高凌霄，劉黎明

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193）

近年來隨著我國鄉(xiāng)村建設(shè)腳步的加快，城市景觀正逐步向鄉(xiāng)村地區(qū)滲透，如何在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中保護(hù)鄉(xiāng)村景觀特色已然成為我國學(xué)者和政府的重要關(guān)注點(diǎn)[1]。2017年5月住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布 《2017

年列入中央財(cái)政支持范圍的中國傳統(tǒng)村落名單》，自此列入中國傳統(tǒng)村落名錄的村落已達(dá)4 753個(gè)，鄉(xiāng)村景觀保護(hù)工作取得的成果顯著。但是，公眾參與機(jī)制的不完善卻導(dǎo)致實(shí)際保護(hù)過程阻力重重、矛盾頻發(fā)。在我國，雖然許多地區(qū)都相繼開展了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的探索，但往往存在著失效、無序、主體不明確等問題[2-3]。因此如何完善鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的公眾參與機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村景觀保護(hù)決策的公平性和準(zhǔn)確性，已經(jīng)成為我國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程中亟待解決的一個(gè)問題[4]。而明晰鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)主體及其相關(guān)關(guān)系，正是構(gòu)建一個(gè)充分的、有效的公共參與機(jī)制的基礎(chǔ)。

但是，鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的范圍之大，利益相關(guān)者的數(shù)量之多，且保護(hù)行動需由政府主導(dǎo)并由其他利益相關(guān)者配合開展，不同階段下存在著不同的利益相關(guān)關(guān)系，因而具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性[5]。我國對于鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的研究尚處于起步階段，研究多集中于宏觀層面對鄉(xiāng)村景觀保護(hù)原則與方法的探索[6-7]、鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃與評價(jià)[8-10]以及生態(tài)安全格局分析[11-12]等，缺乏在微觀層面對鄉(xiāng)村景觀保護(hù)主體及其行為關(guān)系的探究。因此，本文將以米歇爾的利益相關(guān)者評分法為基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的利益相關(guān)者進(jìn)行識別和分類，最終分階段討論得出鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的復(fù)雜利益相關(guān)關(guān)系，為我國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)公眾參與機(jī)制的構(gòu)建提供理論基礎(chǔ)。

1 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的利益相關(guān)者

1.1 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)利益相關(guān)者的界定

利益相關(guān)者的概念源于企業(yè)管理領(lǐng)域，企業(yè)也曾是利益相關(guān)者理論研究的核心主體，一般來說，利益相關(guān)者的定義有廣義和狹義之分。從廣義的角度來說，非社會性的個(gè)體與群體也是企業(yè)的利益相關(guān)者，因?yàn)槠髽I(yè)活動也影響了這些“個(gè)體或群體”。而從狹義的角度來看，利益相關(guān)者是指那些對企業(yè)生存具有重要影響的個(gè)人或群體[13-14]。而本文采用廣義的利益相關(guān)者定義，將鄉(xiāng)村景觀保護(hù)利益相關(guān)者界定為：在一定的地域和時(shí)間范圍內(nèi)，能夠影響鄉(xiāng)村景觀保護(hù)行動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或是受到保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程所影響的個(gè)體和群體。

1.2 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)利益相關(guān)者的識別與分類

美國學(xué)者米歇爾提出了一種“評分法”來對利益相關(guān)者進(jìn)行識別和分類，可以從合法性、權(quán)力性和緊急性3種屬性來確定利益相關(guān)者。確定型利益相關(guān)者同時(shí)擁有對企業(yè)的合法性、權(quán)力性和緊迫性；預(yù)期型利益相關(guān)者與企業(yè)保持密切聯(lián)系，擁有上述3項(xiàng)屬性中的兩項(xiàng)；潛在型利益相關(guān)者只擁有合法性、權(quán)力性和緊迫性中的一項(xiàng)[15-16]。

與企業(yè)行為相比，鄉(xiāng)村景觀保護(hù)行為所涉及到的利益相關(guān)者范圍更為廣泛。由于鄉(xiāng)村景觀保護(hù)是一個(gè)長期的、系統(tǒng)性的社會集體行動，所以對一定時(shí)期內(nèi)能夠影響鄉(xiāng)村景觀保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的利益相關(guān)者進(jìn)行識別具有至關(guān)重要的意義。本文參考Mitchell等[17]的界定原則，制定針對各個(gè)屬性的評分標(biāo)準(zhǔn)來對鄉(xiāng)村景觀保護(hù)利益相關(guān)者進(jìn)行分類（表1）。

