余坤

摘要：行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是當(dāng)前財(cái)政部重點(diǎn)推進(jìn)的工作，作者通過對其與企業(yè)內(nèi)控主要差異以及其現(xiàn)狀的分析，提出有效的內(nèi)控建設(shè)措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 目標(biāo) 范圍 原則 責(zé)任人 現(xiàn)狀 意識(shí) 流程 制度 監(jiān)督

在企業(yè)內(nèi)部控制已基本全面實(shí)行后，財(cái)政部門現(xiàn)將工作重心放在了行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)工作上。近幾月來，各行政事業(yè)單位都在開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作，為以評促建，進(jìn)一步重視和加強(qiáng)單位內(nèi)控建設(shè)，要在充分理解其與企業(yè)內(nèi)控的差異及其內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對內(nèi)控現(xiàn)狀進(jìn)行分析，建立有效的內(nèi)控措施。

一、行政事業(yè)單位與企業(yè)在內(nèi)部控制中的主要異同

（一）內(nèi)部控制目標(biāo)的異同

企業(yè)的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)利潤最大化，企業(yè)價(jià)值最大化，而行政事業(yè)單位的重點(diǎn)在于提供社會(huì)公共服務(wù)與實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)目標(biāo)。企業(yè)管理的目標(biāo)以經(jīng)濟(jì)利益為主，行政事業(yè)單位管理的目標(biāo)以社會(huì)效益為主。因此行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制要強(qiáng)調(diào)對公共權(quán)力的監(jiān)督，通過制約權(quán)力來保證其社會(huì)責(zé)任履行。

（二）內(nèi)部控制范圍的異同

企業(yè)內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)控的全面性，是對企業(yè)運(yùn)行的全方面、全過程的控制。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍相對企業(yè)內(nèi)控而言較窄，是部分內(nèi)控、非全面內(nèi)控，是對單位運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，而未提及單位運(yùn)行的非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面、非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程。

（三）內(nèi)部控制原則的異同

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則是全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則。由于多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部沒有實(shí)行成本核算，故而內(nèi)控原則中比企業(yè)內(nèi)控少了成本效益原則。另外對于全面性與重要性原則表述的不同，充分印證了如上所述的內(nèi)控范圍的差異。即企業(yè)內(nèi)控在控制企業(yè)各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的基礎(chǔ)上關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；而行政事業(yè)單位內(nèi)控在全面控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）內(nèi)部控制責(zé)任人的異同

行政事業(yè)單位內(nèi)控和企業(yè)內(nèi)控的建立健全和有效實(shí)施分別由行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和企業(yè)董事會(huì)負(fù)責(zé)。雖然行政事業(yè)單位的重大事項(xiàng)要求領(lǐng)導(dǎo)集體研究討論，但決定權(quán)主要還是集中在一把手、一支筆上。同時(shí)行政事業(yè)單位的治理體系不及企業(yè)完善，管理監(jiān)督的層級(jí)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限的分工不如企業(yè)嚴(yán)密。因此在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中對責(zé)任人的明確應(yīng)能有效促進(jìn)內(nèi)部控制的建立及其執(zhí)行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)實(shí)狀況

（一）內(nèi)控意識(shí)淡薄、人力資源欠缺

其含義包含兩個(gè)方面，一是職工對內(nèi)控知識(shí)缺乏基本了解，一般會(huì)把內(nèi)控當(dāng)成是財(cái)務(wù)部門、財(cái)務(wù)人員的工作，尤其內(nèi)控制規(guī)范突出的是對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，會(huì)令大多數(shù)部門和職工認(rèn)為與自己無關(guān)。另一更重要的方面是部分負(fù)責(zé)人秉承一貫的重發(fā)展、輕控制的觀點(diǎn)，對內(nèi)部控制的含義不完全理解、對其重要性的認(rèn)識(shí)不完全到位，對于財(cái)政部門要求的內(nèi)部控制建設(shè)、評價(jià)等僅僅認(rèn)為是國家發(fā)布的一個(gè)文件。

