凌立文，蔡超敏，張大斌

（華南農業(yè)大學數學與信息學院，廣東 廣州 510642）

精準扶貧政策實施的區(qū)域差異性比較研究
——基于對廣西玉林市和廣東湛江市的考察

凌立文，蔡超敏，張大斌

（華南農業(yè)大學數學與信息學院，廣東 廣州 510642）

精準扶貧已成為黨的十八大后農村貧困治理工作的重要措施。我國地域遼闊，區(qū)域差異性較大，尤其是東西部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平差距明顯，這些因素對精準扶貧工作提出了更高要求。為深入分析不同地區(qū)精準扶貧政策的執(zhí)行情況，以廣西玉林和廣東湛江兩個具有代表性的東西部貧困區(qū)為例，從精準識別方式、精準扶貧資金來源與使用效率、精準幫扶具體措施等開展政策實施的區(qū)域差異性比較研究?；诤暧^經濟發(fā)展程度、地理環(huán)境資源、主觀思想意識的不同因素，分析政策實施方式的差異現狀和原因，在此基礎上提出了加強建檔立卡貧困戶的動態(tài)管理、增強精準扶貧的造血功能、完善“第一書記”工作機制、健全精準扶貧成效的第三方考評機制等對策建議。

精準扶貧；政策；玉林市；湛江市

Abstract：Precise poverty alleviation is the fundamental principle，which gives guidance on rural poverty alleviation at present and in the future. The discrepancy among different provinces，especially the gap between east and west region，proposes higher requirements for the poverty alleviation policy. We investigated Yulin and Zhanjiang to understand policy implementation concerning the procedure of precise identification，source of funds and specific poverty alleviation methods. According to the diversity of local economy development，natural conditions and subjective ideology，differences of policy implementation existed between the two cities. It is believed that dynamic governance of poverty family and sustained promotion function of poverty alleviation policy should be enhanced. Furthermore，the mechanism of “First Secretary” and performance evaluation by the third party should be perfectly established.

Key words：precise poverty alleviation；policy；Yulin City；Zhanjiang City

改革開放以來，我國在減貧領域投入了巨大的人力物力并取得了顯著成效。按我國扶貧標準，累計減少2.5億貧困人口；若按國際扶貧標準，則累計減少6.6億貧困人口［1］。然而，在前期“漫灌式”、“輸血式”扶貧政策的推行過程中，扶貧資源的精英捕獲和錯位使用等問題時有出現，導致一些本該享受扶貧政策的對象被排斥在外，影響了政策實施的效果、違背了政策實施的初衷［2］。針對這一問題，習近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”概念，隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》，國務院機構出臺《關于印發(fā)〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》和《關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》，文件對精準扶貧工作的頂層設計、總體布局和工作機制等方面都做了詳盡規(guī)制，從而推動精準扶貧工作的全面開展。

精準扶貧最根本的內涵是通過對貧困家庭和人口進行有針對性的幫扶，消除導致貧困的各種因素和障礙，增加其自主發(fā)展的能力，達到可持續(xù)脫貧的目標。但我國地域遼闊，各地自然稟賦、人文環(huán)境存在諸多不同，尤其是地區(qū)經濟發(fā)展狀況在東部和中西部地區(qū)差距明顯，這些因素均對精準扶貧工作提出挑戰(zhàn)。之前許多學者對各項扶貧政策展開評價研究，但多以某一特定地區(qū)為研究對象，進行區(qū)域對比研究的較少［3-6］。為此，本課題組于2016年8月到廣西壯族自治區(qū)玉林市和廣東省湛江市進行實地調研，通過與當地農業(yè)局等相關部門負責人進行座談會，查閱精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核的政策文件，深入貧困村實地調研等，圍繞精準扶貧中“要扶誰”、“誰來扶”和“怎么扶”等關鍵問題，從精準識別方式、精準扶貧資金來源與使用效率、精準幫扶措施等3個方面，開展精準扶貧政策實施的比較研究。

