張亞偉

東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)森林經(jīng)營方案編制執(zhí)行情況的探討

張亞偉

（國家林業(yè)局大興安嶺林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，黑龍江 加格達(dá)奇 16500）

森林經(jīng)營方案是森林經(jīng)營主體以培育健康、穩(wěn)定、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目的，根據(jù)國民經(jīng)濟社會發(fā)展要求和國家林業(yè)方針政策編制的森林資源培育、保護和利用的中長期規(guī)劃，是森林經(jīng)營主體對經(jīng)營利用措施和年度生產(chǎn)順序進(jìn)行的設(shè)計和安排，是監(jiān)督檢查和評價國有林區(qū)森林資源發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)營管理成效的重要依據(jù)。編制森林經(jīng)營方案是《森林法》規(guī)定的一項法定工作，是落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略、重大生態(tài)工程建設(shè)戰(zhàn)略的重要舉措，是保護、恢復(fù)和利用森林資源、促進(jìn)森林可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

1 編制方案的必要性和緊迫性

黨的十八大將生態(tài)建設(shè)納入到“五位一體”總體布局之中，將林業(yè)建設(shè)提升到事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本問題，事關(guān)全面建成小康社會和生態(tài)文明的關(guān)鍵性舉措，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展的特大問題的高度。東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)作為全國林業(yè)重要組成部分，應(yīng)承擔(dān)起保護生存安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全和國家外交的重任。隨著全面停止天然林商品性采伐，東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)發(fā)展的重任應(yīng)放到恢復(fù)森林、提高森林質(zhì)量和發(fā)揮森林生態(tài)功能上，實現(xiàn)由木材生產(chǎn)基地定位向水源、碳匯基地、物種基因庫、木材戰(zhàn)略儲備基地和保護國土安全的生態(tài)綜合作用上來。森林經(jīng)營方案作為森林經(jīng)營管理科學(xué)基礎(chǔ)、重要手段、必要保障和實施依據(jù)，必將在森林經(jīng)營中發(fā)揮重要作用。近期國家林業(yè)局出臺了《東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)森林經(jīng)營方案編制指南》，并斥巨資組織東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)集中開展規(guī)劃設(shè)計調(diào)查，掌握本底森林資源現(xiàn)狀，力爭在3年內(nèi)全部完成85個森工林業(yè)局的森林經(jīng)營方案，就是要加強對重點國有林區(qū)森林資源采取嚴(yán)格保護，實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營，為我國“到2030年實現(xiàn)森林蓄積量要比2005年增加45億m3”的承諾奠定基礎(chǔ)。

2 方案編制執(zhí)行現(xiàn)狀和存在問題

東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)開發(fā)建設(shè)60年以來，先后被稱為“森林施業(yè)案、森林經(jīng)營利用設(shè)計方案、森林經(jīng)營方案”，最多地方編制執(zhí)行了6個經(jīng)營周期，最少的也編制執(zhí)行了3個經(jīng)營周期。雖然森林經(jīng)營方案為提高森林經(jīng)營水平、加強森林資源管理開展了大量有益的探索，也為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展起到了一定作用，但總體實施效果不盡人意。

2.1 經(jīng)營方案編制的質(zhì)量不高

長期以來，在森林經(jīng)營方案編制過程中，未給予經(jīng)營方案一個明確的法定地位，重視程度不夠，沒有把經(jīng)營方案當(dāng)作森林經(jīng)營必要的文件,僅僅是為了編制方案而編制。森林經(jīng)理調(diào)查(二類調(diào)查)是森林經(jīng)營方案編制的基礎(chǔ)信息來源，在編案過程中多限于二類調(diào)查數(shù)據(jù)資料的應(yīng)用，而缺乏經(jīng)營措施的調(diào)查，致使方案對森林資源經(jīng)營和指導(dǎo)的可靠性下降。經(jīng)營方案在編制中，其內(nèi)容、格式和篇幅大體相同，只在單位和資源數(shù)據(jù)方面稍有差別，不能有效體現(xiàn)經(jīng)營單位的個性和特點，內(nèi)容大而空，重點不突出，沒有針對性，導(dǎo)致有些規(guī)劃項目無法實現(xiàn)，影響經(jīng)營方案的實施效果。

2.2 缺乏時效性

在編制經(jīng)營方案時，沒有體現(xiàn)新的森林分類成果和經(jīng)營理念，未依據(jù)政策變化來調(diào)整更新；尤其是林業(yè)方面所出臺的新政策，如分類經(jīng)營、林地變更調(diào)查、調(diào)減產(chǎn)量、停止主伐等這些政策在經(jīng)營方案中沒有得到體現(xiàn)。在經(jīng)營方案編制過程中，沒有將森林資源保護、經(jīng)營培育的可持續(xù)經(jīng)營和生態(tài)文明建設(shè)的理念融匯其中，使經(jīng)營方案缺乏對未來發(fā)展的前瞻性和預(yù)測性。

2.3 主管部門的檢查指導(dǎo)不到位

經(jīng)營方案編制審定后，林業(yè)局的經(jīng)營活動沒有按照方案的規(guī)劃進(jìn)行實施，而是根據(jù)林場個體的意愿和森調(diào)隊的調(diào)查作為完成任務(wù)的依據(jù)。集團公司和監(jiān)督辦沒有按照經(jīng)營方案的安排進(jìn)行對照檢查和指導(dǎo)，使得經(jīng)營方案的經(jīng)營思想、步驟、任務(wù)難以按規(guī)劃落實實施，偏離了規(guī)劃設(shè)計的要求，經(jīng)營效果可想而知。