（二）內(nèi)部管理制度缺失

行政事業(yè)單位一般都建立有各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，但部分單位對已制定的制度缺乏梳理、不成體系。制度不能涵蓋所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、不能覆蓋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程，部分制度是空架子，沒有實(shí)踐性，甚至制度之間有矛盾。此外還有制度不能被嚴(yán)格執(zhí)行，制度執(zhí)行的過程及其效果缺乏監(jiān)督等問題，從而導(dǎo)致內(nèi)部管理制度未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（三）內(nèi)部程序執(zhí)行不暢、信息溝通不足

部分行政事業(yè)單位未制定內(nèi)部各部門職責(zé)、崗位職責(zé)。部門之間的合作溝通、工作程序的交接、只是按照慣例執(zhí)行，沒有制度可依、規(guī)范可循。既容易導(dǎo)致部門之間推諉扯皮、效率低下，也容易產(chǎn)生程序手續(xù)中的漏洞，引發(fā)舞弊行為的發(fā)生。由于缺乏信息傳遞與信息公開的規(guī)范，部門工作之間無法被了解或有效利用，導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)或無效勞動(dòng)，使得單位的整體合力大打折扣。

（四）內(nèi)部監(jiān)督約束無力

由于行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)或監(jiān)督部門作為下屬職能部門，同在領(lǐng)導(dǎo)下工作，獨(dú)立性和權(quán)威性都較弱，審計(jì)工作力度和深度不足，難以在單位內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督評價(jià)。此外部分內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置不合理且不少人員沒有接受過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練，缺乏足夠的經(jīng)營管理方面的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，對內(nèi)部監(jiān)督約束的有效性也有較大影響。

三、行政事業(yè)單位建立有效內(nèi)部控制的措施

（一）提升意識(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)

單位領(lǐng)導(dǎo)層具有良好的內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。尤其是需要一把手充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制本身對于提升行政事業(yè)單位管理水平的意義。內(nèi)部控制必須將單位各層級(jí)的人員納入到內(nèi)控體系中。

（二）梳理流程完善制度

行政事業(yè)單位需全面梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的歸口管理部門，明確崗位職責(zé)，對職責(zé)分工不合理處進(jìn)行調(diào)整，解決部門之間的協(xié)調(diào)問題。對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)涉及的崗位，尤其是關(guān)鍵性崗位，明確崗位職責(zé)權(quán)限、人員要求、工作標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)懲辦法等，建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制，保證不相容崗位相分離。明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限分配，針對不同的業(yè)務(wù)支出，設(shè)置不同權(quán)限的分級(jí)授權(quán)審批，控制風(fēng)險(xiǎn)，避免審批權(quán)限高度集中。

（三）形成手冊長期優(yōu)化

各單位應(yīng)匯總整理內(nèi)控資料，形成內(nèi)部控制規(guī)范手冊，并在單位內(nèi)部公開。內(nèi)部控制可以將制度的建設(shè)與優(yōu)化評價(jià)工作變?yōu)槌B(tài)，逐步實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)定性，并不斷優(yōu)化其執(zhí)行，最終將制度建設(shè)工作實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、流程化，促進(jìn)行政事業(yè)單位的管理從目標(biāo)管理走向流程管理。

（四）內(nèi)外合力共同促進(jìn)

行政事業(yè)單位應(yīng)建立或指定負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的部門或崗位，明確規(guī)定其職責(zé)權(quán)限以及其施行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的程序和要求，對本單位的內(nèi)控建立及其實(shí)施情況進(jìn)行檢查和評價(jià)。同時(shí)各級(jí)財(cái)政、審計(jì)部門，應(yīng)將充分檢查評估行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立情況、執(zhí)行有效性情況放在首要方面，在此基礎(chǔ)上對各單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、資金收付、賬務(wù)處理等方面是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)。

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