李瑞華，湯曉丹，李永杰

（內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070）

中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作之所以能夠取得舉世矚目的成就，貧困縣制度的貢獻(xiàn)不可磨滅。然而，貧困縣越扶越多，從1986年的331個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的592個(gè)，加上連片特困地區(qū)的貧困縣，國(guó)家層面的扶貧對(duì)象實(shí)際上是832個(gè)，這是對(duì)我國(guó)扶貧成就的一種否定，也造成有限扶貧資源的極大浪費(fèi)，現(xiàn)行貧困縣制度的負(fù)面影響越來(lái)越明顯。2014年1月中央發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中明確提出“研究建立重點(diǎn)縣退出機(jī)制，建立扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估體系”，這為我國(guó)新時(shí)期的扶貧工作賦予了一項(xiàng)新的使命。

2015年11月24日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)的中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“到2020年確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”?！柏毨薄睘樨毨Эh送去了政策支持、資金投入和對(duì)口幫扶等溫暖，不愿“摘帽”是普遍現(xiàn)象，且有些縣還通過(guò)弄虛作假等擠入貧困縣行列。如今，貧困帽不但沒(méi)有縮小貧富差距、提高人民群眾生活水平、確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，反而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家強(qiáng)盛、人民富裕的“絆腳石”。所以，建立貧困縣退出機(jī)制勢(shì)在必行。只有建立起貧困縣退出機(jī)制，構(gòu)建充分反映貧困人口生活水平的扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估體系，才能識(shí)別出“真貧困”和“偽貧困”，才能達(dá)到“扶真貧”、“真扶貧”的精準(zhǔn)扶貧的目的。

貧困縣越扶越多的根源在于政府主導(dǎo)型扶貧制度造成退出機(jī)制不靈活，缺乏動(dòng)態(tài)管理和有效監(jiān)督。建立貧困縣退出機(jī)制，就是要改革扶貧行政化制度，形成貧困縣動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制，健全扶貧管理體制，完善扶貧監(jiān)督機(jī)制，建立脫貧激勵(lì)機(jī)制，以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧[1-5]。建立貧困縣退出機(jī)制，離不開(kāi)完整可靠的扶貧開(kāi)發(fā)效果和貧困程度評(píng)估體系的支撐，即農(nóng)村貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系是建立貧困縣退出機(jī)制的前提和保障[6]。

開(kāi)展貧困程度評(píng)估，國(guó)外的研究形成的指標(biāo)主要有基礎(chǔ)貧困指標(biāo)、Sen貧困指數(shù)、FGT貧困指數(shù)、社會(huì)福利函數(shù)貧困指數(shù)和多維度的貧困度量指標(biāo)等[7]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)貧困評(píng)估的研究主要停留在對(duì)以上指標(biāo)的借鑒和改造上。其實(shí)，以上指標(biāo)在貧困評(píng)估方面均存在著這樣或那樣的缺陷，如基礎(chǔ)貧困指標(biāo)中的貧困發(fā)生率能夠直觀反映貧困現(xiàn)象的社會(huì)廣度、貧困缺口率能夠直觀反映貧困強(qiáng)度，但二者均不能全面反映貧困程度；Sen貧困指數(shù)和FGT貧困指數(shù)雖然綜合性較強(qiáng)，但直觀解釋能力差，還不滿足一些公理；社會(huì)福利函數(shù)貧困指數(shù)理論上看較完美，但由于其存在不確定性，很難實(shí)際應(yīng)用；多維度的貧困度量指標(biāo)從理論上講是客觀科學(xué)的，但實(shí)踐中很難規(guī)范其與貧困測(cè)度相關(guān)的屬性包含的項(xiàng)目和相關(guān)屬性的貧困閾值，因此，該指標(biāo)的操作性大打折扣[8-15]。同時(shí)這些指標(biāo)也不完全符合中國(guó)國(guó)情，因目前中國(guó)的扶貧工作已進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段，剩余貧困人口的貧困致因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有自然的，也有人為的；既有歷史的，也有現(xiàn)實(shí)的；既有政策方面的，也有制度方面的，使用某個(gè)單一指標(biāo)來(lái)測(cè)度貧困程度，很難將真正貧困的人口、家庭乃至貧困縣測(cè)度出來(lái)，所以需要研究確定多因素的貧困程度評(píng)估指標(biāo)體系。

關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估，學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等維度構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[16-17]。但由于其子指標(biāo)的設(shè)計(jì)沒(méi)有充分反映出貧困人口的生活水平，還無(wú)法準(zhǔn)確、客觀地評(píng)價(jià)扶貧效果?？梢?jiàn)，關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估體系在學(xué)術(shù)界尚無(wú)相對(duì)成熟的研究。因此，本文將在已有研究的基礎(chǔ)上，深入探索扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估體系及貧困縣退出的識(shí)別方法，構(gòu)建其激勵(lì)和約束機(jī)制，為貧困縣退出提供理論依據(jù)和決策參考。

1 中國(guó)貧困縣制度的成就及存在的弊端

1.1 貧困縣制度歷史回顧

回顧我國(guó)貧困縣制度發(fā)展歷史，需要把握4個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

