張欣蕾 （上海市浦東新區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)中心 201202）

關(guān)于浦東新區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

張欣蕾 （上海市浦東新區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)中心 201202）

農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，既是推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本途徑，也是提高資源配置效率、促進農(nóng)民增收的重要途徑?，F(xiàn)以上海市浦東新區(qū)為例，聚焦全區(qū)糧田、菜田的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，論述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些經(jīng)驗和存在問題，并從流轉(zhuǎn)定價機制、平臺建設(shè)、宏觀調(diào)控等方面提出了相關(guān)對策與建議。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；對策建議；浦東新區(qū)

隨著改革開放的不斷深入、市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，在第二輪土地延包過程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的負面效應(yīng)已開始顯露出來，分散的生產(chǎn)經(jīng)營模式與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展不相符合。近年來盡管政府不斷加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)注和投入，取得了一些成效，但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)的推進仍受到諸多因素的制約。筆者以上海市浦東新區(qū)為例，聚焦全區(qū)糧田、菜田的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，論述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些經(jīng)驗和存在問題，并提出相關(guān)對策與建議。

1 浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的總體情況

1.1 概 況

浦東新區(qū)位于上海市東部，總面積1210.41 km2，現(xiàn)有24個鎮(zhèn)371個村3992個村民小組，農(nóng)村地區(qū)的居民約占整個浦東新區(qū)戶籍人口的1/3，全區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)耕地面積3.64萬hm2，其中基本農(nóng)田面積2.80萬hm2，為上海市第二農(nóng)業(yè)大區(qū)[1]。同時，浦東新區(qū)農(nóng)村城市化不可避免，工業(yè)發(fā)展、項目建設(shè)、交通樞紐建設(shè)，必然要對農(nóng)村土地進行重新規(guī)劃，這就涉及土地征用、租用和經(jīng)營承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.2 現(xiàn)行措施

目前，浦東新區(qū)對19個鎮(zhèn)、139個村、1649個村民小組、7.27萬戶承包農(nóng)戶、9426.67 hm2承包地開展第2批確權(quán)登記擴大試點工作[1]，出臺了《浦東新區(qū)關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)；落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)補貼政策，對符合規(guī)定的流轉(zhuǎn)土地，區(qū)財政每667 m2給予500元/年的補貼；各鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，開展政策咨詢與價格評估，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方規(guī)范簽訂合同。

1.3 研究意義

根據(jù)浦東新區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃，到2020年除保證糧食、蔬菜常年種植面積外，要求地產(chǎn)蔬菜的質(zhì)量安全合格率達100%，高標準農(nóng)田面積比重占70%，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營比率達90%以上，這就意味著在工業(yè)化、城市化快速推進過程中，還必須保證低收益的糧食和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。而截至2016年9月，全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率為73.93%[1]，糧食、蔬菜的規(guī)模經(jīng)營比率離目標值有一定差距。同時，浦東新區(qū)作為第1批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，探索和優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有重大的現(xiàn)實意義：一是有利于盤活集體建設(shè)用地，提高土地利用率；二是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是有利于增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入，共享發(fā)展成果；四是有利于促進農(nóng)村人口聚集、土地資源聚集和公共服務(wù)資源聚集，加快新農(nóng)村建設(shè)[2]。這也為全國其他同類地區(qū)提供了借鑒和參考。

2 浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的特點和趨勢

2.1 流轉(zhuǎn)工作趨于規(guī)范化

2015年，浦東新區(qū)重新編制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓）合同示范文本，目前流轉(zhuǎn)合同數(shù)已超過1900個[3]，權(quán)證發(fā)放率達97%，流轉(zhuǎn)工作總體規(guī)范有序。引導(dǎo)和鼓勵承包農(nóng)戶到鎮(zhèn)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中心進行流轉(zhuǎn)備案，及時將新簽、續(xù)簽的流轉(zhuǎn)信息合同錄入信息管理系統(tǒng)。各鎮(zhèn)管理服務(wù)中心配備3～5名管理員，各村明確1名流轉(zhuǎn)信息員，指導(dǎo)規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，逐步形成公平、公正、公開的農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)市場機制和管理服務(wù)體制。