表1 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)利益相關(guān)者評分標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Scoring criteria of rural landscape protection stakeholders

基于對我國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)典型地區(qū)的實(shí)踐調(diào)研，本文從眾多利益團(tuán)體中篩選出12個(gè)利益相關(guān)者：1）政府：包括地方政府、中央政府及相關(guān)職能部門，在鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程中，政府是當(dāng)仁不讓的主體；2）當(dāng)?shù)鼐用瘢褐干钤卩l(xiāng)村景觀保護(hù)范圍內(nèi)的居民，不僅包括本地原住民，同時(shí)也包括那些購買了當(dāng)?shù)刈≌Ｄ晟钣诖说耐鈦碚撸?）投資開發(fā)商：指那些向保護(hù)區(qū)域投入資金進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或者是經(jīng)營活動的社會企業(yè)；4）研究機(jī)構(gòu)和專家：指長期為鄉(xiāng)村景觀保護(hù)提供技術(shù)和理論方法支持的科研機(jī)構(gòu)，以及參與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)項(xiàng)目評審工作的權(quán)威專家；5）媒體：包括地方新聞媒體以及新興的互聯(lián)網(wǎng)自媒體等；6）非政府組織：指涉及到鄉(xiāng)村景觀調(diào)查、保護(hù)和教育傳播等方面的非政府組織，主要有由行業(yè)協(xié)會、學(xué)者、志愿者等組成；7）社會公眾和消費(fèi)者：指鄉(xiāng)村景觀保護(hù)區(qū)域外的社會群體或個(gè)體，包含社會捐贈者、外來游客與消費(fèi)者、自發(fā)形成的文化愛好團(tuán)體等；8）規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)：主要指受政府部門委托編撰相關(guān)保護(hù)規(guī)劃的部門機(jī)構(gòu)；9）當(dāng)?shù)剞r(nóng)林企業(yè)：指在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展的農(nóng)業(yè)企業(yè)及雇工、木材相關(guān)企業(yè)及林業(yè)職工等；10）文化遺產(chǎn)傳承人：包括承載著鄉(xiāng)村文化記憶的文物遺產(chǎn)以及掌握著非物質(zhì)文化遺產(chǎn)相關(guān)類別的文化傳統(tǒng)和技藝的當(dāng)?shù)厝宋铮?1）宗教團(tuán)體：指各類有著共同宗教信仰的教職人員和信教群眾組成的組織；12）生態(tài)環(huán)境：指在鄉(xiāng)村地區(qū)人們的農(nóng)耕勞作與生活起居所緊緊依附的土地、山、水、林、牧、田等自然環(huán)境。隨后，參照表1標(biāo)準(zhǔn)分別對各個(gè)利益相關(guān)者進(jìn)行分類（表2）。

表2 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的利益相關(guān)者Table 2 Stakeholders of the rural landscape protection

鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的確定型利益相關(guān)者包括政府、當(dāng)?shù)鼐用窈屯顿Y開發(fā)商，這部分利益相關(guān)者是鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的核心主體，與保護(hù)行為有極高的相關(guān)關(guān)系，其行為和利益訴求應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)管理者的高度重視。

預(yù)期型利益相關(guān)者包括研究機(jī)構(gòu)與專家、文化遺產(chǎn)傳承人、媒體、本地農(nóng)林企業(yè)、宗教團(tuán)體和生態(tài)環(huán)境，這些利益相關(guān)者與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)有較高的相關(guān)關(guān)系，是保護(hù)行動的主要參與者。并且由于他們的屬性特征各不相同，所以需要保護(hù)管理者因勢利導(dǎo)，分情況進(jìn)行管理。

潛在型利益相關(guān)者包括社會公眾與消費(fèi)者、規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)和非政府組織，這些利益相關(guān)者與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)有一定的相關(guān)關(guān)系，目前的聯(lián)系雖不深，但未來有著成為預(yù)期型利益相關(guān)者的可能。

需要注意的是，參與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程的利益相關(guān)者并非一成不變的，與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)沒有直接關(guān)系的社會團(tuán)體和個(gè)人也可以根據(jù)自身需要，通過市場交易、行政許可和公民權(quán)利等參與到保護(hù)過程中來。并且，利益相關(guān)者類別之間的界限是模糊的，利益相關(guān)者在類與類之間也是動態(tài)變化的。隨著時(shí)間推進(jìn)或是環(huán)境改變，利益相關(guān)者的各個(gè)屬性特征發(fā)生變化，則其類別也將隨之改變。

2 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)階段劃分及利益相關(guān)關(guān)系辨析

