胡 亮，凌 潔

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

對(duì)中國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，水的權(quán)利、分配與管理極端重要。1949年以來(lái)集體化時(shí)代的大興水利，已經(jīng)形成了覆蓋整個(gè)農(nóng)村地區(qū)、較為完善的農(nóng)田水利體系，而且在水的權(quán)利與管理方面也有了較為完善的規(guī)定。可以說(shuō)，正是這三十年的農(nóng)田水利建設(shè)確立了水的分配、利用與管理的基本原則，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)才得以奠定，這對(duì)于防范旱澇等自然災(zāi)害起到了非常重要的作用。

改革開(kāi)放以來(lái)分田到戶，政府缺乏組織動(dòng)員能力，農(nóng)田水利建設(shè)出現(xiàn)新的困難。農(nóng)民水利建設(shè)方面的意愿難以協(xié)調(diào)，組織與制度約束缺乏，直接后果是水的分配利用與管理出現(xiàn)問(wèn)題。因此，隨著時(shí)間的推移，這一農(nóng)水體系如何適應(yīng)時(shí)代變遷成為日益關(guān)注的問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)發(fā)生了數(shù)次旱災(zāi)，如2002年華北大旱、2006年川渝大旱、2008年春到2009年冬華北大旱、2010年春西南大旱、2010年冬到2011年春的華北和黃淮大旱。更為嚴(yán)重的是，一些鄉(xiāng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)稍有旱情則大旱，稍有雨情則大澇的極端現(xiàn)象，這些都迫使大家將目光集中在農(nóng)田水利建設(shè)上。一些地區(qū)僅僅依靠集體化時(shí)期修建的水利設(shè)施勉強(qiáng)應(yīng)付氣候變化，但有相當(dāng)一部分20世紀(jì)50-70年代修建的水利設(shè)施由于年代久遠(yuǎn)、管理不善、老化失修等原因，幾乎喪失了原有的防澇、抗旱、灌溉功能。農(nóng)田水利建設(shè)滯后會(huì)加劇旱情，這已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)的共識(shí)，也是政府極為關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題之一，2011年《中共中央一號(hào)文件》要求用5年到10年時(shí)間扭轉(zhuǎn)水利滯后局面即體現(xiàn)了其中的嚴(yán)重性。本文以江西省某縣為例，討論中國(guó)改革開(kāi)放前后，農(nóng)村水利建設(shè)組織與動(dòng)員的基本情況。

1 改革開(kāi)放之前

江西省永豐縣屬于吉泰盤地的延伸區(qū)，地形以丘陵與山地為主，地層深厚，土壤肥沃。亞熱帶季風(fēng)氣候下，氣候溫和，雨量、光照充足，結(jié)冰期較短，無(wú)霜期長(zhǎng)，四季分明，所以春種秋播都較適宜。境內(nèi)全年降雨量1 627.3 mm，但季節(jié)分配很不均勻，每年10月至下年2月降水少，只占全年降水量的20%。雨水節(jié)后降水大增，3月至6月總降水量平均938.7 mm，占全年58%。7月至9月，年平均降水量為322.2 mm，占年總量的20%。由于年降水量不均勻，歷史上自然形成的小型灌溉難以排澇，到缺水季節(jié)，由于缺乏大型水庫(kù)蓄水，往往造成大面積糧食減產(chǎn)，水利灌溉長(zhǎng)期困擾當(dāng)?shù)卮迕瘛?/p>