1）貧困縣設(shè)立（1986年）。為了充分利用有限的扶貧資源，1986年我國(guó)政府開(kāi)始建立區(qū)域性集中連片扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，由此產(chǎn)生了貧困縣制度。1986年底，按1985年人均收入低于150 元的標(biāo)準(zhǔn)（少數(shù)民族自治縣標(biāo)準(zhǔn)有所放寬）確立了331個(gè)貧困縣，1994年貧困縣標(biāo)準(zhǔn)提高，將人均純收入低于400元的縣全部納入國(guó)家級(jí)貧困縣范疇[18]。

2）初次調(diào)整（1995年）。1995年國(guó)家扶貧辦第一次正式提出標(biāo)準(zhǔn)，要求1992年年人均純收入超過(guò)700元的縣，退出國(guó)家級(jí)貧困縣名單，低于400元的縣進(jìn)入，于是，國(guó)家級(jí)貧困縣的數(shù)量由1986年的331個(gè)增加到592 個(gè)[18]。

3）量化調(diào)整（2001年）。2002年國(guó)家公布了重點(diǎn)縣的確定標(biāo)準(zhǔn)，即“631 指數(shù)法”原則：貧困人口（占全國(guó)比例）占60%權(quán)重（其中絕對(duì)貧困人口與低收入人口各80%與20%的比例）；農(nóng)民人均純收入較低的縣數(shù)（占全國(guó)比例）占30%權(quán)重；人均GDP低的縣數(shù)、人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占10%權(quán)重。其中：人均低收入以1 300元為標(biāo)準(zhǔn)，老區(qū)、少數(shù)民族邊疆地區(qū)為1 500元；人均GDP以2 700元為標(biāo)準(zhǔn)；人均財(cái)政收入以120元為標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)這個(gè)原則，在中西部21個(gè)省區(qū)市確定了592個(gè)縣（旗、市）為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，這些縣集中分布于少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)和特困地區(qū)[19]。

4）調(diào)整權(quán)限下放（2011年）。2011年國(guó)家扶貧辦把調(diào)整貧困縣名單的權(quán)力下放到省區(qū)市，按“高出低進(jìn)，出一進(jìn)一，嚴(yán)格程序，總量不變”的原則，允許各省根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，這樣，調(diào)出調(diào)入38個(gè)縣，國(guó)家級(jí)貧困縣的名單終于得以更新，但總數(shù)仍為592個(gè)[18]。

1.2 實(shí)行貧困縣制度取得的成就

貧困縣制度的實(shí)施為推進(jìn)我國(guó)扶貧事業(yè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)貧困人口達(dá)到1.25億，其分布具有明顯的區(qū)域性特點(diǎn)，以縣為單位開(kāi)展扶貧工作，有利于扶貧政策覆蓋絕大部分貧困地區(qū)；另外，縣域單位具有行政區(qū)劃和地理?xiàng)l件合二為一的特點(diǎn)，以縣為單位開(kāi)展扶貧工作，既有利于扶貧政策自上而下的執(zhí)行，也有利于扶貧資源的協(xié)整[20]。同時(shí)，這一制度的建立，保證了國(guó)家對(duì)貧困縣扶貧資金投入額度的逐年增加和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如2000-2014年中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金2 966億元，年均增長(zhǎng)11.6%。2016年全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入超過(guò)1 000億元。也正是這一制度的建立，促進(jìn)了全國(guó)貧困人口的逐年減少和貧困發(fā)生率的不斷下降（圖1）。

圖1 2000-2015年中國(guó)農(nóng)村貧困人口及貧困發(fā)生率變化Fig. 1 Changes of poverty population and poverty rates in rural areas in China from 2000 to 2015

從圖1可以看出，2011年出現(xiàn)了拐點(diǎn)，主要是由于2011年底，根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》提出的扶貧目標(biāo)，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議決定將扶貧標(biāo)準(zhǔn)線從2010年的農(nóng)民人均純收入1 274元提升至2 300元，比2009年1 196元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%，新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)將更多的低收入人口納入到扶貧范圍，從而導(dǎo)致出現(xiàn)了貧困人口增加的現(xiàn)象。而2011年以后，貧困人口仍然呈現(xiàn)逐年減少趨勢(shì)，貧困發(fā)生率也不斷下降。

1.3 現(xiàn)行貧困縣制度存在的弊端

貧困縣認(rèn)定采取“省負(fù)總責(zé)，報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核備案”的原則，具體名額分配和評(píng)定由省行政裁決，從申報(bào)到審批均體現(xiàn)著濃重的行政化色彩。這種行政化的認(rèn)定形式，給了各縣市爭(zhēng)取名額的空間，也給了主管審批部門(mén)和官員以權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)行貧困縣制度，幾乎是一種靜態(tài)的貧困縣制度，名單從1994年確定，至2011年只做了微調(diào)，意味著一旦進(jìn)入貧困縣名單將“一勞永逸”，可以年復(fù)一年的獲取政策支持和資金補(bǔ)貼，且扶持力度會(huì)越來(lái)越大。其實(shí)，這期間有些貧困縣已脫貧，但現(xiàn)行只進(jìn)不退的貧困縣制度造成只要國(guó)家不調(diào)整貧困縣名單，名單中的脫貧縣仍會(huì)享受各種扶持政策，致使有限的扶貧資源浪費(fèi)嚴(yán)重[20]。