從各類保護(hù)實(shí)踐來看，政府是鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的核心主體。由于鄉(xiāng)村景觀的復(fù)雜性，在系統(tǒng)的保護(hù)過程中將不可避免的觸動當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)權(quán)利益，引起既有利益格局的改變，而在當(dāng)前社會環(huán)境中，各類產(chǎn)權(quán)的劃分和處置方式均由法律來規(guī)定[18]。因此，要進(jìn)行系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)，政府勢必要擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。例如，在傳統(tǒng)村落保護(hù)過程中，政府通過制定和施行法律法規(guī)來介入村落發(fā)展，推進(jìn)保護(hù)行動，并通過持續(xù)的資源投入或者是招商引資來達(dá)到最終的保護(hù)目的。

在現(xiàn)有的制度框架下，參考《指導(dǎo)意見》及相關(guān)政策措施實(shí)踐，本文認(rèn)為鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程可以分為3個(gè)階段：第一，調(diào)查與錄入階段，開展村落調(diào)查，全面掌握我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀的數(shù)量、種類、分布和價(jià)值，隨后錄入鄉(xiāng)村景觀保護(hù)名錄，賦予傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)以法定地位；第二，決策階段，協(xié)調(diào)解決村落保護(hù)相關(guān)問題，編制鄉(xiāng)村景觀保護(hù)和利用規(guī)劃，并制定配套政策措施；第三，實(shí)施階段，不僅有日常保護(hù)管理與建設(shè)資金投入，還包括定期對保護(hù)結(jié)果的監(jiān)督反饋和監(jiān)測評估等。在這3個(gè)階段中，第一階段可視為景觀價(jià)值的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定過程，后兩個(gè)階段可視為是保護(hù)目標(biāo)的確定和流程的運(yùn)作過程。由于各階段任務(wù)不同，因此在不同階段政府所面對的利益相關(guān)者和涉及的利益相關(guān)關(guān)系也不同（圖1）。

2.1 調(diào)查與錄入階段

我國傳統(tǒng)文化的根基在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村景觀保留著豐富的歷史建筑、鄉(xiāng)土建筑、文物古跡等文化遺產(chǎn)，具有一定的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)予以重點(diǎn)保護(hù)[19]。而開展鄉(xiāng)村景觀調(diào)查，全面掌握我國鄉(xiāng)村景觀的類型、數(shù)量、分布、價(jià)值及其現(xiàn)存狀態(tài)，并建立保護(hù)名錄，是開展鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的前提。這一階段的保護(hù)流程為：在調(diào)查階段，政府全面鋪開針對鄉(xiāng)村景觀的調(diào)查活動，而媒體和非政府組織自發(fā)組織調(diào)查并采取手段影響政府決策；在初步的調(diào)查認(rèn)定工作結(jié)束后，政府組織專家針對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行評審，合格后錄入保護(hù)名錄并繼續(xù)保護(hù)行動。

政府是鄉(xiāng)村景觀調(diào)查與錄入的發(fā)起者、主導(dǎo)者和實(shí)施者。首先，在調(diào)查階段，政府部門是主力軍，負(fù)責(zé)全國鄉(xiāng)村景觀調(diào)查的組織、實(shí)施和匯總。中央部門負(fù)責(zé)全國鄉(xiāng)村景觀調(diào)查的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督，并開展質(zhì)量抽查、匯總?cè)珖{(diào)查結(jié)果；省級部門制定本行政區(qū)的調(diào)查工作實(shí)施方案，匯總區(qū)域調(diào)查結(jié)果，并對調(diào)查質(zhì)量進(jìn)行審核和驗(yàn)收；縣級主管部門負(fù)責(zé)組織入村調(diào)查，并提出保護(hù)意見。隨后，政府在對調(diào)查結(jié)果初步篩選后交由專家進(jìn)行評審，合格后錄入保護(hù)名錄并開展下一步保護(hù)。在調(diào)查與錄入階段，政府的主要目標(biāo)在于摸清我國鄉(xiāng)村景觀的本底，并賦予有保護(hù)價(jià)值的鄉(xiāng)村景觀以法定地位，從而實(shí)現(xiàn)對我國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)情況的基本掌握和控制。

圖1 鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程中的利益相關(guān)關(guān)系Fig. 1 Bene fi t relationship in the process of rural landscape protection