1978年之前，農(nóng)村集體所有制是用水管理的基礎(chǔ)?！掇r(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！薄吧厦嫠f(shuō)的土地、牲畜、農(nóng)具、山林、水面、草原的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過(guò)社員大會(huì)或社員代表大會(huì)討論同意，定下來(lái)以后，長(zhǎng)期不變?！痹谶@一產(chǎn)權(quán)制度下，“集體”就成為土地、水面的所有者。在這種產(chǎn)權(quán)制度下形成了獨(dú)特的用水利管理方式，對(duì)水的權(quán)益從農(nóng)田水利設(shè)施管理上表現(xiàn)出來(lái)。在管理體制上，水利設(shè)施實(shí)行縣、社、大隊(duì)分級(jí)管理。以永豐縣為例，從20世紀(jì)50-80年代中期，該縣建立了以農(nóng)民管理為基礎(chǔ)，專管與農(nóng)民管理相結(jié)合的管理制度。在這種管理制度之下，凡受益一個(gè)自然村的工程由自然村管理；受益一個(gè)大隊(duì)的工程由大隊(duì)管理；跨2個(gè)大隊(duì)以上受益的工程由鄉(xiāng)政府設(shè)專人管理；跨人民公社受益的工程由縣管理。以此為標(biāo)準(zhǔn)，全縣有22座跨大隊(duì)水庫(kù)由人民公社管理，100座小型水庫(kù)及水陂均由所在大隊(duì)管理。在灌溉管理上，農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，以基層生產(chǎn)組織為單位，實(shí)行“固定專人管水，一把鋤頭放水”的規(guī)定。國(guó)營(yíng)水利工程設(shè)立了專管機(jī)構(gòu)，大壩和干渠由管理單位管理，支渠以下由受益社隊(duì)劃段管理。經(jīng)過(guò)30多年的水利設(shè)施建設(shè)，永豐縣已經(jīng)建成比較完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)，并極大地避免了洪澇等自然災(zāi)害的破壞。

這種集體產(chǎn)權(quán)方式具有以下好處。首先，民眾容易形成統(tǒng)一意見(jiàn)，便于進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。對(duì)于以村為單位的水利工程而言，集體勞力的動(dòng)員就足夠了。比如，1971年永豐縣有3個(gè)鄉(xiāng)進(jìn)行了“田園化”建設(shè)，平整土地，深挖排水溝，淺開(kāi)灌水圳，實(shí)現(xiàn)了田、灌分家，改變了水土流失的局面。其次，集體產(chǎn)權(quán)下形成的水管理方式，容易獲得農(nóng)戶支持。最后，可以避免沖突，由于本地是宗族社會(huì)，1949年之前水權(quán)基本被宗族把持，個(gè)別宗族甚至強(qiáng)行把持、攔放，糾紛時(shí)有發(fā)生，并演變成大規(guī)模械斗。但集體產(chǎn)權(quán)則可以避免此類沖突。當(dāng)然，這種產(chǎn)權(quán)方式也會(huì)帶來(lái)不利的影響：偷懶、怠工，效率低下，“搭便車”現(xiàn)象，而且由于自然村內(nèi)小型水利工程的修建缺乏技術(shù)支持，水利設(shè)施常常不達(dá)標(biāo)(永豐縣志，1993：175)。

這種體制下水利建設(shè)的最大特點(diǎn)是國(guó)家極易動(dòng)員農(nóng)民參與。20世紀(jì)60-70年代，農(nóng)閑時(shí)的大部分農(nóng)村勞力都被動(dòng)員起來(lái)修建溝塘渠堰，這些水利設(shè)施為改革開(kāi)放后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出了巨大貢獻(xiàn)。以永豐縣為例，這期間，政府動(dòng)員農(nóng)戶在不同的地區(qū)采取不同的措施。對(duì)山區(qū)是“山上種樹(shù)，山下開(kāi)渠，攔河做坡，飲水灌填”；對(duì)平原要求“建大庫(kù)，蓄滿水，裝好機(jī)，穩(wěn)發(fā)電，筑好堤，開(kāi)好渠，低流灌，高提灌”。1950-1985年間，全縣共建成中型水庫(kù)3座、小型水庫(kù)122座、塘壩工程878座、引水工程1 609座，各類水利工程蓄水量達(dá)2.62 億m3，有效灌溉面積2.471 萬(wàn)hm2，占總耕地面積的45.97%。此外，興修和維修圩堤31條，長(zhǎng)93.5 km，保護(hù)自然村126個(gè)、人口39 669人、耕地0.411萬(wàn)hm2，還新開(kāi)人畜飲水井409口，治理水土流失面積94.7 萬(wàn)m3。(永豐縣志，1993：180)如果沒(méi)有強(qiáng)大的組織動(dòng)員力，這個(gè)僅33萬(wàn)人口的縣在當(dāng)時(shí)資金技術(shù)條件貧乏下是難以實(shí)現(xiàn)這些業(yè)績(jī)的。這一組織動(dòng)員的基本邏輯是：采取“國(guó)家命令，公社動(dòng)員，集體實(shí)施，個(gè)人服從”這樣一種“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的管理方式，這樣國(guó)家就有能力充分動(dòng)員基層民眾。

