穆向麗

臺灣“小地主大佃農”政策解析

穆向麗

為解決農村生產中面臨的農戶平均耕地規(guī)模較小、農業(yè)人口老齡化嚴重、家庭經營缺乏效率、生產成本偏高，土地長期休耕等突出問題，臺灣地區(qū)于2009年5月27日正式推行“小地主大佃農”政策，鼓勵無力或無意耕種的農民或地主出租農地，并輔導大佃農長期承租擴大經營規(guī)模，以期實現“建立老農退休機制，調整農民勞動結構”和“推動農業(yè)經營企業(yè)化，提升農業(yè)競爭力”的目標，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、申請參加“小地主大佃農”政策的條件

小地主是指持有農地的所有權人，且為自然人。

大佃農是指符合當局政策扶持資格且承租農地擴大經營規(guī)模的專業(yè)農民、產銷班、農會、合作社或農業(yè)企業(yè)公司。

申請成為大佃農的專業(yè)農民，年齡應在18歲以上55歲（含）以下，但對于已納入扶持對象的大佃農，其持續(xù)從事經營者致年齡超過55歲者，不在此限。以產銷班、合作社、農會或農業(yè)企業(yè)名義申請加入小地主大佃農政策扶持對象的，不受年齡55歲上限限制。

除了年齡外，專業(yè)農民申請成為大佃農還必須滿足下列條件之一：農業(yè)學校或農業(yè)有關科系畢業(yè)者；實際從事農業(yè)生產滿2年以上者，或依《農業(yè)產銷班設立暨輔導辦法》參加產銷班達2年以上的班員；依《農場登記規(guī)則》登記有案的農場主；參加園丁或漂鳥計劃取得證書之學員，且教育訓練時數累積達40小時以上者；最近5年參加由當局機關、學術機構或農、漁會舉辦的農業(yè)教育訓練累積達40小時以上者。

此外，從事有機作物生產的專業(yè)農民申請成為大佃農除了滿足以上條件以外，還另需符合下列條件之一：目前或曾從事有機作物栽培者，經驗證機構核發(fā)之相關證明書件（包括有機農產品驗證證書、有機轉型期驗證證書、申請有機（含有機轉型期）驗證之合約書或證明文件）；最近5年參加當局機關、學術機構或大專院校舉辦之有機栽培教育訓練累積時數達80小時以上者。

“小地主大佃農”政策對生產者的總體經營規(guī)模下限和不同作物的最低經營規(guī)模均有明確要求。專業(yè)農民的基本要求是作為從事農業(yè)經營之自然人，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已有從事農業(yè)經營的農地（含自有及既有承租之農地）面積達0.5公頃以上。在不同作物的最低經營規(guī)模限定上，分別是水稻、飼料及芻料作物5公頃，果樹、雜糧、蔬菜、花卉、特作、有機作物2公頃。對產銷班、合作社（場）、農會、農業(yè)企業(yè)的基本經營規(guī)模要求是登記有案之產銷班、合法登記之合作社（場）、農會或農企業(yè)法人，于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有從事農業(yè)經營之農地（含自有及既有承租之農地）面積，露天經營達10公頃以上或從事設施經營達5公頃以上。最低種植規(guī)模分別為水稻20公頃，飼料及芻料作物20公頃，果樹、雜糧、蔬菜、花卉、特作、有機作物15公頃。

二、“小地主大佃農”政策對“小地主”的鼓勵措施

依據臺灣地區(qū)《農業(yè)發(fā)展條例》的規(guī)定，2000年1月4日以后訂立的農地租賃合同，已不適用耕地三七五減租條例的規(guī)定，即租期、租金與收回條件均由雙方自行決定，地主沒有土地收不回來之疑慮，可以安心出租農地。想要出租農地的地主，可以攜帶身份證、印章、土地所有權狀或3個月內土地登記謄本，到土地所在地的農會辦理出租登記；欲承租農地的大佃農，可攜帶身份證及印章，到承租土地或戶籍所在地農會辦理，由農會協(xié)助雙方完成租賃媒合。

臺灣地區(qū)還規(guī)定提供“離農獎勵”，對加入農保滿5年且年滿65歲的農民，將農地出租給大佃農后，每個月每公頃可領取2000元新臺幣，最高上限3公頃，即每年7.2萬元新臺幣的獎勵金。對于年滿65歲以上且農保年資達15年以上的農民，將農地全部出租后，仍可維持農保資格并繼續(xù)支領老農津貼，讓老農安心退休。地主出租2006年或2007年連續(xù)休耕農地，租期3年（含）以上并種植獎勵作物的，由政府給付地主40000元新臺幣，大佃農支付地租10000元新臺幣（含）以上，以減輕大佃農租地成本。

