王麗芬

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機制研究

王麗芬

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

從新型城鎮(zhèn)化角度出發(fā)，對我國現(xiàn)行宅基地制度存在的立法缺失、隱形市場普遍、農(nóng)民財產(chǎn)權益受損等問題進行了深入剖析，提出了建立宅基地退出機制是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)?；?、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及緩解人地矛盾的必然要求，并對浙江“兩分兩換”模式以及重慶“地票”模式進行了經(jīng)驗總結，最后提出了推動宅基地退出機制建立的相關對策，從而為在新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出機制的探索與建立提供參考，并為推動新型城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展提供幫助。

新型城鎮(zhèn)化；宅基地；退出機制；對策

我國城鎮(zhèn)化規(guī)模龐大，發(fā)展迅速，據(jù)2015年國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化率已高達56.1%。但中國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的“冒進”現(xiàn)象，造成許多城市只追求外表繁榮，城市人民的生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、建筑質(zhì)量都存在問題[1]。鑒于此，2012年中央經(jīng)濟工作會議首次正式提出“新型城鎮(zhèn)化道路”，并不斷深入推進?！秶鴦赵宏P于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》國發(fā)[2016]8號強調(diào)：“堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”以及“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的發(fā)展理念。伴隨城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的推進，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，但這部分農(nóng)民并沒有合理的渠道退出其在農(nóng)村閑置的宅基地，導致我國出現(xiàn)了大范圍的“空心村”現(xiàn)象，這在一定程度上也阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，無法體現(xiàn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下進行宅基地退出機制研究，勢在必行。

1 現(xiàn)行宅基地制度存在的問題

1.1 宅基地立法與管理有缺陷

我國宅基地具有社會保障功能，現(xiàn)行宅基地制度是農(nóng)民居住權的有力保障[2]。但是，在我國社會轉(zhuǎn)型時期，宅基地制度已無法滿足新時代需求，其弊端也日益凸顯，在法律與管理上的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)有關宅基地的法律存在漏洞?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是我國法律并沒有明確禁止宅基地的繼承和贈與，法律制定的不嚴謹導致一戶多宅、宅基地面積超標等現(xiàn)象嚴重，再加上大量農(nóng)民進城務工，“空心村”與農(nóng)村宅基地浪費與低效利用并存；(2)沒有專門針對宅基地的立法，導致由于征收或者征用宅基地產(chǎn)生的糾紛無章可循；(3)政府工作的不到位導致宅基地無序擴張甚至占用耕地。各地政府對宅基地的管理不嚴格，農(nóng)民一般都按照自己的意愿選址建造房屋，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃。

1.2 宅基地隱形市場普遍

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，但是由于宅基地的產(chǎn)權制度模糊和管理不到位，宅基地顯性市場缺失，從而在全國范圍內(nèi)催生了隱形市場，形式主要有：一戶多宅、少批多建、違法出售、觸法聯(lián)建等[3]，這在無形中加大了政府管理宅基地的難度。雖然這樣的隱形市場在一定程度上給農(nóng)民帶來了客觀的經(jīng)濟收益，也為外來務工人員提供了經(jīng)濟上的實惠，但卻與我國現(xiàn)有的法律相悖。由隱形市場產(chǎn)生的一系列社會后果也無法估量：產(chǎn)生交易矛盾時無法保護受害者、集體土地收益損失、集體土地流失現(xiàn)象嚴重等。近年來由于宅基地隱性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛也越來越多，已成為影響社會穩(wěn)定不可忽略的因素之一。

1.3 進城農(nóng)民財產(chǎn)權益受損

宅基地分配的福利性并不能否定宅基地使用權的財產(chǎn)屬性[4]。但是目前我國農(nóng)村宅基地退出受到法律限制，進城務工的農(nóng)民無法退出其在農(nóng)村的宅基地，導致宅基地的財產(chǎn)屬性無法實現(xiàn)。合法獲得的宅基地是農(nóng)民的個人財產(chǎn)，他們本應擁有合理范圍內(nèi)的處分權，無法有償退出是對農(nóng)民財產(chǎn)權的損害。我國尚未建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，目前農(nóng)村宅基地只能通過征收為國有土地后才能入市進行交易，而政府通過征收得到的宅基地價格遠遠低于最后宅基地變?yōu)閲型恋睾蟪鲎尩慕灰變r，這中間的價格剪刀差根本無法保證農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，農(nóng)民自始至終都處于權益受損的一方。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下建立宅基地退出機制的