1 研究區(qū)概況

玉林市位于 109°39′～110°18′E、22°19′～23°01′N，是廣西壯族自治區(qū)東南部地區(qū)的政治、經濟、文化中心，全市面積12 838 km2，在自治區(qū)所有地級市中位列第八。玉林市屬南亞熱帶氣候，農業(yè)生產條件優(yōu)越，是廣西的主要糧食產區(qū)，以水稻、馬鈴薯、蘑菇為主要農作物，并廣泛種植荔枝、龍眼和各種中藥材。就地形地貌而言，山地較多，各式各樣的石頭山為玉林帶來了豐富的石灰石礦產資源。2015年玉林市全市GDP為1446.13億元，三次產業(yè)結構為17.9∶44.0∶38.1。全市戶籍人口710萬，其中62.7%為農業(yè)人口，人均地區(qū)生產總值為25 444元，農村居民人均純收入10 292元，比上年增長10.5%。

湛江市位于 109°31′～110°55′E、20°～21°35′N，包括雷州半島全部和半島以北一部分，全市土地面積13 260 km2。湛江市屬熱帶和亞熱帶季風氣候，終年受海洋氣候調節(jié)，熱帶風暴、高等級臺風登陸次數多，給居民生活帶來嚴重影響，并在一定程度上限制了農業(yè)發(fā)展。湛江的主要糧食作物是水稻和番薯，并廣泛種植糖蔗、花生、菠蘿等經濟作物。2015年湛江全市GDP為2 380億元，三次產業(yè)結構為19.1∶38.2∶42.7。全市戶籍人口724萬，其中62.6%為農業(yè)人口，人均地區(qū)生產總值為32 933元，農村居民人均純收入12 405元，比上年增長9%。

從玉林和湛江各項經濟社會發(fā)展指標來看，兩地的區(qū)域面積、地理位置、經濟規(guī)模、人口規(guī)模和產業(yè)結構基本相當，且都承擔了大量的脫貧攻堅任務。因此，本研究對兩地精準扶貧工作的具體實施情況進行對比分析，尋找其中的異同點，為下一階段扶貧工作的開展提供借鑒與參考。

2 玉林市和湛江市精準扶貧政策實施的地區(qū)差異

2.1 精準識別方式

精準識別是指通過科學的方法和手段，識別出需要幫扶的貧困人口，并進一步找出致貧原因，回答精準扶貧中“要扶誰”的關鍵問題。精準識別是精準扶貧的基礎［7-8］，因此，課題組著重調研了不同地區(qū)識別貧困人口的具體措施?？傮w而言，玉林市以定量打分為主，湛江市則以民主評議為主，方法差異較大。

2.1.1 玉林市精準識別方式：一進二看三算四比 玉林市貧困戶識別采用“一進二看三算四比”的方法，通過宣傳動員，入戶評查，村兩委評議，公安、國土、房產、工商等政府部門進行財產檢索以剔除不符合要求的農戶。玉林市制定了精準識別的農戶自評表和入戶評估表，自評表由農戶按照各項指標以及對應標準進行打分，以初步確定是否達到貧困分數線；入戶評估表則由村第一書記及基層工作人員實地入戶調查完成，以進一步確認和修正貧困戶的自評分數。值得注意的是，打分表對評分指標、標準和對應分值做了詳細劃分，涵蓋住房、家電、農機、機動車、飲水、用電、通路情況、健康情況、讀書情況、勞動力情況和務農情況，共有17大類。評估過程中，個別農戶為爭取貧困戶的指標，特意把自家的摩托車、電視機等大件物品放置在別處，或有意帶工作人員去看自家的老房子，以造成貧困戶的假象。為避免精準識別工作出現偏差，第一書記及基層政府工作人員從2015年10月到2016年4月，多次實地走訪反復核實農戶的財產、收入情況，對個別有疑問的農戶甚至要入戶3～4次才能確認其財產真實情況。最終，將經過市扶貧開發(fā)辦審核的精準識別材料上報自治區(qū)領導小組，由自治區(qū)領導小組對照全區(qū)貧困人口規(guī)模，劃定各區(qū)市、縣的貧困分數線，不同地區(qū)的分數線略有差異。