三、“小地主大佃農”政策對“大佃農”的扶持措施

1.提供基礎環(huán)境改善補助（2011年改為發(fā)放農地利用改善獎勵金）。主要用于補助大佃農改善承租農地的土壤條件和周邊的生產環(huán)境，使承租農地恢復至適合耕種狀態(tài)。每公頃補貼1萬元，僅補貼1次。對于種植有機作物者，補助設置栽培緩沖帶每公頃最高2萬元。

2. 提供生產設備購置補貼。補助購置生產設備：為提升生產經營效率，對農業(yè)企業(yè)以外的大佃農，按照其生產經營規(guī)模和“小地主大佃農企業(yè)化經營補助基準”規(guī)定，對其購置生產設備或改善生產儲運設施予以補助。其中，產銷班、農會、合作社場補助1/2。專業(yè)農民租期在3年（含）以上且經營規(guī)模達合作社或農會型大佃農者，補助1/2；經營規(guī)模未達合作社或農會型大佃農者，補助1/3。

3. 提供無息或低息貸款。提供農地租金無息貸款和經營資金低息貸款（1%），以便解決大佃農擴大生產經營規(guī)模后的資金需求。其中，專業(yè)農民最高可貸款1千萬元新臺幣、組織型大佃農最高可貸款5千萬元新臺幣，最長20年。

4. 提供農產品認證輔導服務和補助。對大佃農申請吉園圃蔬果及產銷履歷等健康安全的農產品驗證認證提供輔導服務。并提供集團驗證補助和個別驗證補助。

5. 提供組織型天然災害復建貸款。在自然災害發(fā)生后，除農業(yè)企業(yè)外，對專業(yè)農民、產銷班、農會及合作社場按照“農業(yè)天然災害救助辦法”給予災害救助；協(xié)助組織型大佃農按照“農民組織及農企業(yè)天然災害復耕復建貸款要點”規(guī)定申請融資，以便盡快開展復耕，降低農業(yè)損失。

6. 提供活化連續(xù)休耕農地承租獎勵。大佃農承租連續(xù)休耕農地種植糧食、芻料、飼料及有機作物，另給予承租獎勵5000-20000元新臺幣。

7. 提供專業(yè)技術咨詢服務。由各農業(yè)試驗改良場（所）組成“休耕地復耕技術服務團”，推廣種植進口替代作物，具外銷潛力、有機及地區(qū)特產作物，并對于種子、病蟲害防治及生產管理等技術問題提供咨詢及服務。

8. 提供特定品種作物生產訂單。對本地需求量大且主要依靠進口的作物，和農民簽訂生產訂單并予以補助。

四、政策實施效果

據統(tǒng)計數據顯示，截至2014年底，大佃農擴大承租的農地中，總面積的46%用于種植水稻，硬質玉米種植面積由2000年的8.2%提高到17%，地區(qū)特產作物種植比例由2000年的4.9%提高到8%，有效地實現了糧食產量穩(wěn)定、進口替代增加、地區(qū)特產作物外銷潛力提升。截至2015年11月底，專業(yè)農戶數量已達1780人，是2000年的2.5倍；簽約的小地主數量從2000年的8121人增加到了33859人，增長了約4.2倍，越來越多的地主選擇了轉讓農地經營權，將農地出租。專業(yè)農戶經營土地面積從2000年的5649公頃增加到16023公頃，其中，租賃面積由4056公頃增加到13894公頃。專業(yè)農戶平均耕作面積9公頃，近10倍于一般農戶1.1公頃的平均耕作面積。且專業(yè)農戶平均年齡45歲，遠低于一般農戶62歲的平均年齡。由此可見，臺灣地區(qū)通過推行“小地主大佃農”政策，鼓勵無力或無意耕作之老年農民出租農地，并輔導年輕專業(yè)農民或農民團體承租，有效保障了糧食安全，擴大了農業(yè)生產經營規(guī)模，促進了農業(yè)勞力結構年輕化。

（作者單位：農業(yè)部管理干部學院）

國家社會科學基金項目“農業(yè)供給側結構性改革中農戶農地休耕補償機制研究”（項目編號：16CJY044），國土資源部軟科學研究項目“我國農區(qū)城鎮(zhèn)化進程中農戶耕地保護補償機制研究”（編號：201350），北京市社科基金課題：“京津冀生態(tài)文明協(xié)同建設中區(qū)域生態(tài)補償總值量化方法研究”（編號：16LJC009）。