必要性

2.1 推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)?；?/p>

人口外流與“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)并存，是我國目前全面建設小康社會面臨的重要風險，那么如何讓農(nóng)村留住“人”防止“空心化”、“無主體化”，實現(xiàn)人才興村，產(chǎn)業(yè)興農(nóng)，就必須解決“誰來種地”和“如何種地”的問題，而伴隨人口外流出現(xiàn)的宅基地大量空置和閑置勢必阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化的進程。要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，必須實施農(nóng)業(yè)資源規(guī)?；渲?，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)[5]。合理退出農(nóng)村閑置宅基地，將這部分農(nóng)村建設用地轉(zhuǎn)為耕地，合理規(guī)劃農(nóng)用地后方便現(xiàn)代化機械對成片農(nóng)地的操作，由此帶來的農(nóng)業(yè)增收必定能吸引農(nóng)業(yè)人才在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)建設。宅基地的退出既解決了“空心村”問題，也留住了人才發(fā)展農(nóng)業(yè)，改變了農(nóng)村的“無主體化”趨勢，為推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與規(guī)?；瘎?chuàng)造了良好的條件。

2.2 緩解人地矛盾

新型城鎮(zhèn)化是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)之路，是極其重要的發(fā)展階段，其最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而城鄉(xiāng)分割的二元土地制度是影響城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的制約因素[6]。用發(fā)展的眼光看，宅基地退出機制的建立是促進城鄉(xiāng)土地要素有效流動的契機，是打破城鄉(xiāng)二元土地制度的一把利劍。高效城鎮(zhèn)化要求最優(yōu)地使用中國的生產(chǎn)資源——人口、土地和資本[7]。在以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中要時刻關注進城農(nóng)民的權益，保障農(nóng)民財產(chǎn)性權利的同時使其享受與市民同等的社會保障與福利待遇。對于新型城鎮(zhèn)化進程中“地”的方面，主要是實現(xiàn)農(nóng)村土地的財產(chǎn)屬性，以推動我國“同地同價”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建立。構建閑置宅基地退出機制是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度創(chuàng)新中掛鉤指標生產(chǎn)的關鍵點[8]，其通過對已經(jīng)退出的宅基地所占的土地進行綜合整治，得到建設用地指標的同時實現(xiàn)了耕地的“占補平衡”，保護了我國的耕地資源不受破壞，從而保障了我國糧食安全，有效地解決了人地矛盾這個難題。

2.3 推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是進城農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項社會福利與權利，成為居民并完全融入城鎮(zhèn)社會的過程[9]。作為“新三農(nóng)問題”的核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是新型城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是全面建成小康社會，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化之本質(zhì)要求，但農(nóng)民身份和非農(nóng)化就業(yè)產(chǎn)生的結構性沖突直接導致城鄉(xiāng)“兩頭占地”的困境，反而加大了農(nóng)民市民化成本。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，其本質(zhì)上是城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程[10]。對農(nóng)村宅基地制度進行改革與創(chuàng)新，合理退出閑置宅基地，讓農(nóng)民帶著制度改革釋放的紅利進城，降低農(nóng)民進城的門檻，使其真正融入城鎮(zhèn)，才能最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值發(fā)展。依托農(nóng)村宅基地制度改革平臺，聯(lián)動改革我國城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證人口城鎮(zhèn)化的合理性。在新型城鎮(zhèn)化背景下進行宅基地制度改革是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必然要求。

3 國內(nèi)宅基地退出模式試點經(jīng)驗

3.1 浙江“兩分兩換”模式

2008年，嘉興被確定為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點，“兩分兩換”這個新名詞由此誕生。所謂“兩分”，是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；“兩換”則是以承包地換股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式[10]。作為“兩分兩換”中的重點，宅基地置換的步驟如下：第一，政府必須通過一定的手段進行融資獲得大量的資金、足夠的建設用地面積以建設連片的集體居住的城市住宅。第二，讓農(nóng)民自愿主動退出宅基地，置換的條件是可以讓他們住進城市的公寓房并且可以獲得一定的經(jīng)濟補償，其中包括對舊房屋的拆遷補償款。第三，對退出的宅基地進行綜合整治與整理使其成為耕地，通過“增減掛鉤”，從而獲得建設用地指標。第四，在新的建設用地上進行投資開發(fā)建設以獲得土地的增值收益。

雖然對于政府而言，融資和土地周轉(zhuǎn)指標是眼前的難題，但是總體而言該模式確實給退出宅基地的農(nóng)民帶來了財產(chǎn)性收入，部分農(nóng)民通過置換得到的城市房屋具有保值增值效益，其實質(zhì)是允許農(nóng)民參與到宅基地財產(chǎn)屬性實現(xiàn)的過程中。退出宅基地的農(nóng)村經(jīng)過科學規(guī)劃實現(xiàn)了居民點的集中，為公共設施的配套創(chuàng)造了條件，節(jié)約了大量的宅基地，同時讓農(nóng)民能夠順利進城，為我國新型城鎮(zhèn)化進程添磚加瓦。