非政府組織是遺產(chǎn)保護(hù)工作中有利的推手。它對于鄉(xiāng)村景觀調(diào)查的貢獻(xiàn)，主要在于發(fā)掘一些受政府忽視的鄉(xiāng)村文化景觀。這些景觀往往具有一定保護(hù)價(jià)值，但出于種種原因未受到社會和政府部門的重視，然而隨著社會風(fēng)向和政府標(biāo)準(zhǔn)的變化這些區(qū)域也存在成為保護(hù)對象的可能。因此，這種民間自發(fā)的調(diào)查行為，是對政府調(diào)查行動有力的補(bǔ)充。

媒體介入鄉(xiāng)村景觀調(diào)查的主要利益訴求是對公共利益的追求，但其作用具有雙面性。一方面，媒體的介入對調(diào)查結(jié)果起到了補(bǔ)充作用，在信息化的時(shí)代，媒體可以挖掘璞玉、介紹典型，通過其自發(fā)的調(diào)查與傳播，使得一些未受重視的鄉(xiāng)村景觀得到社會的關(guān)注以及相關(guān)部門的重視。但另一方面，媒體的不實(shí)報(bào)道和輿論誤導(dǎo)會對政府工作造成干擾，并產(chǎn)生負(fù)面的社會影響。另外，媒體傳播對于非政府組織而言，也是其提出保護(hù)訴求，引起社會重視的重要途徑。

研究機(jī)構(gòu)與專家的作用是為鄉(xiāng)村景觀的評審提供科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊罁?jù)。專家作為鄉(xiāng)村景觀保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)的評審，對于保護(hù)項(xiàng)目的通過與否起著決定性作用。我國的鄉(xiāng)村文化景觀繁多，從中客觀分析鄉(xiāng)村景觀各項(xiàng)條件，把握鄉(xiāng)村景觀的特殊性和重要性，篩選最有價(jià)值的鄉(xiāng)村景觀來進(jìn)行保護(hù)，是評審專家的責(zé)任。

綜上所述，在調(diào)查階段各個(gè)利益相關(guān)者的利益訴求都相對一致，即掌握我國鄉(xiāng)村景觀現(xiàn)狀并建立鄉(xiāng)村景觀保護(hù)名錄。而媒體對于曝光率的過度追求而產(chǎn)生的不實(shí)報(bào)道將會對政府部門的景觀保護(hù)工作產(chǎn)生阻礙，這是在該階段可能存在的主要沖突。

2.2 決策階段

決策階段的主要工作就是解決保護(hù)過程中出現(xiàn)的矛盾和問題，從而引導(dǎo)鄉(xiāng)村景觀工作持續(xù)有效的開展。而這些問題的解決最終也將反饋落實(shí)到鄉(xiāng)村景觀保護(hù)規(guī)劃中，因此保護(hù)規(guī)劃的編制是鄉(xiāng)村景觀保護(hù)決策的核心內(nèi)容。故本文主要分析規(guī)劃編制中的相關(guān)關(guān)系，其基本流程為：一方面，政府與當(dāng)?shù)鼐用?、宗教團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)與專家、本地農(nóng)林企業(yè)和投資開發(fā)商就當(dāng)?shù)鼐坝^保護(hù)發(fā)展問題協(xié)調(diào)交涉，達(dá)成規(guī)劃編制與政策決策的基本共識。另一方面，政府委托規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)基于這些共識來編制規(guī)劃，而規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)也同時(shí)參考當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)傳承人和社會公眾與消費(fèi)者等一系列基本情況來完成規(guī)劃內(nèi)容的撰寫。該階段各利益相關(guān)者的共同利益訴求在于做出能維持當(dāng)?shù)鼐坝^環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的決策。

在決策過程中，主要涉及利益相關(guān)者包括規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、政府、當(dāng)?shù)鼐用?、研究機(jī)構(gòu)與專家、宗教團(tuán)體、本地農(nóng)林企業(yè)、文化遺產(chǎn)傳承人、社會公眾與消費(fèi)者、生態(tài)環(huán)境。這些利益團(tuán)體，要么希望在規(guī)劃中受益，有興趣在規(guī)劃編制過程中發(fā)表意見和建議；要么受到規(guī)劃政策的直接影響，希望在保護(hù)過程中止損。這些利益相關(guān)者站在自身角度，都有各自的利益訴求，他們的意見是規(guī)劃編制的重要依據(jù)。同時(shí)，部分激進(jìn)的利益相關(guān)者追求利益的決策和行為也可能對規(guī)劃編制產(chǎn)生阻礙，這是各利益相關(guān)者的私人利益訴求和政府所代表的公共利益訴求間的沖突，也是決策階段規(guī)劃編制工作中存在的主要矛盾之一。需要說明的是，非社會性的生態(tài)環(huán)境和部分文化遺產(chǎn)，在沒有外部人員介入的狀況下，無法主動提出自身利益訴求，但它們作為規(guī)劃政策影響的直接承受者，其生存條件和需求是規(guī)劃編制的重要依據(jù)，因此，本文將這兩個(gè)主體納入到鄉(xiāng)村景觀保護(hù)規(guī)劃的利益相關(guān)者范疇。