2.2 流轉(zhuǎn)過程趨于市場化

浦東新區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出一個重要特點就是流轉(zhuǎn)過程的市場化，主要體現(xiàn)在運用價格機制、流轉(zhuǎn)合同等方式，將農(nóng)戶分散經(jīng)營的土地集中流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和以市場化運作為主的工商企業(yè)，這不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，也是土地流轉(zhuǎn)效率與公平協(xié)調(diào)統(tǒng)一的要求。航頭鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公開流轉(zhuǎn)交易市場的建設(shè)試點工作，航頭鎮(zhèn)福善村完成了浦東新區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)第一筆公開招標流轉(zhuǎn)；周浦鎮(zhèn)界浜村探索建立浦東新區(qū)首單土地流轉(zhuǎn)信托機制；新場鎮(zhèn)王橋村探索建立土地股份合作社。目前，浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式以農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)企業(yè)、外地規(guī)模經(jīng)營者經(jīng)營次之，輔之以合作農(nóng)場、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營。這從側(cè)面印證了農(nóng)業(yè)大戶通過市場機制參與土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢，且從客觀上解決了農(nóng)戶分散經(jīng)營的缺陷[4]。

2.3 流轉(zhuǎn)價格趨于合理化

隨著農(nóng)民認識水平和地方政府、村集體協(xié)調(diào)能力的不斷提高，土地流轉(zhuǎn)價格合理化的趨勢愈發(fā)明顯，且流入土地的經(jīng)營效益和產(chǎn)出價格的變化又進一步影響土地流轉(zhuǎn)價格，進一步保障了農(nóng)民的土地收益。由調(diào)查結(jié)果可知，用于蔬菜種植的土地流轉(zhuǎn)價格的變化趨勢與糧食種植的相似，但用于蔬菜種植的土地流轉(zhuǎn)價格明顯高于用于糧食種植的價格，這是由于種植蔬菜的收益相對種植糧食要高，因此農(nóng)戶更傾向于流轉(zhuǎn)出土地，而隨著流轉(zhuǎn)價格的提高，會有更多農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，并從事其他工作增加總收入[5]。

3 制約浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的因素分析

3.1 分散的土地流轉(zhuǎn)形式難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?/p>

農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營是進行土地流轉(zhuǎn)的主要目的，也是實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑。目前所有平臺上登記的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式較單一，以出租為主，而約定的流轉(zhuǎn)價款方式以固定金額、每年遞增兩種方式為主。出租由于操作簡單、收益固定、風(fēng)險較小，深受農(nóng)戶歡迎，而其他流轉(zhuǎn)形式如轉(zhuǎn)讓、入股等雖有一定的存在，但所占比例不高。這與土地流轉(zhuǎn)市場化的要求還相差甚遠，土地流轉(zhuǎn)層次不高，阻礙了農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，降低了流轉(zhuǎn)收益，影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.2 無序的土地流轉(zhuǎn)中介難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化要求

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟的關(guān)鍵，糾紛產(chǎn)生在所難免，如果解決糾紛的渠道不暢、效率不高、成本過大，就會對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負面影響。據(jù)統(tǒng)計，浦東新區(qū)法院近年來處理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛年增長率在35%以上，2016年全區(qū)調(diào)查處理農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)糾紛127件，涉及283人次[1]，究其原因是土地流轉(zhuǎn)過程的不規(guī)范、信息傳播的不對稱。盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理信息平臺已經(jīng)建立，但據(jù)調(diào)查反饋，目前充當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中介組織功能的85%仍是村集體經(jīng)濟組織或村民委員會。村委會充當(dāng)中介組織有較高的權(quán)威性，可降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的不穩(wěn)定因素，容易推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但也有自身的利益取向，存在一定弊端。同時，沒有完善的資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資和保險機構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能健康有序地進行。

