守住三條底線

守住底線才能把牢主線。一旦底線守不住，主線肯定會受到?jīng)_擊、難以為繼。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是“三農(nóng)”領(lǐng)域的一場深刻變革，處理好政府和市場關(guān)系、協(xié)調(diào)好各方面利益，都會有陣痛、有風險，既要勇于承受改革陣痛，又要盡力降低改革成本、積極防范改革風險，最重要的是堅決守住三條底線，不能在方向上出偏差，不能犯顛覆性錯誤。

要確保糧食生產(chǎn)能力不降低。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要部分地區(qū)調(diào)減玉米越區(qū)種植，壓減供過于求的品種，但要保持糧食生產(chǎn)總體穩(wěn)定，不能一哄而上搞減糧擴經(jīng)，堅決避免陷入糧食“多了砍、少了趕”怪圈。要深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴守耕地紅線，確保糧食產(chǎn)能穩(wěn)定并鞏固提高。

要確保農(nóng)民增收勢頭不逆轉(zhuǎn)。農(nóng)民的錢袋子鼓起來了沒有是檢驗農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要尺度，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成不成功，要看供給體系是否優(yōu)化、效率是否提高，更要看農(nóng)民是否增收、是否得到實惠。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革可能有陣痛，但要確保種糧農(nóng)民不吃虧，確保農(nóng)民收入持續(xù)增長，不能重新拉大城鄉(xiāng)收入差距。

要確保農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策舉措，要充分考慮農(nóng)民承受能力，統(tǒng)籌各方面利益，把握好節(jié)奏和力度，決不能損害農(nóng)民權(quán)益。要充分尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)不調(diào)、怎么調(diào)，最終要聽農(nóng)民的，不能搞強迫命令、瞎指揮。要真正讓廣大農(nóng)民切實嘗到農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的甜頭，為農(nóng)村和諧穩(wěn)定注入強大正能量。