文｜徐家良

《慈善法》實施過程中急需解決的幾個問題

文｜徐家良

上海交通大學(xué)中國公益發(fā)展研究院院長，國際與公共事務(wù)學(xué)院教授，中國城市治理研究院研究員

本文在《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱“《慈善法》”）的頒布和實施即將一年之際，提出這部法律的社會效果如何，在實施過程中需要注意什么等問題，值得人們思考和分析。并從《慈善法》實施情況的基本判斷和采取有效措施，推進慈善事業(yè)有序發(fā)展兩方面分享了他的思考。

“慈善法”；“慈善法”實施；慈善組織登記；慈善信托；網(wǎng)絡(luò)募捐平臺

2016年3月16日，全國人大通過《慈善法》，于2016年9月1日正式實施。《慈善法》的頒布和實施，是中國慈善事業(yè)的一件大事，創(chuàng)設(shè)了一個全民慈善和依法慈善的環(huán)境，從基本法律層面明確了慈善組織的權(quán)利和義務(wù)、政府管理體制，對慈善組織和社會組織的健康發(fā)展產(chǎn)生了非常大的影響。實施即將一年的時間，這部法律的社會效果如何，在實施過程中需要注意什么，值得人們思考和分析。

一、《慈善法》實施情況的基本判斷

1. 了解宣傳情況

《慈善法》是國家的大法，為了便于執(zhí)行和落實，不僅慈善實務(wù)界和慈善研究界要熟悉這部法律，而且政府部門、企業(yè)和社會人士也要有所了解。新聞媒體對《慈善法》的基本內(nèi)容做了一些介紹，民政部門和學(xué)術(shù)界根據(jù)不同情況舉辦了各種形式的學(xué)習(xí)班、研討班和論壇沙龍，這些活動使社會公眾對《慈善法》有了一定的了解。由于《慈善法》的實施，需要政府有關(guān)部門配合進行，因此，政府部門也應(yīng)該對《慈善法》的內(nèi)容有所了解，實際上，除民政部門外，其他政府部門了解不多，如財政部門、稅務(wù)部門。這給全面貫徹落實《慈善法》帶來一定的難度，有關(guān)慈善組織的優(yōu)惠政策沒有辦法有效制定與執(zhí)行。

2. 登記認(rèn)定慈善組織情況

登記認(rèn)定數(shù)量：截至2016年底，全國各級民政部門共登記認(rèn)定500家慈善組織，其中389家認(rèn)定為慈善組織，111家為新登記的慈善組織，民政部登記認(rèn)定71家，15個省進行慈善組織認(rèn)定工作，北京、上海、廣東登記認(rèn)定慈善組織數(shù)量最多，分別為250家、37家和30家。

登記認(rèn)定時間：2016年9月2日，民政部首批認(rèn)定16家慈善組織。9月5日，廣州市民政局認(rèn)定首家慈善組織。9月9日，北京市民政局認(rèn)定首批慈善組織21家。11月，上海市民政局、深圳市民政局首批分別認(rèn)定5家、4家慈善組織。12月，浙江省民政廳、江西省民政廳分別認(rèn)定5家和15家慈善組織。2017年6月，安徽省首批認(rèn)定13家省級慈善組織。

從時間上看，認(rèn)定慈善組織的時間先后差別較大，早的是《慈善法》實施第2天，晚的已經(jīng)到了2017年6月，而且從縣級、市級和省級民政部門情況看，有的省份到目前為止還沒有認(rèn)定慈善組織，這說明全國登記認(rèn)定工作不均衡，有的登記認(rèn)定多，有的登記認(rèn)定少，有的可能根本就沒做，尤其是地級市、縣級。

3. 網(wǎng)絡(luò)募捐平臺運行情況

根據(jù)《慈善法》第23條的規(guī)定，慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網(wǎng)站發(fā)布募捐信息。2016年8月，民政部通過招投標(biāo)和專家評審，指定13個網(wǎng)絡(luò)募捐平臺。近一年，網(wǎng)絡(luò)募捐平臺實際運行情況總體良好，但有的機構(gòu)根本就沒有運行，沒有及時發(fā)揮作用，有的不遵守相關(guān)的規(guī)定違規(guī)操作。2017年2月，民政部約談北京輕松籌網(wǎng)絡(luò)科技有限公司，就輕松籌平臺為不具有法人資格的單位和個人進行募款行為糾錯。

