嚴雪林/南京政治學院上海校區(qū)軍事信息管理系

軍民融合發(fā)展是黨中央確立的戰(zhàn)略目標，是深化國防和軍隊改革的重要內(nèi)容。軍隊檔案工作是軍隊建設的重要組成部分，是貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要領域。檔案工作軍民融合發(fā)展，是指“依據(jù)國防建設和國家經(jīng)濟建設發(fā)展需要，把軍隊檔案工作融入國家檔案事業(yè)發(fā)展體系，在國家層面建立統(tǒng)一領導、軍地協(xié)調(diào)、互動發(fā)展、需求對接、資源共享的軍民一體化檔案工作發(fā)展模式，為富國強軍建設服務的過程”[1]。檔案工作軍民融合發(fā)展的本質(zhì)就是將軍地檔案工作融為一體，發(fā)揮軍地兩個優(yōu)勢、整合軍地兩種資源、調(diào)動軍地兩方面積極性，推動國防建設和檔案工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，服務國防建設和國家經(jīng)濟建設。目前，檔案工作軍民融合發(fā)展還是局部的，工作只在小范圍內(nèi)開展，工作進度、工作成效等存在滯后的現(xiàn)象。造成這一問題的原因是多方面的，其中缺乏整體規(guī)劃部署是主要原因。本文就推進檔案工作軍民融合發(fā)展中需要解決的體制機制、法規(guī)制度、資源建設等問題，談一些看法。

1 構(gòu)建管理體制機制，高效協(xié)調(diào)運行

推進檔案工作軍民融合發(fā)展需要建立一體化發(fā)展體制機制，但目前軍隊和地方檔案工作體制相對獨立、自成體系，軍隊檔案工作體制基于軍隊編制體系建立，而地方檔案工作體制基于地方組織機構(gòu)體系建立，這種軍地分離的檔案工作體制客觀上形成了軍地檔案工作“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)象，一定程度上導致“分散式領導，區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)圈，體系內(nèi)推進，局部上獲益”的問題。因此，首先必須破除軍地之間體制障礙，建立統(tǒng)一領導、集中統(tǒng)管、良性互動、高效運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的檔案工作體制，打破“二元結(jié)構(gòu)”造成的“壁壘”。

1.1 組建融合發(fā)展決策機構(gòu)

為了推動軍民融合整體協(xié)調(diào)、深度融合和高效發(fā)展，必須“建立國家和各省（自治區(qū)、直轄市）軍民融合領導機構(gòu)”[2]。建立高度權威的統(tǒng)籌檔案工作軍民融合發(fā)展的決策機構(gòu)，并賦予統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、總體協(xié)調(diào)和重大決策等職能，才能有效推動軍地各檔案部門、各行為主體之間實現(xiàn)密切配合、整體籌劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

一是成立國家檔案工作軍民融合發(fā)展領導小組。在國務院和中央軍委領導下，依托國家檔案局、軍委辦公廳，成立國家檔案工作軍民融合發(fā)展領導小組，負責全國檔案工作軍民融合發(fā)展中的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定、法規(guī)建設等重大事宜，統(tǒng)籌軍地之間檔案工作相互關系和職責分工等，從宏觀層面上組織領導國家、地方和軍隊開展檔案工作。領導小組負責抓“總”，充分發(fā)揮國家檔案局主管全國檔案工作的職能作用，組長可由國家檔案局局長兼任，副組長由軍委辦公廳主管檔案工作的領導和國家檔案局副局長兼任，成員由國家和軍隊檔案工作職能部門領導組成，實行聯(lián)署辦公，辦公場所設在國家檔案局。

二是成立省級檔案工作軍民融合發(fā)展領導小組。在各省、自治區(qū)、直轄市成立檔案工作軍民融合發(fā)展領導小組，實行屬地化領導和管理，領導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種轄區(qū)內(nèi)軍地檔案工作。領導小組由地方檔案局牽頭，局長任組長，各戰(zhàn)區(qū)、軍兵種分管檔案工作的領導任副組長。其主要職能是貫徹落實國家檔案工作軍民融合發(fā)展領導小組確定的事項，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)檔案工作軍民融合發(fā)展情況進行統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決跨軍地、跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨部門檔案工作軍民融合發(fā)展重大問題，對政府機關、基層單位和社會團體以及軍隊戰(zhàn)區(qū)、軍兵種檔案工作中有關軍民融合發(fā)展事宜進行指導監(jiān)督檢查，確保決策層的政策、命令、決定、指示等能夠得到有效的貫徹執(zhí)行。