目前，我國(guó)貧困人口的分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的特點(diǎn)，因此，以縣為單位的扶貧政策精度越來(lái)越差，因?yàn)樨毨Эh內(nèi)的農(nóng)牧民并不都是貧困人口。雖然自1996年以來(lái)，我國(guó)的扶貧對(duì)象逐步向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和戶過(guò)渡，扶貧辦瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，民政局瞄準(zhǔn)貧困戶和貧困人口，但由于到村到戶的扶貧資金和項(xiàng)目的決定權(quán)在縣市，受行政因素的干擾，真正的瞄準(zhǔn)對(duì)象實(shí)際上還是縣市。同時(shí)，這種以縣為單位的扶貧導(dǎo)致扶貧資源使用效率低下，因?yàn)閲?guó)家、省和部門(mén)采取平均主義的分配形式將扶貧項(xiàng)目資金下發(fā)到各縣市，造成資金不能集中使用、項(xiàng)目配置不切實(shí)際、重點(diǎn)幫扶對(duì)象不突出等問(wèn)題[20]。

政府始終扮演扶貧主體的角色，導(dǎo)致貧困人口過(guò)度依賴政府。從省級(jí)扶貧的角度來(lái)看，扶貧主體已由單一民政系統(tǒng)發(fā)展為多個(gè)政府機(jī)構(gòu)、多種營(yíng)利性組織、國(guó)際國(guó)內(nèi)NGO、企業(yè)和個(gè)人共同參與的扶貧組織系統(tǒng)。但到了縣里，政府依然是扶貧主體，貧困人口被當(dāng)做脫貧工具，處于被動(dòng)受體的地位，從而產(chǎn)生過(guò)度依賴政府的現(xiàn)象。這些弊端的存在，嚴(yán)重制約著我國(guó)扶貧工作的進(jìn)程，影響2020年貧困人口脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[20]。

2 貧困縣退出的識(shí)別方法

貧困縣退出是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)的積極配合及全社會(huì)的大力支持。從操作層面來(lái)看，貧困縣應(yīng)按“借助全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和各縣建檔立卡系統(tǒng)采集充分反映貧困人口生活水平的信息→借助扶貧開(kāi)發(fā)效果和貧困程度評(píng)估指標(biāo)體系與評(píng)估模型對(duì)貧困縣的扶貧開(kāi)發(fā)效果和貧困程度進(jìn)行評(píng)估→使用統(tǒng)一的扶貧開(kāi)發(fā)效果和貧困程度考核標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困縣與脫貧縣→達(dá)標(biāo)脫貧縣有序退出”的流程自動(dòng)退出（圖2）。

要保證該流程順暢，關(guān)鍵問(wèn)題是識(shí)別脫貧縣。脫貧縣的識(shí)別要建立在對(duì)貧困縣開(kāi)展扶貧績(jī)效和貧困程度評(píng)估的基礎(chǔ)上，而這兩項(xiàng)評(píng)估的前提是建立貧困縣扶貧績(jī)效和貧困程度評(píng)估指標(biāo)體系。兩個(gè)指標(biāo)體系建立起來(lái)后，通過(guò)采集指標(biāo)體系中的各項(xiàng)信息，并將其代入評(píng)估模型，經(jīng)過(guò)運(yùn)算，可以得出貧困縣扶貧績(jī)效和貧困程度評(píng)估結(jié)果，依據(jù)該結(jié)果，即可識(shí)別出貧困縣和脫貧縣，對(duì)進(jìn)入脫貧縣行列的貧困縣啟動(dòng)準(zhǔn)退出程序。

圖2 貧困縣退出流程Fig. 2 Poverty county exit process

2.1 貧困縣評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1）扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系。扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是貧困地區(qū)扶貧效果評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。該指標(biāo)體系建立的指導(dǎo)思想是《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》中提出的考核貧困縣：“由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣（以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)縣）取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上”?；诖?，該指標(biāo)體系的構(gòu)建主要圍繞對(duì)貧困人口生活水平的測(cè)定和減貧狀況的衡量展開(kāi)。

1953年聯(lián)合國(guó)首次草擬了生活水平指標(biāo)體系和國(guó)際比較方法。1959年聯(lián)合國(guó)所做的關(guān)于《在國(guó)際范圍測(cè)定和衡量實(shí)際生活水平》的報(bào)告，使衡量生活水平的方法系統(tǒng)化。1978年聯(lián)合國(guó)修訂了《社會(huì)和人口統(tǒng)計(jì)體系》（SSDS）文件專輯，提出測(cè)定生活水平的12類指標(biāo)，包括出生率、死亡率及其他人口學(xué)特征；醫(yī)療衛(wèi)生條件；食品消費(fèi)；居住條件；教育和文化；勞動(dòng)條件和就業(yè)率；居民的收入和支出；生活費(fèi)用和消費(fèi)價(jià)格；運(yùn)輸工具；休息的安排；社會(huì)保障和人的自由。