2.1.2 湛江市精準識別方式：兩公示一公告 湛江市精準識別的基本程序是：兩公示一公告，廣泛宣傳扶貧政策→村民主動申請→村委核定和評議（村委會議、村民代表會議）→公示（村委會，村民小組）→鎮(zhèn)政府核定和公示→區(qū)政府審核→公告。在此過程中特別強調做好村、鎮(zhèn)兩級公示，要求每次公示不得少于7天，群眾無異議后，區(qū)扶貧辦集中在政府政務網站公告名單。相比之下，湛江市精準識別的工作程序較為簡化，由于不需要進行定量打分，工作量大為減少。市扶貧辦工作人員介紹，在村民提出申請后，村委會首先通過民主評議確定特別貧困的農戶，然后再對剩余候選人進行排序，最終根據本村分配到的名額形成上報的貧困戶名單。由于同村居民對各自家庭經濟情況非常了解，且當地農戶并不以評上貧困戶為榮，不會出現為了爭取名額而刻意作假的情況，因此在這種工作程序下產生的貧困戶名單偏差不大，公示后有異議的情況較少。

2.2 精準扶貧資金來源及使用效率

扶貧資金是精準扶貧中的重點和敏感問題，資金使用恰當有助于脫貧目標的盡快實現，樹立良好的社會聲譽；使用不當則可能成為滋生腐敗的溫床，有違精準扶貧的初衷［9］。為此，課題組在調研過程中著重了解了各地扶貧資金的來源、用途和使用中存在的問題。

2.2.1 玉林市扶貧資金來源：財政專項扶貧撥款 玉林市的扶貧資金來源較為單一，基本來自國家和自治區(qū)的財政專項扶貧撥款?！笆晃濉逼陂g，玉林市共獲得上級財政扶貧資金1.51億元；“十二五”期間，獲得5.34億元，僅占全自治區(qū)的6.4%，不能滿足貧困人口的脫貧需求。就用途而言，扶貧資金主要用于村屯道路建設、人畜安全飲水、扶貧產業(yè)開發(fā)、村屯綠化工程及精準教育幫扶這五大板塊。近幾年廣西全區(qū)獲得的財政專項扶貧資金數額巨大，但如何有效、按需地分配到各地市、區(qū)鎮(zhèn)、村屯，如何最大化資金的使用效率和效果，仍是亟待解決的問題。例如，某村獲得了一筆道路路面硬化的扶貧專項資金，但該村的道路已全部整修完畢并達到脫貧要求；鑒于扶貧資金專款專用的性質，這筆資金不能用于其他扶貧項目或轉給其他有修路需要的村莊，造成不必要的浪費。財政局的工作人員也反映，2014年、2015年財政資金中的沉淀款項，以農口所占比例最大。

2.2.2 湛江市扶貧資金來源：對口幫扶 湛江市基本沒有從國家獲得扶貧專項資金，按照廣東省委精準扶貧的實施意見，扶貧所需資金由省、對口幫扶市、貧困人口屬地市按6∶3∶1的比例共同分擔，其中，佛山市與湛江市結為對口幫扶單位，佛山市不僅提供了大量資金支持，還從黨政機關、企事業(yè)單位選拔一批優(yōu)秀的領導干部進入貧困村擔任第一書記，并逐步在兩地之間推行產業(yè)轉移，多維度全方位支持湛江市脫貧攻堅工作的開展。

值得一提的是，時任廣東省委書記汪洋為解決區(qū)域內經濟發(fā)展不平衡提出了“630扶貧濟困日”，自2010年起每年的6月30日，發(fā)動省內各企事業(yè)單位、各工商企業(yè)進行扶貧捐款，來自社會的慈善捐款成為扶貧資金的重要補充。

2.3 精準幫扶措施的成效

完成對貧困戶、貧困村的精準識別后，需要按照不同的致貧原因制定有針對性的幫扶措施，真正做到因戶因人施策、切實消除致貧關鍵因素，提升貧困戶自我發(fā)展能力?？梢姡芊裰贫ǔ銮袑嵱行У膸头稣?，決定著精準扶貧政策能否取得成效。當前較為常見且通用的幫扶措施主要包括產業(yè)發(fā)展、勞動力就業(yè)、社會保障、教育文化、醫(yī)療保險和醫(yī)療救助、危房改造、基礎設施建設和易地搬遷等?？紤]到地區(qū)的差異性，課題組著重調研了不同地區(qū)分別有哪些扶貧措施取得了較好成效。