1.2 建立融合發(fā)展協(xié)調(diào)機制

推進檔案工作軍民融合發(fā)展，需要建立統(tǒng)一的融合協(xié)調(diào)機制。目前，檔案工作軍民融合發(fā)展尚未建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，軍地各級各類檔案部門及其相關部門各自為政、步調(diào)不一致、重大問題難以統(tǒng)籌和落實等問題比較突出。為了有效解決多方提需求、多方搞對接等帶來的無序和低效問題，需要建立有效對接軍地雙方、橫跨不同領域、聯(lián)系不同部門的上下聯(lián)動、橫向統(tǒng)籌和有效溝通的檔案工作軍民融合發(fā)展統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。所謂上下聯(lián)動，就是按照頂層歸口、領域?qū)诘纫螅眄槄f(xié)調(diào)軍地檔案工作關系，明確協(xié)調(diào)軍地檔案部門責任，形成規(guī)范有序、常態(tài)運行的檔案工作軍民融合發(fā)展協(xié)調(diào)體系。所謂橫向統(tǒng)籌，就是按照軍地共建共享要求，規(guī)范需求提報、實施有效供給，形成有效銜接、軍地協(xié)調(diào)的溝通體系。

檔案工作軍民融合發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，運行機制涉及多個方面，要確保正常有序運行，需要建立以下機制：一是建立軍地聯(lián)席會議機制，實行聯(lián)署辦公，定期或不定期召開檔案工作軍民融合發(fā)展辦公會議，研究決定檔案工作軍民融合發(fā)展重大問題，協(xié)調(diào)處理相關事宜；二是建立軍地雙向需求提報論證機制，對檔案工作軍民融合發(fā)展事項實行提報并認證，確保融合的科學性、現(xiàn)實針對性，避免盲目性或浪費人財物，發(fā)揮軍用與民用需求的牽引作用；三是建立檔案工作重大建設項目對接和聯(lián)合攻關機制，明確職責和任務分工，搞好軍地銜接，協(xié)調(diào)軍地各方面力量合力協(xié)同攻關；四是建立檔案信息資源共建共享機制，樹立大檔案觀，打破軍隊小而全的檔案信息資源體系，從國家層面設計規(guī)劃檔案信息資源共建共享體系；五是建立政策保障機制，發(fā)揮政策的調(diào)節(jié)和導向作用，營造檔案工作軍民融合發(fā)展政策環(huán)境，實現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”，滿足國家在戰(zhàn)爭、危機和緊急狀態(tài)時對檔案信息資源的保護需求和利用需求。建立融合運行機制、理順工作關系，能夠明確軍地檔案管理機構(gòu)職責分工、優(yōu)化軍地資源配置、提高融合發(fā)展運行效率、確保檔案工作軍民融合發(fā)展的持續(xù)性與深入性。

2 完善檔案法規(guī)制度，依法規(guī)范推進

與檔案工作相關的法律法規(guī)是推進檔案工作軍民融合發(fā)展的依據(jù)和保障。目前，檔案工作軍民融合發(fā)展的法治環(huán)境尚未形成，在一定程度上存在著“靠行政指令、靠自覺融合、靠感情協(xié)調(diào)、靠關系解決”的現(xiàn)象，工作難以有效持續(xù)推動，檔案工作軍民融合全面發(fā)展、深度發(fā)展收到制約。習近平總書記強調(diào)：“要著力搞好配套保障，堅持立法同改革相銜接，抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進，保證各級按照新體制正常有序運轉(zhuǎn)。”[3]必須強化法治保障，運用法治思維和法治方式規(guī)范處理和解決檔案工作軍民融合發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、門類齊全、銜接配套的檔案法規(guī)體系。