2.4 方案編制理念不清晰

在一定時期內(nèi)，受天保工程經(jīng)營規(guī)劃的影響，林業(yè)局將經(jīng)營規(guī)劃和天然林保護實施方案作為經(jīng)營方案來使用，對于森林經(jīng)營撫育、更新造林任務(wù)的安排、采伐限額的測算等均以天保方案為主，將經(jīng)營規(guī)劃與天保方案混為一談。

3 建議與討論

3.1 賦予森林經(jīng)營方案應(yīng)有的法律地位

《中華人民共和國森林法》第十六條規(guī)定：國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位和自然保護區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)林業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃，編制森林經(jīng)營方案，報上級主管部門批準(zhǔn)后實行；《中華人民共和國森林法實施條例》進(jìn)一步指出，重點林區(qū)森林資源調(diào)查、建立檔案和編制森林經(jīng)營方案等項工作，由國務(wù)院林業(yè)主管部門組織實施，明確了森林經(jīng)營方案是法定性技術(shù)文件的法律地位。根據(jù)《森林法》對森林經(jīng)營方案的定性，賦予森林經(jīng)營方案法定性文件證明，由國家林業(yè)局出具。重點國有林區(qū)的森林經(jīng)營活動必須按照批準(zhǔn)的《森林經(jīng)營方案》執(zhí)行，不再受行政管理的干擾，森林經(jīng)營單位才會重視經(jīng)營方案的科學(xué)性、合法性、合理性和有效性，才能充分發(fā)揮森林經(jīng)營方案在森林經(jīng)營中的權(quán)威作用。

3.2 改革森林資源調(diào)查管理制度

上收森林資源調(diào)查規(guī)劃設(shè)計管理權(quán)限，由國家林業(yè)局統(tǒng)一組織對重點國有林區(qū)的森林經(jīng)理調(diào)查，實行國家統(tǒng)一部署、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各林業(yè)集團公司規(guī)劃調(diào)查院承擔(dān)調(diào)查任務(wù)，由國家林業(yè)局組織驗收，在此基礎(chǔ)上編制森林經(jīng)營方案。

3.3 充分發(fā)揮林權(quán)單位的主體作用

在經(jīng)營方案的編制中，一定要明確林業(yè)局是森林經(jīng)營方案的主體責(zé)任單位，規(guī)劃部門是技術(shù)支撐單位，二者不可錯位。各國有森工林業(yè)局依據(jù)林權(quán)證賦予的管理、經(jīng)營、處分權(quán)限，真正發(fā)揮在森林經(jīng)營活動中的主體作用，根據(jù)森林資源的特點和區(qū)域社會生產(chǎn)的能力，嚴(yán)格按經(jīng)營方案開展經(jīng)營活動，切實承擔(dān)起建設(shè)生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)的重任。糾正在經(jīng)營方案中不研究、不參與，全部交給規(guī)劃單位的錯誤做法，讓經(jīng)營主體牢固樹立可持續(xù)經(jīng)營理念，將自主經(jīng)營的思想、觀念融入到經(jīng)營方案中，使經(jīng)營方案真正起到指導(dǎo)森林經(jīng)營、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的作用。

3.4 提高編制經(jīng)營方案的質(zhì)量

在編制森林經(jīng)營方案中，首先要保證各項基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)確性和可靠性，并從實際出發(fā)，實事求是地依據(jù)局情、場情、林情編制出具有科學(xué)性、適用性、可操作性的方案。其次，既要高瞻遠(yuǎn)矚，又要立足于實施；要按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，區(qū)別對待，突出特點，結(jié)合經(jīng)營單位的實際情況編制。第三，要提高編制森林經(jīng)營方案人員的素質(zhì)和專業(yè)水平。第四，編案中要依據(jù)《東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)森林經(jīng)營方案審核認(rèn)定辦法（試行）》的規(guī)定，進(jìn)行實地驗證，將任務(wù)落實到山頭地塊。

3.5 切實加強對森林經(jīng)營方案執(zhí)行的檢查力度

各森工集團、國家林業(yè)局駐集團公司專員辦，要充分發(fā)揮對森林經(jīng)營方案執(zhí)行情況的監(jiān)督作用，制定森林資源目標(biāo)管理責(zé)任制、破壞森林資源問責(zé)制度、森林資源監(jiān)督管理制度，年度森林經(jīng)營方案檢查驗收辦法和成效考評機制，從資源管理、年度任務(wù)的完成、目標(biāo)的實現(xiàn)等方面開展監(jiān)督檢查，并作出評估，提出建設(shè)性意見。對于不按照森林經(jīng)營方案開展經(jīng)營活動的單位和個人要進(jìn)行問責(zé)，從制度層面確保森林經(jīng)營方案被認(rèn)真實施。

3.6 實行反饋和中期修改制度

由于森林經(jīng)營的長期性、森林資源的復(fù)雜性、經(jīng)營環(huán)境的多變性、經(jīng)營需求的多變性及短期政策的不確定性，使森林經(jīng)營方案難以反映瞬息萬變的客觀實際，因而要建立經(jīng)常性、階段性的森林經(jīng)營方案執(zhí)行反饋機制，保證森林經(jīng)營逐步接近經(jīng)營目標(biāo)。通過對經(jīng)營活動的績效評價，預(yù)測未來發(fā)展，提出經(jīng)營方案修訂調(diào)整意見，在森林經(jīng)營方案執(zhí)行中期進(jìn)行論證和調(diào)整。同時，要密切關(guān)注國家林業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)劃規(guī)程的調(diào)整，及時采用新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，使新的理念和方法及時準(zhǔn)確地應(yīng)用到森林經(jīng)營活動中。

［1］ 蒙寬宏.黑龍江森工國有林區(qū)森林資源與生態(tài)功能總量研究［J］.林業(yè)科技，2016,41(4)∶6-11.

1001-9499（2017）06-0030-02

2017-08-22

（責(zé)任編輯：潘啟英）