與基層產(chǎn)權(quán)制度及社會(huì)組織方式相適應(yīng)的是上層決策者對(duì)水利的重視。中華人民共和國(guó)成立初的三十年，為了解決千百年來(lái)長(zhǎng)期存在的糧食生產(chǎn)能力不足的問(wèn)題，國(guó)家提出了“全黨全民大辦農(nóng)業(yè)”、“各行各業(yè)支持農(nóng)田水利基本建設(shè)”的號(hào)召，決策者們也提出了“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。毛澤東制定的“農(nóng)業(yè)八字法”----水、土、肥、種、密、保、工、管，更是以“水”為首要，大興水利，治黃治淮，大修水庫(kù)、水渠、排洪溝，使農(nóng)業(yè)旱澇保收。這一以“水”為核心的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的形成也有關(guān)鍵影響。在1957年冬和1958年春的農(nóng)田水利建設(shè)高潮期間，毛澤東考慮到大興水利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)需要辦大社，就促使了人民公社制度的形成。在此期間，國(guó)家總投資達(dá)763億元，而社隊(duì)自籌及勞動(dòng)積累的資金估計(jì)達(dá)580億元(鄭風(fēng)田、崔海興、郎曉娟，2011) 。這使得水利基本建設(shè)投資在全國(guó)基本建投資中的比重在7%左右，而灌溉與除澇基建投資占水利基建投資的比重在20世紀(jì)50-70 年代為30%～40%(馮廣志，2009)。通過(guò)這些努力及各種大江大河的治理，農(nóng)田水利設(shè)施基本完善，農(nóng)田水利建設(shè)、組織、管理、分配上也形成了一套行之有效的辦法。

根植于人民公社制度與集體所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使改革開(kāi)放前農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)選擇空間狹小，即使到改革開(kāi)放初期，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)力仍占90%以上，這使得大量的勞動(dòng)力可以利用，也因此創(chuàng)造了中國(guó)農(nóng)田水利快速發(fā)展的黃金時(shí)代。

2 改革開(kāi)放以來(lái)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)重心轉(zhuǎn)移，隨著農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾的緩解和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些部門、單位、個(gè)人對(duì)農(nóng)田水利的重視程度下降，致使農(nóng)田水利發(fā)展速度減慢，出現(xiàn)了“徘徊的十年”。新世紀(jì)以來(lái)，中央政府不斷加大對(duì)農(nóng)田水利的投入，但因取消“兩工”，農(nóng)田水利總投入出現(xiàn)滑坡，這一形式直到2004年才得到緩解(王冠軍、陳獻(xiàn)，2010)。