政府參與保護(hù)規(guī)劃的編制，其作用主要體現(xiàn)在信息提供、監(jiān)督管理和政策制定3個(gè)方面。首先，政府需要搜集各方面的有效信息并形成基本要求傳達(dá)給規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。這些信息包括：該區(qū)域與鄉(xiāng)村景觀保護(hù)相關(guān)的原始數(shù)據(jù)和資料；上級規(guī)劃的限制和要求；政府與當(dāng)?shù)鼐用?、研究機(jī)構(gòu)與專家、當(dāng)?shù)刈诮虉F(tuán)體和本地農(nóng)林企業(yè)這些利益相關(guān)者協(xié)調(diào)交涉所得知的合理需求。其次，政府需要做好對規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理工作。最后，政府應(yīng)當(dāng)做好鄉(xiāng)村景觀保護(hù)規(guī)劃配套政策措施的制定，為保護(hù)行動的實(shí)施做準(zhǔn)備。應(yīng)當(dāng)說，政府的利益目標(biāo)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村景觀保護(hù)的整體目標(biāo)是完全一致的，是公共利益的代表。

一般來說，在保護(hù)規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)是行為主體。地方政府根據(jù)本區(qū)域鄉(xiāng)村景觀的實(shí)際情況，委托規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)編制鄉(xiāng)村景觀保護(hù)規(guī)劃。理想狀況下，規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“翻譯”，其職責(zé)在于將社會的需要“翻譯”成物質(zhì)的環(huán)境，從這一角度來看，其本身沒有明顯自利的利益訴求。在與政府部門的雇傭框架下，準(zhǔn)確考慮分析包括當(dāng)?shù)鼐用?、生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)傳承人和社會公眾消費(fèi)者在內(nèi)的本質(zhì)需求，完成符合社會思潮要求的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)規(guī)劃的編制，即是規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的任務(wù)。簡言之，規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的訴求應(yīng)當(dāng)是社會的訴求，然實(shí)際情況下其個(gè)體訴求往往與社會訴求存在偏差。因此，政府作為雇傭者，應(yīng)當(dāng)做好對于規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理。

當(dāng)?shù)鼐用袷钱?dāng)?shù)匕l(fā)展的主體，是部分鄉(xiāng)村景觀的產(chǎn)權(quán)人，同時(shí)也是鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的對象之一。他們既有獲取經(jīng)濟(jì)利益、改善生活條件的愿望，同時(shí)也有傳承村落文化、延續(xù)鄉(xiāng)村記憶的訴求。

研究機(jī)構(gòu)與專家出于學(xué)術(shù)熱情，對于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境資源、風(fēng)土人情、規(guī)劃政策以及保護(hù)理論等方面有著相當(dāng)?shù)难芯亢土私猓湟庖姾徒ㄗh多從社會積極發(fā)展的角度考慮，并具有專業(yè)性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，因此對于保護(hù)決策的制定而言是一個(gè)極好的參考和依據(jù)。

對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)林企業(yè)而言，鄉(xiāng)村景觀保護(hù)規(guī)劃對于其發(fā)展而言存在極大的限制，這些企業(yè)的利益訴求主要體現(xiàn)在自身經(jīng)營發(fā)展方面，因此在進(jìn)行規(guī)劃制定時(shí)，應(yīng)當(dāng)要考慮這些企業(yè)的觀點(diǎn)和建議。

社會公眾與消費(fèi)者的關(guān)注點(diǎn)則主要在景觀保護(hù)和旅游開發(fā)2個(gè)方面，一方面他們是鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的監(jiān)督者，另一方面也是當(dāng)?shù)芈糜伍_發(fā)的消費(fèi)者和受益者。在進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，需要重視社會公眾與消費(fèi)者的利益訴求，找到開發(fā)與保護(hù)的平衡點(diǎn)。

投資開發(fā)商的投資開發(fā)行為以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的，而保護(hù)規(guī)劃是限制其入侵到當(dāng)?shù)厣鐣б?、文化效益和環(huán)境效益的主要途徑，因此保護(hù)規(guī)劃的編制一定要把握“規(guī)劃先行”的底線，將開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益訴求引導(dǎo)至積極方向。