3.2 重慶“地票”模式

2008年12月，我國地票交易制度在重慶誕生。所謂地票，是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)過土地管理部門嚴格驗收后所產(chǎn)生的指標[11]。對于宅基地退出方面，重慶地票的運行主要有4個步驟：第一，將農(nóng)村閑置的宅基地復墾為耕地。第二，有專門的部門對復墾后的土地進行驗收，憑借得到的建設用地指標獲得地票。第三，根據(jù)有關規(guī)定用合理的方式進行交易，獲得的收益主要歸農(nóng)戶所有。第四，在使用地票時要符合相關規(guī)劃，并且對被征地農(nóng)民實施安置與補償。

雖然目前耕地復墾的質(zhì)量、地票交易的利益合理分配機制等問題困擾著政府，但是重慶“地票”模式實實在在推進了城市與農(nóng)村建設用地間的供需關系，不失為宅基地退出的一個成功典范?！跋葟蛪?，后交易”的模式將退出的宅基地成功復墾為耕地，得到建設用地指標，既保證了耕地總量不減少，又滿足了我國快速城市化對土地的需求。建設用地掛鉤指標交易是解決經(jīng)濟建設與耕地保護矛盾的一個創(chuàng)新[12]。土地經(jīng)過復墾與整理后，實現(xiàn)最佳經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益。通過“地票”交易，農(nóng)民真真切切得到了土地增值后的貨幣收入，財產(chǎn)性收益得以實現(xiàn)。

3.3 經(jīng)驗總結

本文選取的浙江“兩分兩換”模式和重慶“地票”模式從目前情況來看推行較為成功，兩者都使城鄉(xiāng)間土地要素得以流動，提高了建設用地的配置效率。土地、資本要素的積累也使城鎮(zhèn)化進程的加快得以實現(xiàn)。閑置宅基地退出后便于村莊的統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化了農(nóng)村整體面貌，對我國宅基地退出機制的建立具有一定的指導意義。

分析這兩種模式不難發(fā)現(xiàn)使其成功的關鍵共同點有以下幾個方面。(1)兩者實質(zhì)上都利用了市場機制。在“兩分兩換”模式中，建設用地指標的地區(qū)間轉(zhuǎn)讓實際上是土地發(fā)展權的市場化[13]，其交易的對象就是農(nóng)村土地發(fā)展權與城鎮(zhèn)土地發(fā)展權，農(nóng)戶農(nóng)地使用權與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化組織經(jīng)營發(fā)展權?！暗仄薄蹦Ｊ絼t使非農(nóng)土地級差收益在城鄉(xiāng)土地市場上得到了充分實現(xiàn)[14]。(2)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。兩者都強調(diào)宅基地退出不只是政府主導行為，更是農(nóng)民實現(xiàn)財產(chǎn)權利的必要渠道，獲得的土地增值收益合理分配保證了農(nóng)民權益不受損。(3)因地制宜。政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定相應的退出模式，并取得階段性成功。(4)社會保障較為完善。兩者都考慮到退出宅基地農(nóng)民的社會保障問題，并制定與落實相關政策，以保證宅基地退出的順利推進。

4 新型城鎮(zhèn)化背景下建立宅基地退出機制的對策

4.1 完善與宅基地有關的法律和政策

目前法律規(guī)定宅基地不能退出，宅基地的資產(chǎn)屬性無法實現(xiàn)，農(nóng)民權益受損，阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但改革試點地區(qū)的政策鼓勵宅基地的退出，為了避免政策與法律兩者間的沖突，需對不合時宜的條例進行重新修訂，保持其與相關政策的一致性。制定專門的有關宅基地的法律。為保障農(nóng)民權益，法律上首先必須規(guī)定農(nóng)民享有宅基地用益物權，有利于宅基地退出過程中農(nóng)民財產(chǎn)性收益的充分實現(xiàn)。對于宅基地的規(guī)劃、審批、管理以及流轉(zhuǎn)的范圍、對象等也需在專門的法律中嚴格規(guī)定，以確保宅基地合法化管理，杜絕宅基地閑置、宅基地隱形市場普遍等現(xiàn)象。

4.2 建立宅基地退出補償與利益分配機制

(1)建立宅基地退出補償機制的前提是宅基地的取得是否合法，對于不合法的應當無償收回。雖然宅基地退出補償標準本應由市場決定，但目前無法改變法律限制流轉(zhuǎn)宅基地的現(xiàn)狀，無法實現(xiàn)宅基地入市的情況下，完全可以借鑒浙江嘉興實施的“兩分兩換”中的“宅基地換房”政策，注重宅基地的住房保障特點。(2)宅基地轉(zhuǎn)換用途后的升值部分是地租的一種形式，如何分配地租將直接影響農(nóng)戶的利益和我國城鎮(zhèn)化進程[15]。首先必須使宅基地產(chǎn)權清晰化，并明確農(nóng)戶才是宅基地的退出機制的主體，確保最大受益者是農(nóng)民。在堅持農(nóng)村集體組織利益不被吞噬的前提下嚴格規(guī)范政府的宏觀調(diào)控行為。宅基地的退出涉及國家、集體、農(nóng)戶家庭三方利益，因此合理分配與協(xié)調(diào)好這三者的利益至關重要。