2.1 20世紀(jì)80年代

1978年12月中共中央十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家開(kāi)始推行包產(chǎn)到戶的政策，生產(chǎn)的所有方面都承包給了戶。農(nóng)田到戶耕作，生產(chǎn)工具作價(jià)歸戶，保本保值，建立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)濟(jì)體制(《永豐縣志》1993：124)。在保留土地集體所有的前提下，農(nóng)田的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)重新歸于農(nóng)戶，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性大大提高，對(duì)農(nóng)業(yè)的勞力、資金投入大大增加，加上新技術(shù)、新品種的推廣，糧食產(chǎn)量逐年增加，農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾大大緩解，無(wú)論農(nóng)民還是政府，都逐漸忽視了對(duì)農(nóng)田水利的重視。此時(shí)，政府將主要目光放在能帶來(lái)效益的大江大河上，對(duì)農(nóng)田水利重視不夠，農(nóng)田水利發(fā)展減慢。另外，國(guó)家投資也嚴(yán)重不足，20世紀(jì)80年代水利基本建設(shè)投資在全國(guó)基建投資中的比重僅為3%～4%，低于之前的7%；灌溉與除澇基建投資占水利基建投資的比重僅為10%～25%，低于20世紀(jì)50-70年代的30%～40%(馮廣志，2009)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整使農(nóng)戶與農(nóng)田水利發(fā)展責(zé)任脫離。從1978年到1990年，農(nóng)戶對(duì)水的利用與管理基本上維持集體化時(shí)期的方式，行政村與村小組承擔(dān)著主要的農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)工作。包產(chǎn)到戶使得農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模變小，地塊分散細(xì)碎，農(nóng)戶只能對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行初級(jí)維護(hù)，難以進(jìn)行系統(tǒng)維護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)田水利自身的系統(tǒng)性與整體性，政府也很難將責(zé)任細(xì)分給農(nóng)戶，對(duì)農(nóng)戶是否有責(zé)任承擔(dān)水利設(shè)施的維護(hù)也沒(méi)有清晰的說(shuō)明。加上農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)戶而言是一種成本高、規(guī)模效益低的活動(dòng)，水利設(shè)施很少有人維護(hù)。而且由于農(nóng)田水利建設(shè)見(jiàn)效慢、回報(bào)低、周期長(zhǎng)，因此農(nóng)民缺乏投資興趣。村集體不能干涉農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也無(wú)權(quán)強(qiáng)行征取勞役，因此集體難以動(dòng)員力量支撐水利設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。對(duì)民間資本來(lái)說(shuō)，因農(nóng)村融資渠道狹窄，相應(yīng)社會(huì)服務(wù)落后，在農(nóng)村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入成本高、效益低，所以其市場(chǎng)環(huán)境遠(yuǎn)不如城市。對(duì)于逐利的企業(yè)來(lái)說(shuō)，放棄農(nóng)村市場(chǎng)，把資金投在城市是一種理性的行為。這些都反應(yīng)出動(dòng)員私人業(yè)主或民間資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難(鄭風(fēng)田、崔海興、郎曉娟，2011)。

與包產(chǎn)到戶的土地所有權(quán)改革相適應(yīng)的是農(nóng)村的社會(huì)組織與行政系統(tǒng)改革。原來(lái)集生產(chǎn)、生活為一體的社隊(duì)組織，變成鄉(xiāng)-村-小組的基層政權(quán)組織方式。在決策方式上，村民大會(huì)及選舉產(chǎn)生的委員會(huì)成為名義上的議事機(jī)構(gòu)。但是，國(guó)家仍通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，維持了對(duì)農(nóng)村的滲透，保持了動(dòng)員勞力的潛力。村民委員會(huì)并未改變“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的鄉(xiāng)村權(quán)力格局。雖然國(guó)家動(dòng)員能力弱化，但是國(guó)家仍然扮演著強(qiáng)大的角色，一旦政府忽視對(duì)水利建設(shè)的重視，地方社會(huì)便難以聚集力量來(lái)代替政府的作用。除去親屬組織外，農(nóng)村的其他社會(huì)組織都沒(méi)有得到充分的發(fā)育，農(nóng)戶之間難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)，農(nóng)田水利等公共事務(wù)也缺乏管理。以永豐縣為例，1949年以前，所有水利工程由受益村、戶自建、自管、自用，較大一點(diǎn)的工程一般設(shè)有陂會(huì)，由陂會(huì)管理。此外，北方一些地區(qū)的青苗會(huì)、水會(huì)也是類似的組織(杜贊奇，1996:119)。但新中國(guó)成立后，所有水利設(shè)施轉(zhuǎn)為集體所有，類似陂會(huì)的組織便難以出現(xiàn)(永豐縣志，1993:190)。即使在國(guó)家控制較松的80年代，這些組織也難以恢復(fù)。

2.2 20世紀(jì)90年代

20世紀(jì)80年代，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的穩(wěn)定與深入，農(nóng)村私有化的傾向日益嚴(yán)重。農(nóng)戶不關(guān)心水資源的管理及水利設(shè)施的興修，對(duì)水資源及其附屬設(shè)施的利用與管理出現(xiàn)了類似于“公地悲劇”的狀況。為了改變水利建設(shè)不足，水資源管理無(wú)序的局面，1990年后，國(guó)家決定以農(nóng)民出“兩工”(農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工)為主要方式進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)，為農(nóng)村水利發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。“兩工”實(shí)質(zhì)是以勞役替代部分農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)所需上繳的稅費(fèi)，其仍舊是“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”動(dòng)員體制的余緒，通過(guò)“大兵團(tuán)作戰(zhàn)，人海戰(zhàn)術(shù)”來(lái)進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)，基本上還是政府主導(dǎo)。