4. 慈善信托情況

截至2016年底，全國有11個省區(qū)市開展了慈善信托備案工作，共成功辦理慈善信托備案21單，初始資金達30．85億元。北京備案數(shù)量最多，共完成6單慈善信托備案，陜西西安備案3單，上海、廣東等地分別備案2單。

從慈善信托金額來看，各地實踐較為理性，多數(shù)慈善信托單筆金額為百萬級或千萬級，上億信托備案較少。從領(lǐng)域來看，聚焦科教文衛(wèi)體領(lǐng)域的慈善信托占53%，聚焦扶貧濟困的慈善信托占29%，聚焦生態(tài)環(huán)保的慈善信托占18%。

慈善信托從治理結(jié)構(gòu)與運行狀況方面看，存在一些問題，慈善組織和信托公司都沒有積極性，企業(yè)和慈善組織所得稅問題以及捐贈發(fā)票的問題沒有解決，稅收優(yōu)惠政策不明確。

5. 個人與慈善關(guān)系

個人與慈善之間是什么關(guān)系，《慈善法》沒有明確規(guī)定，但對公開募捐有規(guī)定。《慈善法》第101條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或者個人開展公開募捐的由民政部門予以警告、責(zé)令停止募捐活動；對違法募集的財產(chǎn)，責(zé)令退還捐贈人；難以退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的；對有關(guān)組織或者個人處2萬元以上20萬元以下罰 款。

2016年9月，羅一笑病重，其父親羅爾利用互聯(lián)網(wǎng)向社會募捐，引發(fā)社會對個人募捐的兩種理解。一是個人救助不屬于慈善，不受《慈善法》的約束，而是受《合同法》規(guī)范；二是個人求助屬于慈善，受《慈善法》的規(guī)范。個人求助與公開募捐到底是什么關(guān)系，涉及個人與慈善、個人與公益之間的關(guān)系，需要從法理上給予具體的解釋。

6. 有可能縮小慈善組織登記認(rèn)定的范圍

《慈善法》第8條規(guī)定，慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等組織形式。2016年8月，民政部發(fā)布的《慈善組織認(rèn)定辦法》第2條規(guī)定，《慈善法》公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等非營利性組織，申請認(rèn)定為慈善組織，適用本辦法。這里的一個“等”字，實際上指除基金會、社會團體和社會服務(wù)機構(gòu)以外，還應(yīng)該有其他的組織類型。但《慈善組織認(rèn)定辦法》第3條則規(guī)定，縣級以上人民政府民政部門對其登記的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)進行慈善組織認(rèn)定，把認(rèn)定范圍刪除了一個“等”字，范圍縮小到基金會、社會團體和社會服務(wù)機構(gòu)。

實際上，由于原來實行的是雙重管理制度，有一些社會組織找不到業(yè)務(wù)主管單位，有的找到了業(yè)務(wù)主管單位而業(yè)務(wù)主管單位不愿成為業(yè)務(wù)主管單位，因此，無法在民政部門注冊登記，只好到工商去注冊登記為企業(yè)法人，但做的活動仍是社會組織和慈善組織的事。

另外，有些在編辦注冊的事業(yè)單位，它的宗旨與使命也是非營利和慈善公益，如事業(yè)單位編制的福利院和養(yǎng)老院，因此，根據(jù)現(xiàn)在的《慈善組織認(rèn)定辦法》，這些企業(yè)法人和事業(yè)單位法人就無法認(rèn)定為慈善組織。這就出現(xiàn)了兩種情況：一種是事實上的慈善組織，完成慈善公益任務(wù)，但無法享受政府的相關(guān)優(yōu)惠政策；另一種是法律上的慈善組織，通過民政部門可以認(rèn)定為慈善組織，享受相關(guān)的政策優(yōu)惠。由此造成事實上的慈善組織與法律上的慈善組織的差別，產(chǎn)生慈善事業(yè)組織的張力，影響慈善理念的傳播和權(quán)威。