2.1 統(tǒng)籌規(guī)劃檔案立法

推進檔案工作軍民融合發(fā)展，建立系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵的檔案法規(guī)體系是保障，而檔案法規(guī)體系的建立需要從立法層面進行規(guī)范，整合軍民融合發(fā)展檔案立法需求。首先，依據(jù)檔案工作軍民融合發(fā)展總體規(guī)劃，從國家檔案事業(yè)整體發(fā)展角度，對檔案工作軍民融合發(fā)展立法需求進行整體論證、綜合歸類、通盤考慮，使檔案工作軍民融合發(fā)展法規(guī)建設構(gòu)成一個有機體系，在國家和軍隊檔案立法規(guī)劃中，合理安排檔案工作軍民融合發(fā)展立法項目。其次，有效整合檔案工作軍民融合發(fā)展立法需求，減少各系統(tǒng)、各部門分散立法，加強綜合性、全局性、基礎性事項的檔案立法，從立法源頭和體制機制上有效防范“碎片化”立法，確保立法的科學性和統(tǒng)一性。

2.2 修訂檔案基本法律

日前，缺乏推進檔案工作軍民融合發(fā)展的基本法律，雖然《國防法》對國防和軍隊建設融入國家社會經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃提出了要求，但沒有涉及檔案工作。在現(xiàn)行《檔案法》中，盡管對保護檔案的義務、各級政府對建設和發(fā)展國家檔案事業(yè)要擔負的職責、檔案機構(gòu)及其職責、檔案的管理、檔案的利用和公布、法律責任等內(nèi)容做出總體規(guī)定，但對軍民融合發(fā)展中檔案工作職責與權利、檔案形成與管理分工、檔案利用服務等沒有具體規(guī)定和要求，檔案工作軍民融合發(fā)展實踐缺乏法律依據(jù)。軍隊檔案工作依據(jù)《中國人民解放軍檔案條例》組織實施，作用范圍僅是軍隊系統(tǒng)，未涉及軍民融發(fā)展檔案工作。通過修訂檔案法律，從法律上融合，使軍隊檔案工作與地方檔案工作在法律上相互銜接、協(xié)調(diào)配套，為檔案工作軍民融合發(fā)展提供完備的法律保障和政策依據(jù)。重點是修訂《檔案法》和《檔案條例》，從法律上將軍隊檔案工作融于國家整體檔案工作之中，在《檔案法》中增設檔案工作軍民融合發(fā)展管理體制、制度機制，明確職責、權利和義務，規(guī)范相應的運行關系、融合方式等內(nèi)容。

2.3 健全檔案法規(guī)制度

依據(jù)修訂的《檔案法》，軍隊和地方分別對現(xiàn)行的檔案工作各種法規(guī)制度進行修訂完善，體現(xiàn)檔案工作軍民融合發(fā)展的內(nèi)容規(guī)定，明確軍民融合發(fā)展中檔案收集、管理、利用的責任與權限等，實現(xiàn)檔案工作領域各種法規(guī)制度的銜接，保障檔案工作軍民融合發(fā)展的有序穩(wěn)步推進。在修訂中，軍隊和地方要站在國家整體高度，打破軍地檔案法規(guī)制度“二元結(jié)構(gòu)”，從國家檔案工作整體層面入手修訂各種法規(guī)制度，把檔案工作服務國防建設和國家經(jīng)濟建設雙重職責作為立足點，使檔案工作各種法規(guī)制度真正融合。

3 共建檔案資源體系，共享檔案資源

檔案工作軍民融合發(fā)展的根本目的是實現(xiàn)軍民檔案信息資源共享，服務國防建設和國家經(jīng)濟建設，而建立軍民檔案信息資源共享體系是前提。實現(xiàn)軍民檔案信息資源共享，軍地雙方必須在統(tǒng)籌規(guī)劃下協(xié)作共建檔案信息資源體系，通過檔案信息資源的優(yōu)化配置，建立起檔案信息資源庫，為共享奠定基礎、創(chuàng)造條件。