根據(jù)鄭風(fēng)田的估計(jì)，1989年至2000年間，全國(guó)平均每年投入勞動(dòng)積累工72. 2 億個(gè)工日，如果以目前的每個(gè)工日30元計(jì)，則農(nóng)民每年對(duì)水利的投入累計(jì)達(dá)2166億元，如此推算，從1989年至2000年農(nóng)民對(duì)水利投入累計(jì)達(dá)25992億元(鄭風(fēng)田、崔海興、郎曉娟，2011)。以永豐縣為例，1991年冬，縣政府調(diào)集15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7.03萬(wàn)人參加恩江灌渠的加固工程，實(shí)行軍事化管理的大兵團(tuán)作戰(zhàn)方式，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一驗(yàn)收，進(jìn)行了為期40天的勞動(dòng)(永豐縣志，2008:802)。1995年9月，全縣開(kāi)展水庫(kù)水壩達(dá)標(biāo)的“百庫(kù)”大會(huì)戰(zhàn)，對(duì)88座中小型水庫(kù)進(jìn)行加固維修。會(huì)戰(zhàn)期間，以行政村為單位，采用“五統(tǒng)一”(統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一上工時(shí)間，統(tǒng)一調(diào)配勞動(dòng)力，統(tǒng)一質(zhì)量要求，統(tǒng)一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn))方式施工(永豐縣志，2008:799)。當(dāng)然，這種制度雖然能夠集中勞動(dòng)力進(jìn)行工程突擊，但是也帶來(lái)了諸如急于求成、行政命令、前期工作薄弱、資金不足、爛尾工程等農(nóng)田水利發(fā)展的老問(wèn)題。比如，在上述永豐縣1995年的“大會(huì)戰(zhàn)”中，最后發(fā)現(xiàn)仍有41座水庫(kù)未達(dá)標(biāo)。盡管如此，在有限的資金和技術(shù)條件下，“兩工”制度仍舊為農(nóng)田水利建設(shè)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

2.3 21世紀(jì)

“兩工”制度在2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革后取消，不允許再任意征派農(nóng)民義務(wù)工，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資籌勞失去了制度基礎(chǔ)。在取消“兩工”之后的2004-2005年度，全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)農(nóng)民投工比1998-1999年度下降近70% ，完成的土方量下降59% ，改造中低產(chǎn)田面積下降38% ，新增恢復(fù)改善灌溉面積減少35%(鄭風(fēng)田、崔海興、郎曉娟，2011)。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府無(wú)權(quán)組織農(nóng)民出工，表面上是“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”中農(nóng)民社會(huì)地位的提高，實(shí)際上是產(chǎn)權(quán)私有化傾向?qū)е罗r(nóng)民對(duì)集體的人身依附減弱，政府難以通過(guò)控制土地稅費(fèi)來(lái)迫使農(nóng)民義務(wù)工作。導(dǎo)致在水利勞務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)村公共事務(wù)的建設(shè)因此也主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，其有利方面是農(nóng)民獲得了真正的自由，其不利方面是村集體無(wú)力提供公共服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村道路損毀無(wú)人維修，渠道、堰塘等農(nóng)田水利設(shè)施不能有效維護(hù)。

2004年以后，農(nóng)村事務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式與決策程序發(fā)生新的變化，“一事一議”制度開(kāi)始實(shí)行。這種制度為水利設(shè)施的修建提供了一個(gè)契機(jī)，村民可以經(jīng)由協(xié)商對(duì)水利的興修與維護(hù)進(jìn)行決策與組織。但是這一制度也帶來(lái)高額交易成本。同時(shí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，要求的議事人數(shù)很難達(dá)到。此外，由于農(nóng)民對(duì)公共品的需求不同，造成達(dá)成協(xié)議難、籌款難。因此，這一制度并沒(méi)有從根本上改變農(nóng)村水利建設(shè)的窘境。導(dǎo)致這種局面的主要原因在于舊有的集體化組織形式難以找到新的替代形式，包產(chǎn)到戶的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)戶只關(guān)心自身利益，難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)。