2.3.1 玉林市：“雨露計劃”認可高、“金融扶貧”有成效 據當地扶貧人員介紹，“雨露計劃”的實施成效較好。建檔立卡貧困戶子女在考取技校、大專、大學等各種不同層次的學校后，都會獲得3 000～5 000元不等的資助金。由于只需憑錄取通知便可領取助學金，程序簡便，貧困戶對該政策的認可度很高。此外，當地還在逐步推行15年免費教育，對于參與短期技能培訓并考取相關職業(yè)資格證的扶貧對象，也有數額不等的資助金。

在金融扶貧領域，貧困戶可獲得免抵押、免擔保、5萬元以下、3年以內的小額信用貸款，為其生產經營提供資金支持。由于絕大多數的貧困戶既無技術又無資源，即使拿到了扶貧貸款也會出現無處可用的尷尬局面，導致該政策的參與度不高。后來玉林市對金融扶貧進行了創(chuàng)新，實行了“農戶”+“村委”+“信用社”+“公司”的合作模式。在該模式中，農戶將自己的5萬元扶貧貸款交給信用合作社管理，信用社在匯集資金后，優(yōu)先選擇信譽度較好的企業(yè)發(fā)放貸款，各方通過合同約定，并由信用社擔保農戶每年可獲得不少于8%的收益。該模式的推行既盤活了扶貧資金，又給貧困戶帶來穩(wěn)定的收入，還能解決部分企業(yè)資金短缺的問題，通過最大化資金的效用取得了明顯的扶貧效果。

2.3.2 湛江市：“危房改造”效率高 湛江市地處我國大陸最南端的雷州半島，常年受臺風等熱帶氣旋影響，對農民生活、農業(yè)生產極為不利。為此，湛江市政府投入了10億元進行茅草房改造工程，以保障農戶的生命財產安全，并立下了“茅草房不倒，書記先倒”的軍令狀。從資助力度來看，改造成功的農戶將一次性獲得4萬元的建房補助款，按當地物價水平，農戶自己大概需要負擔2萬～3萬元即可完成房屋改造。因此，相關政策一經推出，大部分農戶都積極響應參與。針對少部分確實沒能力承擔房屋改造前期費用的貧困戶，其對口幫扶單位發(fā)揮兜底作用，通過募捐、借款等方式為貧困戶籌集到建房費用。總體說來，湛江市現在已全面消滅了茅草房，該項扶貧工程取得了良好社會效益。

3 精準扶貧政策實施的差異性原因分析

3.1 思想意識方面的主觀文化差異是采取不同精準識別方法的主要原因

人們對貧困的測度始于20世紀初，傳統度量貧困的方法主要基于居民物質福利缺失這一視角，測量指標通常包括收入與支出水平。自80年代起，社會學家提出了多維度的貧困測量方法，除收入外，還包括教育、健康、自由表達、人際關系等維度的考量，多維度的方法顯然更能符合貧困的多源性特征［10］。

玉林市精準識別的入戶評估表包含了農戶居住、生產、生活、教育、健康等內容，較好地體現了貧困的多維度特性，但在執(zhí)行過程中需要投入大量的人力資源以保證精準識別。湛江市所采用的民主評議法看似缺少定量判斷，但卻符合當地的實際情況。從形式上看，兩地所采取的精準識別方式差異較大；但從效果上看，基本都能達到精準識別的要求。究其原因，農戶主觀思想意識的差異是導致不同地區(qū)采取不同識別方法的主要因素。調研中發(fā)現，玉林地區(qū)少部分農戶存在“以貧為榮”的落后思想，為了爭取貧困戶的指標不惜弄虛作假，因此必須投入大量的人力物力以確保精準識別的公正和公平。對湛江農戶而言，絕大多數認同勤勞致富的觀念，為了當選貧困戶而刻意制造貧困假象的事件鮮有發(fā)生，因此采用較為簡便的主觀評議方法即可達到精準識別的要求。