以這12類指標(biāo)為主要依據(jù)，加上反映貧困人口數(shù)量減少狀況的指標(biāo)，借鑒層次分析法（AHP），充分考慮貧困的特點(diǎn)、我國(guó)貧困戶建檔立卡的內(nèi)容和精準(zhǔn)扶貧的需要，將貧困縣扶貧效果評(píng)估指標(biāo)劃分為溫飽水平、生存環(huán)境、人文發(fā)展和減貧狀況4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，其中溫飽水平一級(jí)指標(biāo)涵蓋12類指標(biāo)中的食品消費(fèi)、居民的收入和支出及生活費(fèi)用和消費(fèi)價(jià)格3類指標(biāo)，根據(jù)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，將其具體化為人均純收入、人均消費(fèi)支出、恩格爾系數(shù)3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；生存環(huán)境一級(jí)指標(biāo)涵蓋12類指標(biāo)中的醫(yī)療衛(wèi)生條件、居住條件、勞動(dòng)條件和就業(yè)率、運(yùn)輸工具和社會(huì)保障5類指標(biāo)，根據(jù)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，將其具體化為人均住房面積、戶均運(yùn)輸工具擁有量、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率、“四通”率、自然村衛(wèi)生室比率、新農(nóng)合參合率、新農(nóng)保覆蓋率7個(gè)二級(jí)指標(biāo)；人文發(fā)展一級(jí)指標(biāo)涵蓋12類指標(biāo)中的出生率和死亡率及其他人口學(xué)特征、教育和文化、休息的安排和人的自由4類指標(biāo)，根據(jù)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)的需要，將其具體化為平均壽命、文盲率、人均文化消費(fèi)支出3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；減貧狀況一級(jí)指標(biāo)通過(guò)貧困發(fā)生率、貧困缺口率和減貧率3個(gè)二級(jí)指標(biāo)加以具體測(cè)量。因此，貧困縣扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和16個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成（表1）[21-23]。

表1 貧困縣扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Table 1 Evaluation index system of poverty alleviation performance

2.2 信息的采集、甄別與核實(shí)

信息采集是貧困縣評(píng)估、扶持以及退出的重要基礎(chǔ)。信息采集的內(nèi)容為扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和貧困程度評(píng)估指標(biāo)體系中的所有信息，主要采集渠道為全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)和各縣建檔立卡系統(tǒng)，對(duì)于在系統(tǒng)中無(wú)法采集到的信息，可借助統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)或調(diào)取貧困縣扶貧辦掌握的數(shù)據(jù)信息，或前往貧困縣實(shí)地考察獲取。在采集到相關(guān)信息后，要對(duì)信息數(shù)據(jù)的真實(shí)、有效性進(jìn)行甄別、核實(shí)?？梢劳鞋F(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)手段，對(duì)各級(jí)各部門(mén)上報(bào)的貧困基本信息進(jìn)行審核、查重、比對(duì)，“去偽存真”。同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)貧困縣相關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行隨機(jī)抽查，走訪貧困村、貧困戶，實(shí)地檢查所采集的信息數(shù)據(jù)是否真實(shí)有效。

2.3 貧困縣扶貧績(jī)效與貧困程度評(píng)估

1）貧困縣扶貧績(jī)效評(píng)估。貧困縣扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)多層次、多因素的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中有些指標(biāo)難以用經(jīng)典數(shù)學(xué)方法進(jìn)行分析，因此，需要運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法建立扶貧效果評(píng)估的多級(jí)模糊綜合評(píng)估模型，將采集并經(jīng)過(guò)甄別與核實(shí)的溫飽水平、生存環(huán)境、人文發(fā)展和減貧狀況4個(gè)模塊的相關(guān)數(shù)據(jù)信息代入模型，通過(guò)確立因素集、確立各指標(biāo)層權(quán)重、建立等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、確立隸屬關(guān)系建立模糊評(píng)價(jià)矩陣、確定模糊子集向量、對(duì)模糊子集向量作歸一化處理6個(gè)步驟完成對(duì)貧困縣扶貧效果的全面評(píng)估。根據(jù)評(píng)估模型的運(yùn)行結(jié)果，扶貧效果評(píng)估綜合得分情況即可反映出貧困縣扶貧效果的優(yōu)劣，有效果顯著、效果較好、效果一般、效果較差和效果很差5個(gè)等級(jí)。

表2 貧困縣貧困程度評(píng)估指標(biāo)體系Table 2 Evaluation index system of poverty level of poverty counties