二、采取有效措施，推進慈善事業(yè)有序發(fā) 展

1. 加強公眾教育，推動登記認(rèn)定工作

通過公益廣告、法制節(jié)目、法律解讀等多種形式，對“羅一笑事件”等典型案例做出適當(dāng)?shù)慕忉專幚砗脗€人求助與慈善募捐的關(guān)系，梳理相同點和不同點，對公眾慈善行為和網(wǎng)絡(luò)行為做良好引導(dǎo)。對于慈善組織登記認(rèn)定工作開展較為緩慢的省份，給予適當(dāng)?shù)亩酱倥c推動。

2. 黨政群部門需要針對性培訓(xùn)

考慮到慈善事業(yè)的全民性和《慈善法》學(xué)習(xí)的長期性，不僅僅是民政部門的事，而且也是包括所有黨政群部門的事，與整個國家權(quán)力部門有關(guān)，因此，建議黨政群部門應(yīng)加強系列培訓(xùn)和宣傳，明確政策，消除疑慮，尤其是財政部門、稅務(wù)部門、審計部門、銀行監(jiān)管部門更多全面系統(tǒng)地了解《慈善法》相關(guān)知識。

3. 對網(wǎng)絡(luò)募捐平臺進行有效管理

在實踐中，網(wǎng)絡(luò)募捐平臺的運行會有先有后，也有好有壞，這不奇怪，現(xiàn)在需要做的工作是能否委托第三方機構(gòu)去了解募捐平臺的實際運行情況，總結(jié)經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)問題，加強指導(dǎo)監(jiān)督，確保這一平臺充分發(fā)揮它的積極作用。

4. 三個條例盡快修改出臺

慈善組織登記認(rèn)定的數(shù)量為什么這么少，其中有一個原因是，《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《社會服務(wù)機構(gòu)條例》還沒有根據(jù)《慈善法》的要求進行修改，相關(guān)的配套措施沒有出臺，所以，現(xiàn)在比較迫切的問題是，盡快修改這3個條例，明確直接登記與雙重管理的范圍，統(tǒng)一認(rèn)識與意見。

5. 稅收優(yōu)惠政策盡快出臺

根據(jù)相關(guān)稅法，非營利組織要按應(yīng)稅所得額的25%繳企業(yè)所得稅，由于絕大多數(shù)非營利組織屬于小型微利企業(yè)，因此稅率為20%。對社會組織來說，宗旨上是非營利，但實際上，卻要向稅務(wù)部門交納較多稅收，造成社會組織、慈善組織財務(wù)運行困難，無法做大做強。

事實上，社會組織、慈善組織像政府、事業(yè)單位、人民團體和群眾團體一樣，是履行公共服務(wù)職能的有機組成部分，是政府行使公共服務(wù)職能的必要補充，因此，在國家稅收優(yōu)惠政策制定與執(zhí)行中，應(yīng)像事業(yè)單位、人民團體、群眾團體一樣享受稅收減免和優(yōu)惠，還社會組織和慈善組織應(yīng)有的稅收優(yōu)惠地位。因此，有必要盡快制定并發(fā)布《關(guān)于慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠的若干規(guī)定》，拓展慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠的范圍，清晰慈善信托稅收優(yōu)惠具體內(nèi)容，同時，有必要把政府購買慈善組織服務(wù)收入、慈善組織所得和投資所得、慈善組織會費收入納入免稅的范圍，減輕社會組織和慈善組織負(fù)擔(dān)。

6. 適當(dāng)擴大慈善組織認(rèn)定的范圍

由于《慈善組織認(rèn)定辦法》與《慈善法》規(guī)定之間出現(xiàn)一些不同，造成慈善組織出現(xiàn)兩種情況：一是法律登記認(rèn)定的慈善組織，二是事實上的慈善組織。為了全面貫徹落實《慈善法》，有必要減少顧慮，把企業(yè)法人、事業(yè)單位法人也納入到慈善組織認(rèn)定的范圍之內(nèi)，使法律登記認(rèn)定的慈善組織與事業(yè)上的慈善組織合二為一，提高政府、社會公眾對慈善組織的認(rèn)識與理解，促進慈善事業(yè)健康有序發(fā)展。