從各行為主體來(lái)看，首先，隨著市場(chǎng)化與私有化程度的深入，政府只關(guān)注那些能帶來(lái)較高經(jīng)濟(jì)回報(bào)的水利工程，對(duì)市場(chǎng)回報(bào)率低、周期長(zhǎng)、財(cái)政扶持大的農(nóng)田水利設(shè)施，則以“財(cái)政緊張”為由，只給予極少量的投入，把希望寄托于國(guó)家撥款。在長(zhǎng)期缺乏資金、無(wú)力管理和維護(hù)的情況下，建設(shè)于20世紀(jì)六七十年代的農(nóng)田水利系統(tǒng)逐漸崩壞，致使在特大旱災(zāi)到來(lái)時(shí)難以發(fā)揮作用。其次，現(xiàn)有政策沒(méi)有充分利用地方社會(huì)資源，缺乏建立“自下而上”的動(dòng)員機(jī)制。再次，村集體缺乏組織力，動(dòng)輒以市場(chǎng)機(jī)制衡量一切，對(duì)本應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)的事務(wù)，也通過(guò)金錢進(jìn)行購(gòu)買。這種市場(chǎng)化形成的另一個(gè)趨勢(shì)是很多水利設(shè)施被承包給私人，導(dǎo)致周圍的農(nóng)戶用水成了問(wèn)題，甚至有些水利設(shè)施被變?yōu)樗茫闪寺糜伍_(kāi)發(fā)資源。

以永豐縣為例，2004年，該縣出臺(tái)優(yōu)惠政策，對(duì)現(xiàn)有小水利工程實(shí)行宜包則包、宜租則租、宜賣則賣、宜股則股的政策，將集體管不好、個(gè)人管不了的鄉(xiāng)村水利工程承包出去。至2004年底，全縣共有96 座小水利工程被拍賣經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。由于縣里對(duì)非國(guó)有資金興建的水利工程推行民建、民有、民營(yíng)、民管政策，致使小山塘、小水庫(kù)開(kāi)發(fā)如火如荼，開(kāi)發(fā)者紛紛推廣庫(kù)岸開(kāi)荒種果、庫(kù)腳建舍飼養(yǎng)禽畜、水面放養(yǎng)鴨鵝、水中養(yǎng)魚(yú)、蓄水灌田的旅游農(nóng)莊發(fā)展模式，全縣有近千水面立體開(kāi)發(fā)被大戶承包，3 年來(lái)創(chuàng)總收入1 500 余萬(wàn)元。這種開(kāi)發(fā)，固然增加了產(chǎn)值，但是農(nóng)田水利設(shè)施的基本價(jià)值卻沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，喪失了原有的防洪、防旱、灌溉的功能。

市場(chǎng)化與私有化的傾向，迫使中央財(cái)政增加對(duì)小農(nóng)水利的投資，并于2005 年設(shè)立了小農(nóng)水專項(xiàng)補(bǔ)助資金，且補(bǔ)助規(guī)模達(dá)3 億元，隨后資金規(guī)模逐年增長(zhǎng)，2009年達(dá)到45 億元。但2005年安排的這3 億元補(bǔ)助資金，不足當(dāng)年財(cái)政支出的萬(wàn)分之一，2009年安排的45 億元也僅占當(dāng)年財(cái)政支出預(yù)算的0.059%，而中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政和其他渠道每年投入到小農(nóng)水的資金總量不足100 億元，投入到農(nóng)田水利基本建設(shè)的資金總量不足900億元，致使財(cái)政缺口巨大，小農(nóng)水工程整體退化、報(bào)廢加快(王冠軍、陳獻(xiàn)等,2010)。到最近幾年，由于農(nóng)田水利在極端氣候下基本喪失應(yīng)有的作用，國(guó)家力圖通過(guò)增加投資與重視來(lái)轉(zhuǎn)變局面。2011年，《中共中央一號(hào)文件》將農(nóng)田水利建設(shè)作為非常重要的舉措來(lái)加以強(qiáng)調(diào)，即體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注。