2）貧困縣貧困程度評(píng)估。對(duì)完成扶貧績(jī)效評(píng)估的貧困縣，進(jìn)一步評(píng)估其貧困程度。貧困縣貧困程度評(píng)估指標(biāo)體系也是一個(gè)多層次、多因素的綜合評(píng)估指標(biāo)體系，因此也需要運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法建立貧困程度評(píng)估模型，將采集并經(jīng)過(guò)甄別與核實(shí)的經(jīng)濟(jì)資本、人力資本、社會(huì)資本3個(gè)模塊的相關(guān)數(shù)據(jù)信息代入模型，通過(guò)確立指標(biāo)集及權(quán)重、確定評(píng)價(jià)評(píng)語(yǔ)、建立隸屬矩陣、模糊綜合評(píng)價(jià)4個(gè)步驟全面衡量貧困縣的貧困程度。最終根據(jù)評(píng)估模型的運(yùn)行結(jié)果，確定貧困縣的貧困程度情況，有富裕、較富裕、一般貧困、較貧困、特困5個(gè)等級(jí)。

2.4 識(shí)別貧困縣和脫貧縣

對(duì)照扶貧績(jī)效和貧困程度評(píng)估結(jié)果，可以看出貧困縣的發(fā)展情況，從而對(duì)貧困縣和脫貧縣進(jìn)行識(shí)別（表3）。對(duì)于扶貧效果顯著或扶貧效果較好的貧困縣，如果其貧困程度評(píng)價(jià)結(jié)果為富裕，則可確定該貧困縣已基本達(dá)到脫貧的程度，可以對(duì)其實(shí)施退出，并對(duì)積極配合退出的脫貧縣給予激勵(lì)；如果貧困程度評(píng)價(jià)結(jié)果為比較富裕，則對(duì)其實(shí)施準(zhǔn)退出；如果其貧困程度為一般貧困，則還需將其保留在貧困縣行列，繼續(xù)實(shí)施幫扶，但要考察原有扶貧措施是否符合其貧困特點(diǎn)，是否有針對(duì)性，對(duì)沒(méi)有針對(duì)性的措施及時(shí)調(diào)整，并繼續(xù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，根據(jù)監(jiān)測(cè)到的扶貧效果和貧困程度結(jié)果，確定其是否進(jìn)入脫貧縣行列；如果貧困評(píng)估結(jié)果為特困或較貧困的，則需要考察其是否為近期新增補(bǔ)進(jìn)貧困縣名單的，如果為新增補(bǔ)的，則仍作為重點(diǎn)扶持對(duì)象，深入分析其致貧原因，有針對(duì)性的出臺(tái)政策，并給予扶貧項(xiàng)目和資金的特殊扶持。如果是非新增補(bǔ)的，則需考察當(dāng)期是否經(jīng)歷了自然災(zāi)害等突發(fā)事件，從而引起貧困加重或返貧現(xiàn)象，或幫扶措施缺乏針對(duì)性，導(dǎo)致貧困程度沒(méi)有得到緩解。精準(zhǔn)扶貧將在一般貧困、較貧困、特困縣域開(kāi)展。

表3 脫貧縣、貧困縣識(shí)別結(jié)果及處理建議Table 3 identification results and suggestions of exited poverty counties and poverty counties

2.5 脫貧縣退出

對(duì)進(jìn)入準(zhǔn)退出行列的貧困縣，啟動(dòng)準(zhǔn)退出程序，監(jiān)測(cè)其貧困程度（表4）。

首先，將其列入重點(diǎn)監(jiān)測(cè)范圍，進(jìn)行退出培育。培育期3年，3年內(nèi)原有扶持政策延續(xù)，以保證扶貧效果的穩(wěn)定性。同時(shí)，還應(yīng)加大政策傾斜力度，以進(jìn)一步鞏固脫貧成果，實(shí)現(xiàn)真正脫貧。在這里需要說(shuō)明一點(diǎn)，我國(guó)2020年如期脫貧的扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)，只是消除“絕對(duì)貧困”的目標(biāo)，相對(duì)貧困依然存在，所以貧困縣全部摘帽也只是摘掉了絕對(duì)貧困的帽子，它可能還在相對(duì)貧困的行列，可能還會(huì)因?yàn)榉N種原因返回絕對(duì)貧困的行列，因此，退出的貧困縣并不意味著它徹底消除了貧困。故本文設(shè)計(jì)培育期限時(shí)更多的考慮的是培育周期的合理性問(wèn)題，因而這個(gè)3年的周期可能會(huì)超出2020年。

其次，在培育期內(nèi)，對(duì)準(zhǔn)退出縣的監(jiān)測(cè)周期要縮短，可以考慮半年實(shí)施1次貧困程度評(píng)估。在三年內(nèi)進(jìn)行的6次評(píng)估中，如果監(jiān)測(cè)結(jié)果為“較富?！焙汀案辉！保瑳](méi)有“一般貧困”及以下，則可視其為已經(jīng)脫貧，實(shí)施正式退出；如果監(jiān)測(cè)結(jié)果以“較貧困”和“特困”為主，沒(méi)有“較富?！被颉案辉！?，則取消其準(zhǔn)退出身份，重新納入貧困縣名單，繼續(xù)給予扶持；如出現(xiàn)其他監(jiān)測(cè)結(jié)果，則實(shí)施繼續(xù)培育。