3.3 土地流轉(zhuǎn)利益難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化要求

土地流轉(zhuǎn)價格是影響土地轉(zhuǎn)出的重要因素。合理的土地流轉(zhuǎn)價格能促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不合理的土地流轉(zhuǎn)價格會弱化流轉(zhuǎn)意愿，如價格過高會抑制土地流轉(zhuǎn)的需求方，而價格過低則會打壓土地流轉(zhuǎn)供給方的積極性。制約糧田流轉(zhuǎn)的主要因素是民對土地的需求不足，而制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素是農(nóng)民缺乏土地供給意愿，以致影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大[6]。此外，目前實施的每667 m2每年500元的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼政策（《浦東新區(qū)2011關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)補貼政策實施辦法（試行）》）并未有效地起到促進土地轉(zhuǎn)出的作用，不少被調(diào)查農(nóng)戶認為土地流轉(zhuǎn)補貼標準過低，流轉(zhuǎn)補貼政策有待進一步調(diào)整。

3.4 不匹配的社會保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性

農(nóng)民在外務(wù)工、經(jīng)商收入不穩(wěn)定，仍把土地作為未來的一個退路，一方面農(nóng)民對土地承包和流轉(zhuǎn)政策的理解不夠，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會失去土地經(jīng)營權(quán)、失去生活依靠；另一方面從業(yè)者怕政策不穩(wěn)，擔(dān)心投入無回報而不敢經(jīng)營流轉(zhuǎn)的土地。不少農(nóng)戶以“沒其他事做”為不愿意轉(zhuǎn)出土地的原因，要促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就必須要解決這部分農(nóng)民的就業(yè)問題。而職能部門對拋荒行為干預(yù)有限，既不能強制收回或強制流轉(zhuǎn)荒地，又沒有進行處罰的法律依據(jù)，造成土地拋荒的蔓延[5]。

4 推進浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對策與建議

4.1 加大宣傳引導(dǎo)和支農(nóng)力度

大力宣傳和執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，明確土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營權(quán)主體、經(jīng)營管理者之間的關(guān)系，明確集體土地流轉(zhuǎn)的范圍和主體，明確地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用。運用價格機制、流轉(zhuǎn)合同等市場機制，加大土地流轉(zhuǎn)的資金獎補政策，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、種植大戶等新型經(jīng)營主體有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益。

4.2 做好土地資源的調(diào)控和管理

優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，為推進土地流轉(zhuǎn)和促進規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。結(jié)合地區(qū)實際和產(chǎn)業(yè)政策，加快村級城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進程，通過土地用途管制，引導(dǎo)農(nóng)民依法實行集體土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)民增收和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。政府部門除培植土地流轉(zhuǎn)市場外，還應(yīng)建立相配套的農(nóng)村勞力市場、農(nóng)業(yè)技術(shù)市場、農(nóng)業(yè)資金市場和農(nóng)業(yè)信息市場。

4.3 完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系

以市場化、社會化的運作模式推進和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，建立土地資源優(yōu)化配置和信息發(fā)布傳遞機制，健全土地評估和招標的機構(gòu)和制度，對土地進行評定等級、價格評估，從而形成土地流出-中介服務(wù)組織-土地流入的工作機制。完善土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)查處理制度，建議相關(guān)機構(gòu)為農(nóng)民提供法律援助。

4.4 健全農(nóng)村社會保障制度

進一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險，為促進土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。對愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，加大對其非農(nóng)就業(yè)的資金和政策支持力度，提供相應(yīng)技術(shù)、技能培訓(xùn)，增強農(nóng)民就業(yè)能力，為其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供一定的政策支持、信息渠道與經(jīng)濟資助；對不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，采取“土地互換”的方式，調(diào)整種植田塊，促進土地連片流轉(zhuǎn)。同時，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納農(nóng)村剩余勞動力，為農(nóng)戶退出務(wù)農(nóng)創(chuàng)造條件。

[1] 浦東年鑒編纂委員會.浦東年鑒[Z].上海：浦東年鑒編輯部, 2016.

[2] 浦東新區(qū)發(fā)改委課題組.浦東農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究[J].科學(xué)發(fā)展,2013(5)：28-32.

[3] 浦東新區(qū)農(nóng)委集管處.浦東新區(qū)農(nóng)委重點調(diào)研課題成果匯編[M].上海：浦東農(nóng)委,2015.

[4] 黃祖輝,王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對策—兼論土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2008,38(2)：38-47.

[5] 馬佳.促進上海郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的思考[J].上海土地,2014(3)：24-26.

[6] 陸文聰,朱志良.農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求關(guān)系實證分析—以上海為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2007（1）：45-51.

2016-11-04