宗教團(tuán)體有其特殊性，它既是保護(hù)對象，其訴求主要是維持自身的發(fā)展，同時(shí)又具有一定社會影響力和話語權(quán)，因此在規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重處理宗教團(tuán)體的意見和建議。

生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)傳承人都受到鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的直接影響，是鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的主要對象，在編制過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮其本質(zhì)需求，制定出完善且可持續(xù)的保護(hù)方案。

2.3 實(shí)施階段

在實(shí)施階段所涉及到的利益相關(guān)者包括：政府、當(dāng)?shù)鼐用?、投資開發(fā)商、當(dāng)?shù)剞r(nóng)林企業(yè)、宗教團(tuán)體、媒體和非政府組織。近年來，隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，借助旅游開發(fā)來反哺村落保護(hù)已然成為當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)重要選擇[20]，而投資開發(fā)商在開發(fā)過程中也扮演著至關(guān)重要的角色。因此，政府、投資開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用袷潜Ｗo(hù)行為的實(shí)際執(zhí)行者。實(shí)施階段中，各個(gè)利益相關(guān)者共同的利益訴求在于保證決策的執(zhí)行和規(guī)劃政策的實(shí)施，促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村景觀的可持續(xù)發(fā)展。

政府是保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行者，也是保護(hù)行為的監(jiān)督和負(fù)責(zé)人。一般來說，在規(guī)劃編制完成后，政府出臺相應(yīng)的保護(hù)政策，并下達(dá)到村落所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)以撥款資助的方式刺激保護(hù)工作的開展。在規(guī)劃執(zhí)行過程中，政府對當(dāng)?shù)鼐用?、投資開發(fā)商、本地農(nóng)林企業(yè)和宗教團(tuán)體在保護(hù)區(qū)域的活動內(nèi)容、時(shí)間和區(qū)域范圍作出限制，同時(shí)成立專門的保護(hù)組織來開展保護(hù)區(qū)域內(nèi)日常的管理和維護(hù)。作為規(guī)劃的代言人，政府在這一階段的利益目標(biāo)就是促成規(guī)劃的正確實(shí)施和保護(hù)行為的正常開展。

在實(shí)施過程中，當(dāng)?shù)鼐用窬哂须p重身份。首先，當(dāng)?shù)鼐用袷青l(xiāng)村景觀保護(hù)過程的參與者，是保護(hù)行為的主體之一，在實(shí)際保護(hù)過程中，政府的保護(hù)行為和開發(fā)商的建設(shè)活動都需要當(dāng)?shù)鼐用竦呐浜虾蛥⑴c，許多鄉(xiāng)村景觀的日常保護(hù)行為也是由當(dāng)?shù)鼐用窬唧w實(shí)施。其次，當(dāng)?shù)鼐用袷潜Ｗo(hù)規(guī)劃政策實(shí)施的對象，是保護(hù)行為的客體，由于他們是與鄉(xiāng)村景觀接觸最為密切的一部分，同時(shí)也是構(gòu)成鄉(xiāng)村景觀的一部分，其生活狀態(tài)、生產(chǎn)方式等都受到約束和管理。當(dāng)?shù)鼐用裨卩l(xiāng)村景觀保護(hù)過程中被迫投入了各種經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，但同時(shí)也有著改善自身生活條件和經(jīng)濟(jì)狀況的利益需求，因此在規(guī)劃實(shí)施過程中，應(yīng)給予當(dāng)?shù)鼐用襁m當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或權(quán)益，促進(jìn)其保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的積極性。

投資開發(fā)商是實(shí)施過程中不可或缺的建設(shè)主體。一方面，我國保存相對完好的村落往往位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的區(qū)域，政府依靠財(cái)政支出和中央補(bǔ)貼來進(jìn)行保護(hù)建設(shè)，資金壓力過大，需要多元化的資金源，而引入投資開發(fā)商來推動鄉(xiāng)村景觀保護(hù)建設(shè)是當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)重要出路。另一方面，當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)來源單一、經(jīng)濟(jì)收入低下，投資開發(fā)商在進(jìn)行旅游開發(fā)過程中能夠產(chǎn)生很多工作崗位，改善當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)狀況。然不論何時(shí)，投資開發(fā)商的投資目標(biāo)總是利益最大化，其行為不可避免的會對自然環(huán)境、文化遺產(chǎn)造成威脅，同時(shí)與當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生矛盾和糾紛，這是投資開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益訴求與政府所代表的公共利益訴求間的沖突。因此，為了將開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)利益與社會公共利益對接，政府對于投資開發(fā)商的監(jiān)管和控制尤為重要。