對(duì)在3年培育期內(nèi)，經(jīng)監(jiān)測(cè)被視為已經(jīng)脫貧的貧困縣，應(yīng)自動(dòng)正式退出貧困縣行列，對(duì)這些退出縣，國(guó)家必須對(duì)其實(shí)施激勵(lì)和約束，確保其比退出前享受更多優(yōu)厚待遇，能夠得到更好的發(fā)展；同時(shí)，對(duì)于不積極主動(dòng)退出的脫貧縣，強(qiáng)制其必須退出，并給予嚴(yán)厲懲處。

2.3.4 PCO2 納入18篇文獻(xiàn)，各研究間無(wú)異質(zhì)性（P=0.42，I2=3%），采用固定效應(yīng)模型進(jìn)行Meta‐分析，見(jiàn)圖4。結(jié)果顯示，治療前后試驗(yàn)組PCO2減少值顯著大于對(duì)照組，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義［MD=-6.99，95%CI（-7.68～-6.29），P＜0.000 1］。

表4 準(zhǔn)退出階段貧困縣貧困程度監(jiān)測(cè)結(jié)果及處理建議Table 4 Monitoring results of poverty levels and suggestions during the pre-exit stage

3 貧困縣退出的激勵(lì)機(jī)制

已經(jīng)脫貧的貧困縣大多不愿意退出貧困縣行列，因?yàn)樗鼈儞?dān)心一旦退出，將失去各種扶貧資源，也許會(huì)影響其發(fā)展。為此，國(guó)家應(yīng)制定“退出縣”激勵(lì)機(jī)制，也就是讓退出縣感受到退出的好處，增強(qiáng)退出的信心和決心，所以要確保“退出縣”比摘帽前享受更多優(yōu)厚待遇，能夠得到更好的發(fā)展。這樣的激勵(lì)可以持續(xù)3-5年的時(shí)間，以促進(jìn)這些退出縣邁入持續(xù)發(fā)展的正常軌道。

3.1 制定退出后的扶持政策

對(duì)積極主動(dòng)退出的脫貧縣，不但原有扶持政策不變，國(guó)家及省市政府還要進(jìn)一步加大扶持力度，優(yōu)先安排扶持項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目和電子商務(wù)項(xiàng)目等，均向退出縣傾斜。同時(shí)，取消退出縣財(cái)政扶貧發(fā)展項(xiàng)目配套資金，實(shí)行由中央和省市全額負(fù)擔(dān)，以切實(shí)減輕退出縣的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使項(xiàng)目扶持效果最大化，吸引脫貧縣主動(dòng)退出。對(duì)退出縣上劃中央增值稅的75%和上劃中央、省所得稅的72%予以全額返還，將其作為退出縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障經(jīng)費(fèi)。完善退出縣的扶貧貼息貸款政策，繼續(xù)向退出縣發(fā)放扶貧貼息貸款，增加財(cái)政貼息資金，擴(kuò)大扶貧貼息貸款規(guī)模。

3.2 強(qiáng)化后續(xù)資金扶持

對(duì)進(jìn)入退出縣行列的貧困縣，要強(qiáng)化后續(xù)資金扶持，在這方面貴州省的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。貴州省承諾“摘帽不摘政策”，對(duì)成功“減貧摘帽”的貧困縣，不但原有扶持政策不變，而且原則上安排到縣的財(cái)政扶貧資金總量以其前3年常規(guī)總量為基數(shù)按10%的增幅逐年遞增，同時(shí)發(fā)放“摘帽獎(jiǎng)勵(lì)”和“減貧獎(jiǎng)勵(lì)”兩項(xiàng)額外獎(jiǎng)勵(lì)。摘帽獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)分國(guó)貧縣和省貧縣分別確定獎(jiǎng)勵(lì)辦法，即對(duì)摘帽的國(guó)貧縣，從摘帽當(dāng)年起至2018年，每年給予1 000萬(wàn)元扶貧項(xiàng)目資金獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)摘帽的省貧縣，摘帽當(dāng)年一次性獎(jiǎng)勵(lì)1 000萬(wàn)元扶貧項(xiàng)目資金。減貧獎(jiǎng)勵(lì)按減貧人口比例確定，即同上年相比，年度減貧人口分別達(dá)到50%、40%和30%的縣，當(dāng)年度一次性獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目資金500萬(wàn)元、400萬(wàn)元和300萬(wàn)元[25]。

對(duì)進(jìn)入退出縣行列的貧困縣正在開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要，繼續(xù)投入扶貧資金，并改革扶貧資金管理體制，把資金分配與工作考核、資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相結(jié)合，簡(jiǎn)化資金撥付流程，下放項(xiàng)目審批權(quán)限。同時(shí)，國(guó)家要加強(qiáng)后扶資金的監(jiān)管，強(qiáng)化地方責(zé)任，由省、市兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)資金和項(xiàng)目監(jiān)管，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施好扶持項(xiàng)目，各級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)資金審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督。同時(shí)完善后扶資金項(xiàng)目公告公示制度，以切實(shí)管好用好后扶資金。