3.2 宏觀經濟發(fā)展程度的差異是扶貧資金來源以及使用效率不同的主要原因

從統計數據上看，玉林和湛江的地區(qū)發(fā)展水平、農民收入水平基本相當；但其所屬的廣西壯族自治區(qū)和廣東省經濟發(fā)展水平差異巨大，因而導致扶貧資金的來源以及使用效率存在差異。廣東由于自身的經濟體量巨大，內生發(fā)展動力充足，扶貧工作呈現出“自力更生”的特點。通過行政手段充分調動區(qū)域內發(fā)達地區(qū)的力量，從資金、技術、人才等方面對貧困地區(qū)進行對口幫扶，充分體現了區(qū)域發(fā)展中增長極的輻射作用。但該模式只能在經濟強省進行推廣，具有一定局限性。對廣西而言，獲得數額巨大的各類財政專項扶貧資金后，如何用好、用對扶貧資金則成為亟待解決的問題。從現實情況看，各類扶貧專項資金并未能做到精準投放，存在需要用錢的不夠錢用，不需要用錢的有花不完錢的現象，這一切都違背了精準扶貧中最核心的“精準”要求。因此，如何提高扶貧資金的瞄準效率、整合使用各類扶貧專項資金、最大化扶貧資金的使用功效，是下一步工作中必須突破的難點問題。同時，這也是長期以來我國反貧困工作中的重點和難點問題［11］。

3.3 地理環(huán)境資源方面的差異是具體幫扶政策實施成效不同的主要原因

現階段扶貧工作仍以資金扶貧為主，產業(yè)扶貧雖然口號響亮，但每個貧困村在其自然資源稟賦的約束下，產業(yè)扶貧政策往往未能有效推進。例如，湛江市常年受到臺風等自然災害的影響，推行大規(guī)模海產養(yǎng)殖、蔬菜種植的風險較高；玉林則受其山地多、耕地規(guī)模小且不連片的制約，同樣導致規(guī)?；r業(yè)生產不可行。因此，如何因地制宜地制定產業(yè)扶貧方案，充分發(fā)揮其扶貧的造血功能，需要當地第一書記和基層工作人員進一步創(chuàng)新工作方法、改變工作思路。

此外，調研中還發(fā)現貧困村存在明顯的馬太效應，弱勢家庭的后代無論從身體還是智力方面比一般的家庭更弱。因此，在眾多扶貧政策中，教育扶貧和醫(yī)療扶貧應該作為其中不可替代的基礎和核心政策。只有加大對貧困村人力資本的投入，切實提高貧困人口的自身發(fā)展能力，才能有效阻隔貧困的代際傳遞［12-13］。

4 區(qū)域比較的精準扶貧共性問題對策建議

結合自身經濟發(fā)展水平、自然資源稟賦以及農戶主觀思想觀念的特點，分別制定了具有針對性的扶貧策略和工作方案，并取得初步成效，但也存在建檔立卡信息化管理效率低、脫貧質量不高、扶貧工作績效考核機制不完善等問題。當前，我國脫貧攻堅工作已進入深水區(qū)和沖刺期，現就如何解決上述問題提出以下對策建議。

4.1 實現建檔立卡貧困戶的動態(tài)化管理

目前各地精準識別工作已經完成，各建檔立卡貧困戶的信息基本被錄入系統。調研中了解到，盡管已初步建立起對貧困村、貧困戶的信息管理系統，但系統的查詢功能還有待完善。此外，該系統每年只提供兩次開放機會，以修改或調整相關信息記錄，導致一些因為特殊原因（自然災害、意外傷害、重大疾病等）致貧/返貧的農戶不能及時納入系統。對這部分農戶，建議在保證精準識別權威性、嚴肅性的基礎上，建立更為靈活的處理機制，例如開設“綠色通道”，使確有幫扶需要的農戶能及時納入系統、達到脫貧標準的農戶能及時退出。通過完善信息管理系統，實現對建檔立卡貧困戶的實時、動態(tài)管理，彰顯精準扶貧的內涵。