3.1 共建檔案資源體系

共建檔案資源體系就是軍地雙方立足于服務國防建設和國家社會經(jīng)濟建設的需要，將分散保存在軍隊和地方各級各類檔案管理機構(gòu)的具有重要意義和軍事作用的檔案資源整合起來，建立起綜合、集中、開放、跨越時空界限的多元化、社會化、集成化的檔案資源體系，并通過計算機網(wǎng)絡讓所有軍民用戶共享檔案信息資源。共建檔案資源體系必須打破軍地各自為政的建設格局，尤其要將軍隊檔案資源建設融于國家檔案資源體系建設之中，實現(xiàn)軍隊檔案資源與地方檔案資源的無縫鏈接，從而推進國家檔案資源體系建設全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)軍民檔案信息資源共享奠定基礎。

3.2 制定共享標準

標準是實現(xiàn)軍民檔案信息資源共享的技術前提，是軍民檔案信息資源共享快速、持續(xù)、有序、健康發(fā)展的根本保證。只有加強標準化建設，才能為軍民檔案信息資源共享創(chuàng)造良好的應用環(huán)境。在軍民檔案信息資源共享建設中，必須統(tǒng)一標準規(guī)范，避免出現(xiàn)各自為政、互不兼容的現(xiàn)象，可對檔案信息資源的標識、描述、存儲、交換、管理、使用和檢索等進行規(guī)范，并統(tǒng)一目錄格式及數(shù)據(jù)庫建設、文獻傳遞的方式方法等，以保證信息和系統(tǒng)能夠兼容、互相識別和傳遞，在這其中特別要重視檔案數(shù)據(jù)庫建設的標準化和規(guī)范化。

3.3 研發(fā)共享平臺

技術平臺是實現(xiàn)軍民檔案信息資源共享的支撐，根據(jù)共享所要達到的目的，技術平臺應實現(xiàn)四個基本功能：一是檔案信息資源集成功能，即對異構(gòu)的軍民檔案信息資源進行整合，屏蔽軍地各系統(tǒng)之間的差異，向用戶提供統(tǒng)一的檔案信息資源建設與利用服務接口。二是檔案信息資源分類導航、統(tǒng)一檢索功能，采用Web service和文檔聚類、內(nèi)容提取等技術，對軍民檔案信息資源進行統(tǒng)一管理、分類導航、集中呈現(xiàn)；采用統(tǒng)一的檢索技術，開發(fā)聯(lián)合、跨庫的跨平臺檢索功能，實現(xiàn)軍民檔案信息資源“一站式”共享服務[4]。三是個性化服務功能，采取個性內(nèi)容定制、個性化檢索定制、個性化信息推薦等技術，結(jié)合軍民用戶不同特點和需求，將有關軍民檔案信息資源推送到用戶端，為用戶提供個性化、深層次的應用服務。四是檔案信息資源遠程存取、共享與交流功能，采用計算機網(wǎng)絡存取、上傳共享等技術，實現(xiàn)檔案信息資源的上傳、發(fā)布、共享、下載功能，使平臺成為軍民檔案信息資源共享、發(fā)布、交流的平臺，為用戶提供軍民檔案信息資源共建共享技術環(huán)境。

檔案工作軍民融合發(fā)展涉及國家和軍隊管理體制、制度結(jié)構(gòu)等的深層次變革，應針對形勢變化和任務需要，深入探索融合發(fā)展的新模式、新方法和新途徑，堅持國家主導、軍地配合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新機制、依法規(guī)范的推進策略。推進檔案工作軍民融合發(fā)展，既需要軍隊自身的不懈努力，更需要國家和地方政府的大力支持；既需要法律法規(guī)提供融合的硬支撐，更需要在觀念、體制機制和組織領導上創(chuàng)造融合的軟環(huán)境。

注釋與參考文獻：

[1]嚴雪林．試論軍民融合式檔案工作[J]．檔案與建設,2015(09):13．

[2]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N]．人民日報．2015-11-03(1)．

[3]全面實施改革強軍戰(zhàn)略堅定不移走中國特色強軍之路[N]．人民日報,2015-11 -27(1)．

[4]梁孟華．面向用戶的檔案信息集成管理系統(tǒng)[J]．檔案學通訊,2008(02):65．