3.3 引導(dǎo)社會(huì)力量參與脫貧成果的鞏固

社會(huì)力量是政府、市場(chǎng)、社會(huì)新“三位一體”大扶貧格局中的重要組成部分，既有中央和國(guó)家機(jī)關(guān)，也有人民團(tuán)體及事業(yè)單位，還有國(guó)有大型骨干企業(yè)、國(guó)有控股金融機(jī)構(gòu)、民主黨派中央及全國(guó)工商聯(lián)和國(guó)家重點(diǎn)科研院所，通過(guò)人文扶貧（干部掛職、救災(zāi)送溫暖等）、環(huán)境扶貧（基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等）、經(jīng)濟(jì)扶貧（招商引資、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化等）和社會(huì)事業(yè)扶貧（科技、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等）等扶貧形式，在以往的扶貧工作中做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。貧困縣退出后，仍然需要這些力量的幫扶，以鞏固脫貧成果。因此，省市政府可以考慮設(shè)立脫貧后發(fā)展項(xiàng)目，積極引導(dǎo)社會(huì)各方面資源向退出縣集聚。

同時(shí)，鼓勵(lì)和支持青年學(xué)生、專業(yè)技術(shù)人才、退休人員和社會(huì)各界人士參與幫扶志愿者行動(dòng)，建立幫扶志愿者組織，構(gòu)建幫扶志愿者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；組織和支持各類志愿者參與幫扶調(diào)研、支教支醫(yī)、文化下鄉(xiāng)、科技推廣等幫扶活動(dòng)。《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》要求每5年以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組名義進(jìn)行一次社會(huì)扶貧表彰，這樣會(huì)有效提高社會(huì)力量參與扶貧的積極性。對(duì)在參與退出縣扶貧工作中做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)力量，應(yīng)予以重點(diǎn)表彰，鼓勵(lì)和引導(dǎo)這些社會(huì)力量持續(xù)關(guān)注退出縣，對(duì)未完成的幫扶項(xiàng)目繼續(xù)投入人力、物力和財(cái)力，發(fā)掘新的幫扶項(xiàng)目，予以扶持，以鞏固這些退出縣的脫貧成果，促進(jìn)退出縣徹底擺脫貧困，步入經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的良性循環(huán)軌道。

3.4 繼續(xù)關(guān)注弱勢(shì)群體

在退出縣中，仍存在著留守婦女兒童和老人、孤寡老人和殘疾人等弱勢(shì)群體，他們生活相對(duì)貧困，需要幫扶。因此，從國(guó)家到地方要時(shí)刻關(guān)注、關(guān)心、關(guān)懷這些弱勢(shì)群體的生產(chǎn)、生活和受教育狀況，實(shí)施重點(diǎn)幫扶。準(zhǔn)退出貧困縣應(yīng)針對(duì)這些弱勢(shì)群體建檔立卡，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。國(guó)家和地方政府應(yīng)不遺余力的給予退出縣的弱勢(shì)群體以制度、政策及人力、物力和財(cái)力的支持，解除退出縣的后顧之憂。

3.5 獎(jiǎng)勵(lì)退出縣及相關(guān)責(zé)任人

對(duì)退出縣進(jìn)行全省通報(bào)表?yè)P(yáng)，并發(fā)放一次性高額獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金金額階梯遞減，即退出時(shí)間越早，獎(jiǎng)金額度越高，以此激勵(lì)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣盡快主動(dòng)退出。在這方面，河北省的做法值得推廣。河北省是我國(guó)率先響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，實(shí)行貧困縣退出的省份之一。自2014年起就對(duì)片區(qū)外的40個(gè)國(guó)定、省定重點(diǎn)縣按照退出時(shí)序制定出了一次性具體獎(jiǎng)勵(lì)政策（表5）[26]。

表5 河北省貧困縣退出獎(jiǎng)勵(lì)資金Table 5 Incentive funds for the exit of poverty counties in Hebei province

對(duì)退出縣黨政一把手及直接分管領(lǐng)導(dǎo)不但進(jìn)行全省通報(bào)表?yè)P(yáng)、頒發(fā)高額獎(jiǎng)金，而且實(shí)行優(yōu)先提拔、破格重用。對(duì)于在扶貧開(kāi)發(fā)中做出突出貢獻(xiàn)的退出縣領(lǐng)導(dǎo)班子成員也給予通報(bào)表?yè)P(yáng)，頒發(fā)獎(jiǎng)金，并作為退出縣黨政領(lǐng)導(dǎo)的第一候選人，優(yōu)先考慮提拔重用。且在全省進(jìn)行干部選拔時(shí)，對(duì)于在退出縣擔(dān)任過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的干部將給予重點(diǎn)考慮，最大限度激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)脫貧后主動(dòng)退出的積極性。

4 貧困縣退出的約束機(jī)制

脫貧縣往往會(huì)擔(dān)心一旦退出貧困縣行列，將失去國(guó)家和地方政府的關(guān)注、關(guān)懷，失去各種扶貧資源，因此，總想保住貧困帽。對(duì)于這種應(yīng)退不退，一意孤行，不惜弄虛作假保留貧困帽的脫貧縣，國(guó)家必須建立嚴(yán)格的約束機(jī)制，約束其必須退出。