其余各利益相關(guān)者在該階段也有各自的利益訴求。媒體在實(shí)施過程中起到不可替代的監(jiān)督作用。媒體的利益目標(biāo)在于取得新聞素材、獲得曝光率，其對于規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在對于鄉(xiāng)村景觀保護(hù)成果的調(diào)查和對保護(hù)過程中不良行為和糾紛的曝光2個(gè)方面。其信息源主要有三：當(dāng)?shù)鼐用?、非政府組織和對保護(hù)對象的調(diào)查。非政府組織自發(fā)開展對鄉(xiāng)村景觀的調(diào)查和保護(hù)，是保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的社會推動者。本地農(nóng)林企業(yè)和宗教團(tuán)體在規(guī)劃實(shí)施過程中主要是作為保護(hù)規(guī)劃的限制對象，由政府部門限制他們在保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)的行為和活動。

3 基于利益相關(guān)者理論的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)策略

湖南安化縣馬路溪村位于資江中游，湘中偏北，雪峰山脈北段，是一個(gè)以山地為主的山區(qū)村落，于2012年12月進(jìn)入中國第一批傳統(tǒng)村落保護(hù)名錄。在傳統(tǒng)村落的保護(hù)建設(shè)方面，馬路溪村由于缺乏投資開發(fā)商的介入，政府擔(dān)負(fù)起了保護(hù)過程中的主要職責(zé)，是一個(gè)典型的由政府主導(dǎo)的村落。它通過劃定保護(hù)區(qū)，重點(diǎn)集中保護(hù)了傳統(tǒng)建筑較為集中的地點(diǎn)，并限制和規(guī)范了在保護(hù)區(qū)內(nèi)的修繕、新建與擴(kuò)建活動。此外，政府還對保護(hù)區(qū)內(nèi)新建的現(xiàn)代建筑實(shí)施拆除或按照傳統(tǒng)建筑樣式改造，并對已經(jīng)垮塌的兩棟傳統(tǒng)建筑組織復(fù)建。通過政府的管理，馬路溪村的村落景觀保護(hù)取得了良好的效果，原本雜亂破舊的村落面貌得到一定改觀。但是，馬路溪村由于缺乏規(guī)范性的資金監(jiān)管和行為監(jiān)督措施，在保護(hù)過程中存在著私用亂用保護(hù)資金的行為，從而造成政府投入的資金多，取得的成果卻很少。故到目前為止，馬路溪村還是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施條件差的傳統(tǒng)小村落，而傳統(tǒng)村落保護(hù)投入的資金只能在村落的表面建設(shè)上看到些許成果。我國類似于馬路溪村的保護(hù)村落到目前為止已有4 753個(gè)，而這些村落的保護(hù)過程也存在著許多類似的問題，因此，本文結(jié)合利益相關(guān)者的理論，為我國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)提供一些政策建議。

3.1 政府成為鄉(xiāng)村景觀保護(hù)行為的絕對主體

一方面，鄉(xiāng)村景觀保護(hù)是一個(gè)長期的、系統(tǒng)性的公益行為，這是政府的基本職能所在。另一方面，從產(chǎn)權(quán)角度上講，由于鄉(xiāng)村景觀的復(fù)雜性，在鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程中涉及到的利益相關(guān)者范圍十分廣泛，在保護(hù)過程中將不可避免的碰觸各利益團(tuán)體的產(chǎn)權(quán)利益，引起既有利益格局的改變和利益關(guān)系的調(diào)整。而在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，各類產(chǎn)權(quán)的劃分和處置方式均由政府來決定。因此，政府要擔(dān)負(fù)起開展系統(tǒng)性鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的職責(zé)，同時(shí)在鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的各個(gè)階段起到主導(dǎo)作用。

3.2 建立健全的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)制度

鄉(xiāng)村景觀保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持村落、環(huán)境整體保護(hù)的原則，建立嚴(yán)格的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)區(qū)。我國的傳統(tǒng)村落保護(hù)以民居保護(hù)為主，側(cè)重于維持傳統(tǒng)村落民居建筑的原始風(fēng)貌和整體格局。但是任何傳統(tǒng)村落都依附于特定的自然環(huán)境，村落也僅僅是鄉(xiāng)村景觀這一自然—經(jīng)濟(jì)—社會復(fù)合系統(tǒng)的一部分，如僅僅重視村落保護(hù)，而忽視與其唇齒相依的自然環(huán)境保護(hù)，最終結(jié)果將很難達(dá)到持續(xù)性保護(hù)的目的。因此，傳統(tǒng)村落保護(hù)應(yīng)拓寬保護(hù)視野而達(dá)到鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的范疇，劃定嚴(yán)格的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)區(qū)，建立健全的鄉(xiāng)村景觀保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)真正對我國鄉(xiāng)村景觀的可持續(xù)性保護(hù)。