4.2 增強精準扶貧的造血功能

按照國家的要求到2018年底要實現貧困人口的全部脫貧。為了達到該目標，各地出臺了各種增加貧困農戶收入的措施。例如前文中提到的，玉林市建立了“農戶”+“村委”+“信用社”+“公司”的合作模式，在該模式下，貧困戶每年可獲得4 000元的保底收入，僅憑這一項，便可達到脫貧要求。然而，這僅僅是短期的脫貧措施，從長遠來看，并未增加農戶的致富技能或資源，一旦取消該合作模式，農戶極有可能重新返貧。之前學者對我國扶貧資金使用情況的研究也證實，財政扶貧資金的大量投入在短期內具有正向減貧效應，2～3年后，該效應會逐漸減弱［14］。因此，當前精準扶貧工作不能僅僅追求表面的脫貧數字，更應重視內在的脫貧質量；重視從“輸血”扶貧向“造血”扶貧的轉變，切實增強貧困地區(qū)、貧困人口的內生發(fā)展能力，以適應“脫貧后”時期的發(fā)展要求。

4.3 鞏固并完善第一書記工作制度

調研發(fā)現，貧困村的第一書記在精準扶貧工作落實中發(fā)揮了巨大作用。第一書記們大多是“80后”，具有研究生學歷，他們在工作中勇于創(chuàng)新、大力引入“互聯網+”思維，為貧困村建立起微信對外宣傳平臺，并動用自己的社會資源為農戶脫貧尋找新途徑。在第一書記們的努力下，不少貧困戶開始將自家的農產品通過網絡渠道對外銷售，不僅取得了經濟收入，更加樹立起脫貧致富的信心，一定程度上改變了村容村貌。第一書記的新舉措為貧困村脫貧帶來了新動力，但總體而言，更多憑借的是個人的資源和能力，雖能起到一定作用，但作用的范圍和程度有限。因此，在鞏固“第一書記”工作制度的同時，還需進一步對其進行創(chuàng)新與完善。例如，可在全省乃至全國范圍內建立第一書記的工作交流平臺，總結并提煉各地區(qū)的典型脫貧案例，讓第一書記們在更廣的范圍內尋找資源，突破地域的局限形成脫貧合力、提高脫貧成效。

4.4 建立并健全精準扶貧績效的第三方考評機制

評估是績效管理的重要環(huán)節(jié)，由獨立于政府部門的社會組織和機構對政府績效進行評價的第三方評估日益成為政府績效管理的重要方式［15］。2016年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中進一步強調，對扶貧開發(fā)工作進行考核的相關數據，除了來自官方口徑外，還可適當引入第三方評估數據［16］。在此背景下，各高校、科研院所應積極承擔起精準扶貧第三方評估的重任，綜合運用各種科學的評價方法，圍繞扶貧對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準的6個精準進行評價指標體系的設計。此外，以往對扶貧工作成效的評價多從政府供給層面出發(fā)，缺少對農戶實際需求的考量，如何平衡扶貧政策的供給與需求，也是評估中需要考慮的因素。

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（責任編輯 崔建勛）

Comparison of regional discrepancy of policy implementation of precise poverty alleviation：based on the investigation of Yulin，Guangxi and Zhanjiang，Guangdong

LING Li-wen，CAI Chao-min，ZHANG Da-bin
（College of Mathematics and Informatics，South China Agricultural University，Guangzhou 510642，China）

D569

A

1004-874X（2017）06-0139-06

凌立文，蔡超敏，張大斌.巴精準扶貧政策實施的區(qū)域差異性比較研究——基于對廣西玉林市和廣東湛江市的考察［J］.廣東農業(yè)科學，2017，44（6）：139-144.

2017-03-25

教育部人文社會規(guī)劃項目（16YJA630073）；廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目（GD15CGL16）；廣東省自然科學基金（2016A030313402）

凌立文（1983-），女，碩士，講師，E-mail: linglw@scau.edu.cn