4.1 建立和實(shí)施強(qiáng)制退出規(guī)制

為避免脫貧縣出現(xiàn)應(yīng)退不退現(xiàn)象，相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)強(qiáng)制退出規(guī)制，制定嚴(yán)格的懲處制度，震懾脫貧縣，約束其退出。如對(duì)于已達(dá)脫貧縣標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣，如果出現(xiàn)刻意弄虛做假、惡意隱瞞實(shí)情，跑關(guān)系試圖賴在貧困縣行列的，在警告其退出仍無(wú)效果后，不但取消其貧困縣資格，且5年內(nèi)限制其享受國(guó)家及省市給予各縣的所有優(yōu)待。從操作層面來(lái)看，可按如下程序進(jìn)行懲處。根據(jù)對(duì)貧困縣的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及公眾監(jiān)督結(jié)果，若發(fā)現(xiàn)已達(dá)到準(zhǔn)退出或退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣，以不正當(dāng)手段偽造虛假數(shù)據(jù)信息，以期保留貧困縣資格的，相關(guān)部門(mén)應(yīng)立即進(jìn)行深入調(diào)查，了解真實(shí)情況，一旦發(fā)現(xiàn)造假行為屬實(shí)，則根據(jù)相關(guān)規(guī)制，對(duì)其進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并給予其書(shū)面警告，責(zé)令其在指定期限內(nèi)退出。被警告的貧困縣，若在指定期限內(nèi)，仍不主動(dòng)退出，并繼續(xù)一意孤行，弄虛作假，甚至跑關(guān)系的，則按規(guī)制取消其貧困縣資格，強(qiáng)制其退出貧困縣行列，5年內(nèi)不得享受國(guó)家及省市給予各縣的所有優(yōu)待。

4.2 取消貧困縣扶持政策

貧困縣一旦被取消資格，即取消其所享有的全部扶持政策。對(duì)于已經(jīng)脫貧的貧困縣，弄虛作假，不愿退出的，一經(jīng)查實(shí)，取消扶貧貼息貸款政策，立即停止發(fā)放扶貧貼息貸款。對(duì)于已經(jīng)發(fā)放的扶貧貼息貸款，能立即收回的立即收回，不能立即收回的，中央財(cái)政不再貼息，其利率執(zhí)行中國(guó)人民銀行公布的同期同檔次貸款率，且不得展期和逾期。對(duì)于已經(jīng)脫貧但仍然想盡一切辦法不愿摘帽的貧困縣，取消其當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠政策，以示懲罰。

4.3 停止撥付甚至追回扶貧資金

對(duì)于已經(jīng)脫貧，但仍想通過(guò)造假保留貧困縣資格的準(zhǔn)退出縣，一旦發(fā)現(xiàn)其惡意造假，立即停止撥付財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，對(duì)于已撥付的部分，責(zé)令縣財(cái)政返還；取消其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付；取消其他資金支持，能追回的追回，不能追回的，責(zé)令縣財(cái)政補(bǔ)齊。

4.4 追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任

對(duì)應(yīng)退不退的脫貧縣的懲處，真正損害的是百姓的利益，但弄虛作假的主要操縱者是部分基層干部，主要受益者也未必是真正的貧困人口。所以，對(duì)于問(wèn)題縣要設(shè)立排查小組，查處真正的造假者和騙取扶持政策及扶貧資金的主要參與者，一查到底，絕不手軟。對(duì)于查實(shí)的不擇手段保留貧困帽的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員，應(yīng)給予酌情降級(jí)并且3年內(nèi)不得晉升的行政處罰。建議政府與中國(guó)人民銀行聯(lián)系，增加公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)方面的誠(chéng)信信息數(shù)據(jù)，對(duì)于通過(guò)違紀(jì)違法手段保留貧困縣帽子的領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)工作人員，應(yīng)將其行為記入個(gè)人誠(chéng)信檔案，這種不良誠(chéng)信記錄同其他的不良誠(chéng)信記錄一樣，影響其未來(lái)的銀行信貸及其他社會(huì)活動(dòng)，對(duì)其形成長(zhǎng)期的約束與提醒。

5 結(jié)語(yǔ)

作為有著30多年歷史的貧困縣制度，即將步入其生命周期的盡頭，退出中國(guó)特色反貧困的歷史舞臺(tái)，這是我國(guó)扶貧事業(yè)發(fā)展的必然選擇。而它在扶貧實(shí)踐中的功與過(guò)還有待于專家、學(xué)者及扶貧社會(huì)工作者客觀地加以評(píng)價(jià)。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是精準(zhǔn)脫貧，貧困縣有序退出，有利于該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

然而在貧困縣退出過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)拖延的情況，因此需要有針對(duì)性的建立激勵(lì)和約束機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制賦予了脫貧縣非常優(yōu)厚的待遇，有些貧困縣也可能會(huì)急功近利，所以必須嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)地加以識(shí)別，找準(zhǔn)脫貧縣，遏制貧困縣退出中的拖延癥和急躁癥。雖然至2020年貧困縣將全部退出，但這并不意味著我國(guó)徹底消除了貧困，因?yàn)樨毨Эh退出只意味著我國(guó)扶貧工作初戰(zhàn)告捷——解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，而相對(duì)貧困永遠(yuǎn)存在，故精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧永遠(yuǎn)在路上。

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