3.3 促進(jìn)保護(hù)過程中各利益相關(guān)者間的協(xié)調(diào)合作

目前我國的保護(hù)行為中，政府對于利益相關(guān)者的支持十分有限，各個(gè)利益相關(guān)者之間普遍缺少共同協(xié)作的意識和責(zé)任感。如在調(diào)查與錄入階段，政府、媒體與非政府組織具有幾乎一致的利益目標(biāo)，但是卻從未形成有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，非政府組織因缺少政府支持而調(diào)查力量有限，而媒體的不實(shí)報(bào)道也常常給政府活動形成干擾，不利于調(diào)查活動的高效開展。因此，在進(jìn)行鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的過程中，政府應(yīng)當(dāng)了解各個(gè)利益相關(guān)者的觀念、行為和動機(jī)，分析各個(gè)利益相關(guān)者對于保護(hù)行為的認(rèn)知和偏好，在保證各個(gè)利益相關(guān)者利益動機(jī)合理的前提下，求同存異，積極建立行之有效的合作機(jī)制，高效完成相關(guān)保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)社會資源的最大化利用。

3.4 加強(qiáng)對各階段利益相關(guān)者行為的規(guī)范和監(jiān)控

鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程所涉及的利益相關(guān)者數(shù)量眾多、關(guān)系復(fù)雜，而且像當(dāng)?shù)鼐用窈屯顿Y開發(fā)商等這樣的利益相關(guān)者對于保護(hù)活動的決策和實(shí)施又具有很大影響力。如在實(shí)施階段，投資開發(fā)商的行為極易受開發(fā)利益的誘導(dǎo)而偏離社會整體的利益目標(biāo)，如果再加上當(dāng)?shù)夭块T職能缺失，忽視對于開發(fā)行為的監(jiān)管，最終將導(dǎo)致過度開發(fā)從而破壞當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村景觀的整體性，造成不可逆的損失。因此需要對這些利益相關(guān)者進(jìn)行有效的監(jiān)控和管理，防止其行為對鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的整體目標(biāo)產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.5 建立健全政策制度以實(shí)現(xiàn)主要利益相關(guān)者的共同治理

在保護(hù)規(guī)劃編制過程中建立合理的政策制度，實(shí)現(xiàn)主要利益相關(guān)者的共同治理。共同治理是指利益相關(guān)者進(jìn)入公司，對公司的決策和經(jīng)營活動享有一定的發(fā)言權(quán)，共同推動公司發(fā)展的治理制度。而在鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的規(guī)劃編制過程中，其治理主體可以包括政府、當(dāng)?shù)鼐用窈屯顿Y開發(fā)商等。由于在鄉(xiāng)村景觀保護(hù)過程中，各個(gè)利益相關(guān)者的利益目標(biāo)不盡相同，因此存在著利益沖突的可能，而這一制度可以有效解決利益相關(guān)者之間的利益沖突，因此對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村景觀保護(hù)的長遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。為實(shí)現(xiàn)此制度，應(yīng)當(dāng)制定合理有效的利益相關(guān)者參與程序，建立利益表達(dá)的渠道，切實(shí)保障各個(gè)利益相關(guān)者的參與權(quán)利，并提高參與者的代表性，加強(qiáng)對于共同治理過程的控制。同時(shí)，加強(qiáng)對于保護(hù)結(jié)果的監(jiān)督和效果評價(jià)，形成及時(shí)有效的反饋機(jī)制。

4 結(jié)語

利益相關(guān)者理論可以為鄉(xiāng)村景觀保護(hù)提供一個(gè)從利益團(tuán)體間利益相關(guān)關(guān)系出發(fā)的研究視角和分析框架。本文旨在為鄉(xiāng)村景觀的保護(hù)規(guī)劃的編制和實(shí)施提供一個(gè)新思維，為政府協(xié)調(diào)保護(hù)行動中多元利益主體的相關(guān)關(guān)系提供理論借鑒；并且希望保護(hù)工作各個(gè)階段的參與者都能在共同保護(hù)鄉(xiāng)村景觀的大框架下實(shí)現(xiàn)利益共贏，最終提高我國鄉(xiāng)村景觀保護(hù)工作的績效，降低相關(guān)保護(hù)工作的社會成本。

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