3 結(jié)論及建議

綜上所述,目前中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)水利管理中存在政府及集體組織動(dòng)員能力較弱、水利資金投入不足，水利設(shè)施建設(shè)與管理缺乏組織與制度約束，農(nóng)民水利建設(shè)意愿難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，針對(duì)目前農(nóng)村水利管理中的問(wèn)題,當(dāng)前完善我國(guó)農(nóng)田水利管理，需要做到以下幾點(diǎn)。

3.1發(fā)揮政府主導(dǎo)作用并引導(dǎo)農(nóng)民及社會(huì)的多元參與

農(nóng)田水利的發(fā)展是事關(guān)全局的戰(zhàn)略任務(wù)，是國(guó)家糧食安全及農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)性保障，農(nóng)田水利設(shè)施的公益性及基礎(chǔ)性特點(diǎn),決定了政府在農(nóng)田水利建設(shè)及管理中的主導(dǎo)地位及主要責(zé)任。因此，要明確政府這個(gè)農(nóng)田水利建設(shè)中的投資主體，充分發(fā)揮政府的財(cái)政主渠道作用。此外，還要鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞、市場(chǎng)主體以投資的形式參與農(nóng)田水利建設(shè)，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先干后補(bǔ)、多干多補(bǔ)等方式調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，利用稅收優(yōu)惠、信貸扶持等方式吸引市場(chǎng)投入農(nóng)田水利建設(shè)，逐步建立以政府投入為主、農(nóng)民自愿參與、市場(chǎng)積極介入的多主體、多渠道、多元化的農(nóng)田水利建設(shè)資金及勞力投入體制。

3.2 完善農(nóng)田水利管理的規(guī)章制度

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整使農(nóng)戶與農(nóng)田水利發(fā)展責(zé)任脫離的情況下，農(nóng)民不愿也無(wú)力獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)田水利的建設(shè)及維護(hù)工作，針對(duì)農(nóng)田水利“國(guó)家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的狀況，應(yīng)堅(jiān)持“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的原則，合理規(guī)劃中央政府、地方政府和農(nóng)民主體的責(zé)任，分工明確，有效配合。在強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)的同時(shí)，確保管護(hù)責(zé)任到位、人員到位，使農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和利用規(guī)范化。

3.3 鼓勵(lì)成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組織

成立由用水戶組建的自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、平等協(xié)商、利益共享、民主議事的非營(yíng)利性農(nóng)田水利管理組織，協(xié)會(huì)成員平等地享有用水權(quán)力，共同承擔(dān)水利建設(shè)與管理的責(zé)任，在“村民自愿、直接受益、民主決策”的原則下，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與農(nóng)田水利建設(shè)及管理的決策議程，充分尊重農(nóng)民的意愿，協(xié)調(diào)不同態(tài)度，讓農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面享有真正的發(fā)言權(quán)。在政府財(cái)政支持下，引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞，從前期決議到工程建設(shè)，及后期的管理維護(hù)都積極參與，從而解決公眾意愿難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

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[1] 鄭風(fēng)田，崔海興，郎曉娟.我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的反思[EB/OL].http:∥blog.gmw.cn/home-space-uid-41364-do-blog-id-303953.html.

[2] 馮廣志.應(yīng)當(dāng)充分應(yīng)用具有創(chuàng)新性和實(shí)用價(jià)值的測(cè)算分析成果[J].中國(guó)水利，2009，(11).

[3] 永豐縣志辦.永豐縣志[M].北京：新華出版社，1993.

[4] 杜贊奇(Prasenjit Duara). 文化權(quán)力與國(guó)家：1990-1942年的華北農(nóng)村[M]. 王福明 譯.南京：江蘇人民出版社，2003.

[5] 王冠軍，陳 獻(xiàn)，柳長(zhǎng)順，等. 新時(shí)期我國(guó)農(nóng)田水利存在問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策[J].中國(guó)水利，2010,(5).