4.3 健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復墾機制

通過實施農(nóng)村宅基地整理、置換、復墾工程，推動農(nóng)戶退出宅基地，是促進農(nóng)村宅基地退出的唯一有效方式[16]。健全該機制首先必須有大量的資金支持。宅基地退出過程需要大量的資金投入，建造連片大面積城市公寓、拆遷安置的補償款以及對土地的復墾都需要政府具備雄厚的配套資金，嘉興“兩分兩換”面臨的資金短缺問題正是全國宅基地退出試點遇到的問題的一個縮影。其次必須保證土地利用規(guī)劃與村莊建設等相關規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。目前土地利用規(guī)劃與村莊建設等規(guī)劃矛盾顯著，比如新造公寓位于土地利用規(guī)劃的基本農(nóng)田區(qū)域以及退出的宅基地屬于村莊建設用地范疇，難以實現(xiàn)復墾等問題層出不窮，導致宅基地退出遇到很多阻礙。

4.4 探索因地制宜的宅基地退出模式

探索多元化宅基地退出模式的關鍵是要以賦予宅基地更多權能為基本取向，要以維護和發(fā)展農(nóng)民土地權益為引領[17]。由于我國土地遼闊，各地經(jīng)濟水平、文化習俗差異較大，因此沒有普適的宅基地退出模式，必須因地制宜，維護好當?shù)剞r(nóng)民的權益。在經(jīng)濟發(fā)達的、有條件的地區(qū)率先制定宅基地退出方案并實施，為之后實施退出的地區(qū)提供經(jīng)驗與教訓。對于經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，要尊重農(nóng)民的意愿，充分保障農(nóng)民的選擇權，避免強制要求農(nóng)民退出宅基地以及由此產(chǎn)生的一系列社會問題。在探索退出模式時可借鑒重慶“地票”模式和浙江“兩分兩換”的模式，取其精華，但對這兩種模式中已經(jīng)出現(xiàn)的問題要防患于未然。

4.5 建立完善的社會保障制度

在新型城鎮(zhèn)化背景下退出宅基地，一系列的配套改革必不可少，建立社會保障制度尤為重要。完善的社會保障制度是宅基地退出的加速器，也是社會的穩(wěn)定器[18]。退出宅基地的農(nóng)民進城后面臨一系列問題，如就業(yè)、看病、上學等，要讓一直居住在農(nóng)村的農(nóng)民適應城鎮(zhèn)生活并非易事，因此政府必須加大“住房”、“教育”、“就業(yè)”等方面的投入，讓進城的農(nóng)民真正融入到城鎮(zhèn)中，沒有后顧之憂。首先，由于生活方式與就業(yè)環(huán)境相比之前大有不同，又由于二元戶籍制度的存在，農(nóng)民在城市容易受到歧視，就業(yè)更加困難，因此對他們進行就業(yè)培訓與指導必不可少，幫助他們找到合適的工作是重中之重。其次，必須改革二元的戶籍制度，讓進城的農(nóng)民與市民同等享受城市的公共服務以及社會福利，保障退出宅基地農(nóng)民的長遠生計。

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(責任編輯：管珊紅)

Research on Exit Mechanism of Rural Homestead under Background of New Urbanization

WANG Li-fen

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

From the perspective of new urbanization, the paper deeply analyzes the existent problems (such as the absence of legislation, the widespread homestead invisible market, the damaged rights and interests of farmers) in current rural homestead system in China, and then points out that the establishment of rural homestead exit mechanism is the inevitable requirement of promoting the agricultural modernization and scalization, driving the citizenization of agricultural transfer population, and relieving the contradiction between population and farmland. The author summarizes the experiences of Zhejiang provincial “two separations and two exchanges” mode and Chongqing municipal “l(fā)and ticket” mode, and puts forward the related countermeasures to promote the establishment of exit mechanism of rural homestead, so as to provide references for the exploration and establishment of rural homestead exit mechanism under the background of new urbanization, and to offer helps for the healthy and orderly development of new urbanization.

New urbanization; Homestead; Exit mechanism; Countermeasure

2016-08-05

國家社科基金重大項目“移民工程的跨學科研究”(13&ZD172)。

王麗芬(1992—)，女，浙江湖州人，碩士研究生，主要從事征地拆遷及移民科學管理研究。

F301.2

A

1001-8581(2017)01-0131-04